优化城市管理，推进大庆城市现代化进程

陶志刚董聪慧

（东北石油大学人文科学学院，黑龙江 大庆 163318）

优化城市管理，推进大庆城市现代化进程

陶志刚1董聪慧2

（东北石油大学人文科学学院，黑龙江 大庆 163318）

面对城市化浪潮，如何对城市未来的发展作出科学的预测和规划，首先要从管理对象入手，通过对现代城市管理的诸多要素进行分析，进而揭示现代城市管理的内涵及其特点。城市管理现代化既是城市现代化的重要内容,又是推进城市现代化的内在要求。优化城市管理要从创新城市管理理念、优化城市管理体制、构建城市管理模式等方面探寻现代城市管理的新思路。

城市化；城市管理；现代城市管理

城市化是现代化的突出特征之一，也是社会发展的必然趋势。中国正在经历着人类历史上最大规模的城市化运动，这是一条以改革开放的新阶段为背景、以改革开放的新方向为框架而选择的一条以人为本，全面、协调、可持续的城市化发展道路。21世纪，世界城市化将达到一个前所未有的高度，世界上将有30亿以上的人生活居住在城市中，到2015年我国人口总量将达到13.9亿左右，城镇人口将首次超过农村人口，突破7亿。面临着这个巨大的城市化浪潮，如何加强大庆城市管理，全面提高现代城市管理水平，不断提升城市能级和竞争力，在推进城市化与城市现代化过程中，把大庆建设成黑龙江省副中心城市，是大庆面对国内外城市化快速发展的新形势的重大战略任务。

一、城市管理的对象

（一）城市的内涵。城市是我们今天主流的生活方式，时代的潮流将我们卷进了“城市化浪潮”当中。什么是城市呢，我们不能仅仅将城市看作是钢筋混凝土的交响曲，看作是高楼大厦、车水马龙、企业云集、人口集中的经济体，纵然城市是一个物质经济实体，但是她更是一个人工的物化环境，所有城市都不是自然而然形成的，都是经过人工的设计、施工、建设，所以城市的发展体现人的理念和需求，体现了人类社会的发展，城市文明是人类文明的集中体现。

城市是介于国家与企业之间的中观层面的社会综合体，是一个由地理、经济、人文、生态、环境等层面所构成的人类活动圈。人类社会现代化的进程，实际上伴随着城市化的进程。从另一种意义上，城市是以非农业产业和非农业人口集聚形成的较大居民点，一般而言，人口较稠密的地区称为城市，一般包括了住宅区、工业区和商业区并且具备行政管辖功能。城市的行政管辖功能可能涉及较其本身更广泛的区域，其中有居民区、街道、医院、学校、写字楼、商场、广场、公园等公共设施。

（二）城市的形成。城市的出现，是人类走向成熟和文明的标志，也是人类群居生活的高级形式。城市的起源从根本上来说，有因“城”而“市”和因“市”而“城”两种类型，因“城”而“市”就是城市的形成先有城后有市，市是在城的基础上发展起来的，而因“市”而“城”则是由于市的发展而形成的城市，即是先有市场后有城市的形成。后者比较多见，是人类经济发展到一定阶段的产物，本质上是人类的交易中心和聚集中心。城市是人类文明的主要组成部分，城市也是伴随人类文明与进步发展起来的。城市是社会生产力和生产关系综合作用的产物，无论古代、近代和现代，城市总是同一定时期最先进生产力、最高程度的人类文明相适应。从城市的历史发展进程看，城市的发展主要有三个阶段：一是古代城市阶段，城市数量少，规模小，经济不发达，是现代城市的初始形态；二是近代城市阶段，这一时期城市数量、规模、经济发展、人口等方面均较前一时期有大幅度的提升，但是由于无节制的开发，这一时期的生态环境急剧恶化；三是现代城市阶段，伴随着计算机、电子信息技术的突飞猛进，很多城市发展成为政治、经济、文化的中心。同时，鉴于一些“城市病”的频频出现，人们开始增强环保意识，城市的发展开始朝着“人与自然和谐相处”的方向发展。

