亮化大庆城市现代化管理，诗意般地栖居在生态之城

李志侠，金文硕

（东北石油大学人文科学学院，黑龙江 大庆 163318）

亮化大庆城市现代化管理，诗意般地栖居在生态之城

李志侠，金文硕

（东北石油大学人文科学学院，黑龙江 大庆 163318）

城市现代化管理是现代城市赖以生存和发展的基础，是维系社会稳定、和谐的前提条件。全面亮化城市现代化管理，要以科学发展观为指导，以人为本，更新城市管理理念，明晰政府城市管理职能定位，深化城市管理体制改革，完善城市管理法律法规体系和城市管理系统，保护环境，维持生态平衡，从而实现城市现代化又好又快的发展。

城市；现代化管理；生态

城市现代化管理主要内容包括人的管理、财的管理、物的管理、信息的管理、生态的管理、文化的管理、法制的管理、形象的管理等方面。根据世界发达国家与地区城市管理的经验与做法，归纳起来，城市现代化管理一般具备法治化、社会化、市场化、专业化、信息化等方面特征。

一、大庆加强城市现代化管理的紧迫性

随着我国城镇化、现代化、信息化进程的不断加速，城市在经济社会发展中所发挥的牵引、带动、辐射作用愈发显著，城市管理质量的好坏直接与建设和谐社会休戚相关。有效的城市管理有利于促进有活力、低代价的经济增长；有利于社会的稳定和人民生活质量的提高；有利于城市生态环境和人文环境的改善和促进。

大庆，一座因油而生、因油而兴的城市，经历改革开放32年的洗礼，在经济建设取得巨大成就的同时，城市管理也取得了丰硕的成果。近年来，大庆先后荣获全国文明城市、中国最具特色金融生态示范城市、中国大陆最佳商业城市、中国优秀生态旅游城市、中国服务外包产业发展示范城市等城市名片，城市竞争力和吸引力再度提升；全市人民多年期盼的飞机场建成通航，架起了大庆对外开放走向全国乃至世界的空中通道；覆盖城乡的公共服务体系日益完备，形成了比较完整的教育、医疗、综合救助体系，社会事业蓬勃发展，社会和谐安定；城乡居民收入、社会消费水平再创历史新高，人民生活总体上达到小康水平，实现由温饱向富裕的历史性提升；大庆在中国城市生活质量排行榜中名列第22位，人民群众幸福感和满意度进一步增强；为进一步加强对社会管理的领导，在全国地级市中首家成立专门社会工作机构，统筹协调，整合资源，集中优势，全面提升了社会建设、社会管理和社会服务的整体水平。

但是，随着大庆快速发展和掘起，城市管理的各种问题和矛盾也越来越多、越来越复杂。面对这种形势，如何管理好这座城市已经成为大庆各级政府考虑的主要问题。城市管理得好坏，不仅关系到城市功能的发挥、关系到城市的综合竞争力，也关系到和谐社会的建设。总体上说，大庆的城市管理观念与意识，还有一些滞后于城市化的发展。一方面是由于改革开放以来，在加强城市“以经济建设为中心”的核心地位，强化城市的辐射功能，现行城市管理体制的改革发展中，经济体制改革和机构改革是其直接的背景因素。城市改革并不是为了发展城市这一主体，而是把城市发展看作服务经济体制和行政体制的需要，看作是大社会发展的附属品。另一方面是对脱胎于工业企业所在地的城市发展，如何处理企业发展与城市发展的关系，包括二者是否互为依托等问题相对缺乏周详考虑，工业化过程及现代化进程中所有的问题都成了城市管理者的问题。同时，规模不断增大的工业企业其外部性所带来的问题，也蚕食着城市人口的生存空间并改变了人们的生存质量。一个行业的兴起、规模扩张与效益增加给另一个领域带来了巨大的复杂的管理问题，是现代城市面临的通病。大庆城市现代化管理有待提高的地方具体有以下几点：

（一）城市管理理念有待更新。大庆城市建设和发展速度很快，出现城市管理水平跟不上城市发展速度的状况。由于传统发展观的影响，重视城市经济与GDP的增长速度，但对城市管理这些相对软的指标重视不足，城市管理“重建轻管”的观念仍然普遍存在。建设一个城市不容易,管理好一个城市更难。所谓“三分建设,七分管理”。城市管理是一项复杂的系统工程,涉及的面很广。尤其对于城市现代化管理而言，社会组织形式多样化，社会诉求个性化，公民意识不断强化，网络信息现实化，不断地要求政府分权，参与城市管理。