（三）城市的特征。著名城市理论家刘易斯·芒福德在他的经典著作《城市文化》中指出：“人类用了5000多年的时间，才对城市的本质和演变过程获得了一个局部的认识，也许要用更长的时间才能完全弄清它那些尚未被认识的潜在特性。”现代城市具有以下几个特征：一是要素聚集性，这是城市最主要的特征，主要表现为人口的聚集、政治经济的聚集和文化的聚集；二是功能综合性，这是城市聚集的必然结果，主要指城市在聚集性基础上，不仅要发挥经济功能，还要发挥行政、文化等社会功能。在当代社会中，城市功能的综合性往往取决于城市所在区域内的自然资源、历史沿革、社会经济条件、交通状况和投资环境等各种自然和社会因素；三是经济地域性，城市的形成和发展同区域经济的各种因素有密切的关系，现代城市是区域经济的中心和枢纽，各种社会经济活动通过他的集散和流通功能，实现城市与地区之间、城乡之间以及城市之间的相互往来和信息交流，形成完整的经济网络；此外，城市还具有设施齐备性、活动开放性和建设整体性等特征。

城市对人类文明进程是如此的重要。2010年上海世博会的主题“城市，让生活更美好”，应当成为每个城市未来发展的方向。未来城市应倡导低碳、节能、便利，倡导人际关系、人与自然关系的和谐，使每位市民、每位来访者都充分享有现代文明带来的丰硕成果。

（四）大庆的城市特点。大庆位于黑龙江省西部，松嫩平原中部，是一座以石油、石化和高科技产业著称的新兴城市，是祖国北方一颗璀璨的明珠，被誉为“绿色油化之都，天然百湖之城，北国温泉之乡”。大庆作为中国最主要的资源型城市之一，也是一个因油而生、因油而兴的新兴城市，其城市发展具有一定的特殊性。经过近些年的快速发展，大庆市已成为黑龙江省西部的重要城市。到2020年，大庆市将发展成为黑龙江省西部的区域性中心城市。

二、现代城市管理及其必要性、特征

（一）现代城市管理内涵。城市管理是以城市为对象，对城市的运转和发展的全部活动所进行的协调控制行为。国内关于城市管理的认识主要有以下三类：按照行政学理论，将城市管理理解为城市行政管理。其中，又有广义和狭义之分。广义城市管理是指政府对城市的经济、社会、文化等各个领域事务的管理，而狭义城市管理则指政府对城市基础设施和公用服务设施以及市容市貌的管理。按照管理学理论，从管理职能的角度，把城市管理看作是政府对城市的各项公共事务进行的计划、决策、执行、组织、指挥、服务、协调、监督等各项活动和过程。按照政治学理论，认为城市管理是指政府制定和执行城市公共政策，并对城市公共政策的执行过程和后果进行评估、监督和反馈的活动。

现代化城市管理是对城市发展提出的更高要求，是城市政府在推进城市现代化的进程中,依据城市的功能和发展战略,运用综合手段，对现代城市的构成要素和活动主体进行控制和调节的过程,以实现市政决策科学化，管理法制化，效益最优化，城市功能、发展战略、规划、建设与管理一体化，是城市文明发达程度的一个重要标志。城市管理是一项系统工程，伴随着现代化城市的出现，现代城市管理的内容也不断扩展，涉及经济、政治、文化、社会建设等诸多方面。

（二）现代城市管理的必要性。我国不少城市在发展的过程中，不同程度地出现“城市病”：供水紧张、污染严重、交通拥挤、住房不足等社会和环境问题，以城市为中心的环境问题已成为我国的主要环境问题，随着城市人口的急剧膨胀，流动人口的增加，居民消费水平的提高和经济规模不断扩大，城市废水、废气不断增加，严重污染了环境，影响居民的健康。有的问题已成为制约城市经济和社会发展的“瓶颈”，成为提高和改善人民生活水平和质量的难点问题，成为城市可持续发展的障碍。作为城市的建设者，我们应该着眼于城市的可持续发展，转变城市管理理念，优化城市管理模式，理顺城市管理体制，更新城市管理方法和手段，搞好现代城市管理。