（二）城市管理体制有待完善。随着现代化大都市的发展，城市管理的范围越来越大，任务越来越繁重，内容越来越复杂。由于大庆先有企业后有城市，现有大庆油田公司、石化公司、炼化公司、蓝星集团等中省直石油石化企业，其经济总量占全市的比重超过75%，职工及家属占城市人口的一半以上。在体制结构上，这些中省大企业，分属中国石油、中国石化和省政府管理，与市政府互不隶属。因此，一些市政职能部门，对于应该由本部门承担的管理事项，视而不见，敷衍了事，推诿扯皮，导致政府职能“缺位”。同时，政府职能“越位”、“错位”也时有发生。城市管理涉及到规划、建设、环保、交通、治安、环境卫生、市容市貌、城市设施、公用事业等方方面面，这些日益复杂的城市管理工作需要有一个综合性的管理机构，以便统筹协调，形成管理的合力。

（三）城市管理法律法规尚需健全。管理的权威性很重要的一点来源于管理的合法性。城市管理机构须依法设立，制度法规按程序建立，管理机构依法行使职能。但在城市管理实践中，这些目前都存在问题，绝大多数城市对此无权立法，各地城市管理条例基本上以政府令和通告的形式颁布，权威性不足；综合执法大多来源于各部门的委托授权，散乱且常互相矛盾；城市综合执法机构的执法能力和执法手段处于尴尬地位。

（四）缺乏城市管理咨询机构、民间组织与公众平台。城市管理涉及广大市民的意愿和利益。但大庆目前尚未建立制度化、经常性的城市管理咨询机构，也缺少社会中间组织，这使政府与大众之间缺乏一个缓冲层和调节器，缺乏城市管理方面的民意表达机制。同时，大庆缺乏专门从事城市管理的人才，有关城市管理方面的理论研究也很少，导致在城市管理实践中，缺乏系统性、战略性的思考。

（五）湿地管理有待加强。大庆多年来的开发建设对大庆湿地水环境产生了很大的负面影响。大庆油田和石油化工开发生产过程中产生的各类污染物不断增加，大庆湿地生态系统环境污染的面积也在不断扩大，污染程度呈逐渐上升的趋势；大庆湿地环境功能与生物多样性逐渐萎缩、退化、衰减，严重地危害了湿地的生存与发展。大庆湿地系统环境面临的主要问题有以下几方面：油田和石油化工废弃物污染影响面大，如污油、化肥、农药、各类污水等；湿地水体遭受较为严重的污染和破坏；湿地水体循环不畅，湿地面积迅速萎缩；湿地富营养化及食物链破坏；湿地内偷捕盗猎等活动干扰严重；湿地周边被封闭和阻隔致使生态环境破坏。

二、全面推进大庆城市现代化管理

科学发展观的提出，为我们加强和改进城市管理提供了新的思路，这就是要推进城市管理体制和机制改革，逐步建立起与市场经济体制要求相适应，政府、市场、社会各主体之间分工合理、职责明确、协调有序、运转高效的现代化城市管理体制，实现高水平管理城市，从而为大庆全面、协调、可持续发展奠定基础，为实现绿色空间相隔、快速通道相连、湖泽水系相通、森林草原环拥、人与自然和谐的“绿色油化之都、天然百湖之城、北国温泉之乡”提供保障。

（一）更新城市管理理念，推进城市管理创新。思想是行动的先导，认识是前进的动力。城市管理理念决定着城市管理的水平，有什么样的城市管理理念，就会有什么样的城市管理模式及方式、方法，进而影响着城市管理的质量。一是树立“以人为本”的理念。城市管理模式确立的最终目的是为居民寻求适宜的居住方式，即选择城市管理的合理模式应该始终围绕居民生活质量提升这一根本核心。“以人为本”是城市管理的首要理念，其城市管理从规划、策划到运行实施，从市政作业到管理监控，从抢险急救到疏导到位，均要强调与体现“以人为本”的理念。政府行为由命令型方式向服务型方式转变，将超越花园城市建设、提高公众生活水平作为城市规划、建设和管理的重要目标。二是加快政府行政分权。现代社会生活节奏变化频率在不断加快，行政分权产生的积极作用显而易见：分权的机构比集权的机构更具有灵活性，对于急剧变化的社会生活体现了较强的灵敏度，随机处理事务能力较强；分权以后的政府机构之间将融入竞争理念，强化责任感，提高工作效率，分权的机构比集权的机构更具有创新动力。三是公共行政市场化。政府通过委托、授权、承包合同等形式把城市政府职能转移给社区、企业和个人，政府只负责监督。政府通过改革把治安、防火、公立学校、家庭福利等机构直接承包给社区，或者通过合同租给私人，在节省政府开支、降低行政费用的同时提高效率。除部分非竞争性、排他性的市政设施和服务主要由政府供给和管理(如自来水等)外，把城市管理的各类作业服务、其他公用设施和公共服务，包括竞争性、非排他性的准公用设施和服务，基本纳入专业化、社会化和市场化的运作轨道，加大政府购买力度。四是参与主体公民化。强调在城市管理的主体上一定要有“市府—市场—市民”的三级主体，充分实施政府监控、市场调节、公民参与的三手并举，缺一不可；动员群众，让每一个公民都参与到这项工程中来，才能够凝聚全社会的力量来实现这一目标。恩格斯指出“构成历史的真正的最后动力的动力……不如说使广大人民群众、使整个民族、以及在每一民族中间又使整个阶级行动起来的动机”。这样城市管理就会事半功倍。

（二）明晰政府城市管理职能定位，深化城市管理体制改革。明晰政府的城市管理职能，是改进城市管理体制的基础。转变“全能政府”观念，打造“有限政府”取向。城市现代化管理要明晰明确政府的职能，对政府职能该强化的强化，该弱化的弱化，该转化的转化，分清政府、市场、社会的界限，为从根本上完善城市管理体制，实现高水平管理城市打下良好的基础。要合理设置城市管理机构。根据市场经济体制改革的实际，充分利用市场机制在城市管理中的作用，能够由市场完成的，就交给市场管理，不设置相关的管理机构。对现有的城市管理机构，要组织专门力量，理顺其职能，以避免职能交叉和职能空缺。要合理设置城市管理层级，减少政府管理层次。根据城市管理内容的属性决定市、区管理机构的设置。

（三）建立完善城市管理法律法规体系。从法律法规上确立城市管理机构和城市管理执法主体地位及职能范围。形成比较完整、统一的城市管理与执法工作法律体系，完善对城市“经济—社会（区）—环境（市政）”的综合性执法，做到城市管理机构依法设置，依法管理，依法行政，以法治城。

（四）建立独立完善的覆盖全市的城市管理系统。按照城市建设与管理并重，建设与管理分离的原则，以及城市管理专业化要求，组建城市管理局，统辖城市管理综合执法，统一负责城市管理的法规条例、政策、规划的研究与制定和组织实施执行，协调、指导与监督全市的城市管理工作，确立城市管理在整个政府职能中的重要地位。一是建立城市管理运营市场化机制。要深化改革，探索“建管分离、政企分离、政事分离、事企分离、管养分离”五分离的城市管理运行机制；探索运用市场机制改造城市公用事业的路子，通过特许或委托等方式，加快制定有关政策，实行对公用事业或自然垄断行业特许经营或委托经营的方式和办法。二是建立城市管理信息化系统，建设城市管理对象、管理过程和管理评价数字化的城市管理决策支持、执行支持、监控支持系统，实现城市管理数字化、精细化。三是建立城市管理社会化机制。实行公众参与机制，促进与培育城市治理多元化主体，充分采用分权、授权、谈判、协商、合作、自治等方式方法，发挥各方面的积极性，形成城市管理的合力。要通过社会组织提高参与水平，促使市民参与城市管理与服务的生产、供给与维护中。要努力创建政府、公共部门、非政府组织，企业、社区、志愿组织共同参与的城市治理的良好局面。四是成立城市管理咨询组织，充分发挥社会组织作用。城市政府组织的管理者不同于一般意义上的政府管理者，最重要的是这些人懂得如何经营一座城市，挖掘城市的潜质，使城市富有朝气和生存的活力。针对城市管理的复杂性与广泛性，需打造和建立一支专门的管理城市的专家咨询队伍，加强城市管理的公开性和民主性，以便使城市管理获得公众的支持。