（三）现代城市管理的特征。现代城市的内在特征主要表现为城市功能日趋多样化、城市生产活动日趋智能化、城市活动日趋社会化、城市系统日趋开放化，这些变化从根本上对城市管理的内涵提出了新的要求。现代城市管理相对于传统城市管理，具有很多新特征。

一是现代城市管理的主体发生了改变。与传统城市管理的最大区别是，传统城市管理是以城市政府为唯一主体的管理活动，而现代城市管理是包括城市政府在内的各类组织和全体社会成员都发挥管理主体作用的管理活动，城市政府与公民社会、公共部门与非政府机构互动合作、共同管理。

二是现代城市管理的手段更新。与传统城市管理相比，现代城市管理是综合运用行政、经济、法律、教育等手段的管理。法治是现代城市管理最基本的手段和途径。法治化城市管理的前提，是每一个城市管理部门所具有的职能和所应该担负的责任都是法律赋予的,是综合运用行政、经济、法律、教育等手段的管理。是由法律予以明确的。

三是现代城市管理诉求更加理性。与传统城市管理相比，现代城市管理是寻求经济、社会、生态、人文、环境协调发展的管理，追求城市的可持续发展是现代城市管理的基本目标。

四是现代城市管理的管理方式具有多样性。与传统城市管理相比，现代城市管理不仅采用了传统城市管理中有效的管理方式，更吸取、运用了现代信息化社会中的先进的管理思路。采取城市管理网格化运行机制，实现了管理对象、管理过程与管理决策的有机统一，使管理的主动性、信息化水平和精细程度得到了大幅提升。

三、加强现代城市管理的新思路

加强现代城市管理已成为一个亟待解决的重要课题。随着现代城市的发展，城市要素构成越来越复杂，城市内各种活动越来越频繁，城市的功能趋于综合化，城市管理的任务日趋繁重，城市管理的内容也愈加复杂。城市管理现代化既是城市现代化的重要内容,又是推进城市现代化的内在要求。

（一）加强现代城市管理的重要意义。中共中央在《关于经济体制改革的决定》中指出：“城市政府应该集中力量做好城市的规划、建设和管理。”这是涉及城市政府职能的一项根本性的转变。城市管理水平决定城市综合效益。城市管理是领导艺术、决策艺术和管理艺术的综合反映，是建设现代文明城市不可缺少的要素，城市管理搞得好，可以出效率、出效益、出生产力；城市管理是城市系统整体功能优化的动力，城市功能的发挥，整体功能的优化，越来越依赖于城市管理的优化；城市管理是保证现代城市所有经济活动的润滑剂，在城市发展中，规划、建设、管理都具有举足轻重的作用，而管理是贯穿始终的。加强城市管理是当务之急，管理决定城市的前途和命运，抓住了管理，就抓住了城市发展的关键。城市管理是城市发展的应有之义，城市的区域定位、城市的结构及功能、城市的未来战略规划及建设，既不能离开城市管理来说城市发展，也不能走“先发展后管理”的路子。

（二）建立一个科学、高效、规范的现代城市管理机制

1.创新城市管理理念。（1）人本管理理念是一种确立人在管理过程中的主导地位，从人的需求出发，围绕着调动人的主动性、积极性、创造性，以实现组织目标和促进人的全面发展的一切管理活动的管理理念。“以人为本”不是对传统城市管理模式的简单调整，而是一种全新的管理模式。贯彻“以人为本”的城市管理理念，以满足人的基本需求、体现人性化要求作为城市管理所追求的目标，是对传统城市管理模式的全面创新。（2）学习型城市理念是现代城市发展的新理念，主要是指以城市战略发展目标为广大市民的共同奋斗方向，以人的发展为中心，以提高人的综合素质为目的，通过更新人的学习观念和学习行为，建立社会化、终身教育体系和网络，加速知识更新步伐，培养和造就大批人才，使城市在未来的发展中具备持久的创造力和竞争力。创建学习型城市，不仅体现了科学发展观的根本要求，而且也适应了知识经济的迅猛发展，有利于增强城市的综合竞争力，有助于打造新型的城市文化品牌，树立崭新的城市形象。