（五）保护湿地，维持生态平衡。各国现代化进程中都曾面临一个共同的问题,建设和管理城市没有从生态平衡角度来考虑协调发展,对水、土地等自然资源的任意使用,对排放毒物、污染环境的问题没有高度重视,使得当前许多城市出现了能源紧张，水源不足,人口膨胀,环境污染等等社会问题。因此，大庆在实现城市现代化过程中，必须牢记前车之鉴,在城市管理中应清醒认识到城市生态平衡的重要性。防治油田化工建设污染,调整物质循环,限制滥用湿地资源,节水节地,控制城市建设规模等,努力建设一个美好而可持续发展的人居系统——生态之城。

［1］马克思恩格斯选集（第4卷）[M].人民出版社，1995.

［2］钱志卫.对城市现代化管理创新的思考[J].管理科学，2009.12.

［3］罗杰·B·帕克斯、埃莉诺·奥斯特罗姆：《城市服务体制的复杂模型》[EB/OL]，毛寿龙译，http：//www.wiapp.org/.

［4］文森特·奥斯特罗姆.《.美国地方政府》[M].井敏、幽红译，北京：北京大学出版社，2005.

〔责任编辑：陈 海〕

F291.1

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1002-2341(2010)06-0061-03

温家宝总理指出：“城市建设和管理水平是一个国家经济社会发展水平的重要标志，是一个民族文明程度的体现。”城市是现代文明的标志，是经济、政治、科技、文化、教育的中心，集中体现了国家的综合国力、政府管理能力和国际竞争力。完善的城市管理是城市赖以生存和发展的基础，是维系社会稳定、和谐的前提条件。大庆1979年设市，经过31年的努力，已由一个产油矿区，建设成为颇具规模的石油城市。然而，由于历史欠账很多，大庆当前城市管理的整体水平与大庆城市定位还有一定差距。大庆要推进资源型城市向综合型城市转变，提高人民群众生活水平，加快生态自然现代宜居城市建设，促进大庆科学、和谐、跨越发展，在未来一定时期内实现建设生态自然现代宜居城市的宏伟目标，需从现在起，加强城市现代化管理，人们方能诗意般地栖居在这座生态之城。

何谓城市管理？不同学科的学者对城市管理的概念提出了各不相同的解释和定义。有的学者认为城市管理主要应该是法规管理即城市的法治问题；有的学者则更多地视城市管理为社会管理的组成部分；也有的学者认为城市管理面临更紧迫的难题是城市建设质量的控制；还有的学者指出城市管理是以城市的长期稳定、协调发展和良性运行为目标，以人、财、物、信息等各种资源为对象，对城市运行系统作出的综合性协调、规划、控制和建设、管理等活动。城市现代化管理的基本内容是：城市社会管理、城市经济管理、城市规划管理、公共设施建设管理和城市生态环境管理。当然，对于城市日常运行管理的长效性的呼吁则是高度一致的。

结合众多专家观点，笔者以为，城市现代化管理要体现社会发展的水平与阶段，它不同于现在人们所讲的“城管”（主要包括对市容环境卫生、城市规划管理、道路交通秩序）、工商行政管理（无照经营处罚）、市政管理（公用事业管理、城市节水管理停车管理、园林绿化管理、环境保护管理等执法与管理）。一般来讲，城市现代化管理可以分为两种基本类型：一是以经济为中心，产生“经济主导型”城市管理模式；二是以人为中心，以社会为本位，产生“社会主导型”模式。“社会主导型”模式的特征是，城市政府的工作重心偏重于社会，即为城市经济社会的发展创造良好的外部环境和物质条件，城市政府一般不直接管理经济组织的微观活动。因此，社会主导型管理理念与模式是对经济主导型管理理念与模式的一种超越和进步。城市管理对城市经济社会发展具有基础性的作用，这种管理是以提高城市生活水平为目标，以城市这个开放的复杂巨系统为对象，在管理主体上强调“市府—市场—公民”的多元性，在城市管理内容上强调“经济—社会（区）—环境（市政）”的综合性，坚持“以人为本”、“科学发展”的指导思想和确立精干高效、系统综合的目标原则，采用特定的手段和组织形式,对管理对象进行“前期规划—中期建设—后期综合”全程性管理的过程。

2010-10-20

李志侠（1956-），女，浙江绍兴人，东北石油大学人文科学学院副教授，硕士生导师，从事哲学和社会学研究。