2.解放思想，提升公民参与意识

现代城市管理提倡公众参与式的城市管理。公众自下而上地参与、政府自上而下地管理，由此形成合力，是现代城市管理的基本特征。实现管理现代化，首先要从发展观上取得突破。在我国，要确保公众参与城市管理，实现真正意义上的公众参与，除了健全公众参与管理制度，创造有效的公众参与途径，如完善社区自治制度和人民代表大会制度、普遍建立市民听证制度等等之外，特别重要的是增强公众参与城市管理的意识。要通过一定的途径和相应的措施，增进市民在城市规划、建设、管理上的知情权、参与权和管理权，广泛吸引人民参与现代城市管理。只有人民的广泛参与，城市管理现代化才能真正实现。

3.创新城市管理体制

城市管理体制是指城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和，是确保城市管理过程得以实现的物质载体和保障，也是支撑城市管理系统的支柱。从改革方向来看，精简管理机构，减少管理层次，建立管理通道机制，实现市民公众参与管理势必将成为城市现代化的大趋势所在。城市要立足创新，只有将城市管理与建设融为一体，使依法治市和体制创新相辅相成，才能取得城市管理的良好效果。

四、建构切合大庆实际的城市管理模式

构建适合市情的城市管理模式，这种模式表现在体制上为管理机构设置科学，分工明确，责权明晰。在方法上表现为严格依法管理，引入公众参与，注重城市规划等几方面工作。

（一）继续推进城市行政管理体制改革，实现城市行政管理体制科学化。推进城市行政管理体制改革，必须处理好城市政府与市场、社会的关系，确定市政职能，科学调整和设置市政机构，做到“政企分开、政事分开、政社分开”，使管理机构的设置更加科学，实现由“全能政府”向“有限政府”的转换，最大限度地降低管理成本。

（二）依法治市，实现城市管理法治化。一要进一步健全市政法律法规体系，增强法律的实效性，加大有关城市管理法规政策的宣传力度。二要提高公民的法律素养，自觉守法，做法治社会知法守法的好公民。三要严格执法，对违反城市管理法规者，坚决按照法律规定予以惩治。四要提升城市管理者的素质，正如马克思在《费尔巴哈论纲》中所说：环境正是由人来改变的，而教育者必须受教育。只有不断提升执法者的教育水平，才能确保执法行为的合法性。

（三）倡导公众参与管理，推动城市管理的民主化进程。民主化是发达国家城市管理模式的一个重要特点，城市管理的民主化是指公民广泛参与城市事务的管理，坚持民主、平等、公平、正义原则，公众参与最终将走向对决策过程产生实质影响的实质性参与。只有公众参与对决策产生向公众利益倾斜的可能，才能调动公民的积极性，进一步影响决策者，提高公众参与的实质性，从而推动城市管理的民主化进程。

（四）提高城市规划设计水平，突出城市特色。大庆必须在发展目标定位、发展战略选择、城市形象设计、城市规划等方面形成自己的特色，突出其丰富的自然资源和独特的湿地环境，形成城市独有的自信力、聚集力和吸引力。

（五）充分运用数字信息技术，实现城市管理信息化。在城市的规划、建设和管理中充分运用数字化信息处理技术和网络通信技术，将城市的各种资源加以整合并充分利用。城市管理的信息化又称“数字城市”，大庆已经实现了“数字城管”，推行城市网格化管理，对城市管理部件实施准确定位。城市管理信息化建设通过运用现代化的信息技术，可以使城市管理由粗放、盲目、落后的方式向高效、敏捷、精确的方式转变，提高服务的水平和质量。

［1］陶志刚，现代城市文化[M].黑龙江教育出版社，2004

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［3］谢爱华.传统到现代：简论城市管理的转变[J].城市建设，2002（4）.

［4］陈柳钦.加强城市管理 提升城市竞争力[J].城市运行管理，2007（3）.

［5］宋金平.李香芹.美国的城市化历程及对我国的启示[J].城市问题.2006（1）.

〔责任编辑：陈 海〕

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1002-2341(2010)05-0070-04

2010-08-30

陶志刚（1951-），男，浙江绍兴人，东北石油大学人文科学学院教授，从事哲学社会学研究。