城乡公共物品供给失衡下的城乡差距探析

刘宏凯，郑克岭，史洪飞

（东北石油大学人文科学学院，黑龙江 大庆 163318）

城乡公共物品供给失衡下的城乡差距探析

刘宏凯，郑克岭，史洪飞

（东北石油大学人文科学学院，黑龙江 大庆 163318）

城乡公共物品统筹供给，是推动社会主义新农村建设、缩小城乡差距、改善农村居民生存状态和生活水平、提高农业、农村和农民发展能力的重要途径。通过对我国当前城乡差距的分析，提出城乡公共物品供给失衡是城乡差距扩大的一个重要原因，并对城乡公共物品供给失衡导致城乡差距扩大的路径进行了探讨，提出建立城乡均等化的公共物品供给体系、优先发展农村教育和为农民提供基本而有保障的公共物品等统筹供给城乡公共物品、缩小城乡差距的对策建议。

城乡差距；城乡公共物品供给失衡；统筹供给

改革开放30年来，城乡居民收入水平大幅度提高，生活水平明显改善，但与此同时，城乡差距也呈现出扩大化的趋势。城乡差距扩大的一个重要原因是城乡公共物品供给失衡。长期以来，我国在优先发展城市的战略下，实施城乡二元公共物品供给制度，导致城乡公共物品供给结构失衡，农村公共物品的供给不足，致使农村居民尤其是农村贫困群体难以获得医疗、教育、社会保障等基本的公共物品，城乡差距扩大。

一、城乡公共物品供给失衡下的城乡差距的主要表现

（一）城乡居民收入差距。改革开放以来，伴随着城乡居民收入大幅度的提升，城乡居民收入差距也经历了一个扩大到缩小再到逐渐扩大的过程。1978年城乡居民的收入之比为2.57∶1；1985年达到历史最低点为1.86∶1；1992年又扩大到2.58∶1；2008年扩大到3.31∶1（见表1）。按照国际的一般经验，当经济发展水平在人均GDP800～1000美元阶段，其他国家城镇居民人均收入大体上是农村居民人均收入的1.7倍。我国与之相比，差距明显过大。

（二）城乡教育差距。长期以来，我国实施城市偏向的教育政策，政府的公共教育支出主要面向城市部门、集中于城市地区，城镇居民子女拥有更多的受教育机会和更好的教育环境，而农村居民子女受到自身经济因素的制约和教育设施的缺乏往往得不到应有的教育机会，造成城乡居民受教育程度与文化水平的差距不断扩大。据国家教育科学“十五”规划课题——“我国高等教育公平问题的研究”课题组发布的研究结果表明，我国城乡之间最主要、最显著的差距就是教育差距。农村人口中低学历人口的比例远远高于城市人口，城市人口中高学历人口的比例明显高于农村人口的比例。随着城市高学历人口的增加，城乡之间的差距逐渐拉大。小学及以下文化程度的人群在农业人口和非农业人口中所占的比例分别是51.5%和16.3%；初中文化程度的人群在农业人口和非农业人口所占的比例分别是41.5%和32.4%；高中文化程度的人群在农业人口和非农业人口所占的比例分别是6%和21%；中专文化程度的人群在农业人口和非农业人口所占的比例分别是0.8%和13.2%；大专文化程度的人群在农业人口和非农业人口所占的比例分别是0.2%和11.1%；本科文化程度的人群在农业人口和非农业人口所占的比例分别是0.02%和5.63%；在城市，高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍。这些差距将直接导致未来城市和乡村居民在知识结构、经济地位和收入方面差距的扩大。

表1 城乡居民人均收入差距

（三）城乡基础设施类公共物品差距。基础设施类公共物品主要包括水、电、道路交通、通讯等项目，这是衡量城乡居民生存和发展环境的基本要素。在城镇，公共物品供给实行的是以政府为主导的体制，城镇居民通过缴纳税收可以享受到政府财政投资或补贴的各种公共设施，如发达的交通、完善的医疗卫生体系以及城市的水、电、通讯等，城镇公共物品供给无论在数量上还是在质量上都明显优于农村，享有优于农村居民的生存与发展环境；而在农村，公共物品的供给主要是依靠农民自己为主来解决，农民生产、生活所需的公共物品在很大程度上是由农民自己承担，如公共卫生、自来水、电和一些公共基础设施等费用，政府只是给予适当补助，农民迫切需要的公共物品供给不足。全国目前有一半的行政村没有通自来水，60%以上的农户还没有用上卫生厕所，2%的村庄还没有通电等，城乡差距较大。

（四）城乡社会保障差距。社会保障作为公共物品，是以政府为主体向居民提供的，包括社会保险、社会福利和社会优抚等。社会保障具有改善收入分配不公、保障低收入阶层基本生活和维持社会稳定的功能。长期以来，我国实行的是城乡分割的二元社会保障制度。当前我国城镇正在逐步建立以市场经济为基础的社会统筹与个人账户相结合的以养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障制度为基本框架的城镇社会保障体系。相比而言，农村社会保障尤其是医疗和养老保障覆盖面低、层次低、范围小、社会化程度低，传统的农村土地保障和家庭保障功能正逐渐弱化，无论是保障水平还是保障范围都大大低于城镇的社会保障，城乡差距较大。

（五）城乡医疗卫生差距。多年以来，我国在卫生投资上重城轻乡，卫生资源过多向城市集中，导致城乡医疗卫生差距。根据卫生部卫生经济研究所《2008年中国卫生总费用研究报告》，2007年全国城镇居民人均卫生费用1333.58元，农村居民人均卫生费用只有467.56元，城镇居民实际利用的卫生费用水平大约为全国平均水平的1.56倍，是农村居民的2.85倍，农村居民人均实际利用的卫生费用相当于全国平均水平的55%。

二、城乡公共物品供给失衡导致城乡差距扩大的路径

（一）从公共投资总量上看，政府在城乡公共物品供给的财政投入上存在差距。由于政府用于农业的财政支出主要用于农村公共物品供给，因此，农村公共物品供给水平的高低取决于政府在农业上的财政支出。改革开放以来，虽然农村公共物品供给相对弱化，但是政府在城乡财政投入上，依然实施偏向城市的投资战略。农业支出占国家财政支出的比重逐年下降，从1978年的13.43%下降到2006年的7.85%（见表2）。公共投资上的不平等，必然导致城乡面临不同的公共物品供给环境。根据蒂布特模型，自由流动的个人可以根据一个地方公共物品供给的水平和价格(税收)来选择是否在此居住，如果一个地方的公共物品供给难以满足其需求意愿，公民将会选择离开（用脚投票）。也就是说，城市由于政府财政投入较多，其公共物品的供给规模、质量和数量较高，可以吸引投资和高素质的人才进入，导致城市经济快速发展，而经济快速发展又使城市有实力投资公共物品，形成良性循环。而农村由于政府财政投入较少，公共物品供给无论数量还是质量明显不足，导致生活环境恶化，使农村中的优秀人才和资本外流，形成恶竞争力不强。在市场经济中，劳动力素质的高低已成为决定劳动者收入水平高低的重要因素。劳动力素质在很大程度上取决于其受教育的程度和水平，而劳动者受教育的程度和水平又是与国家的教育体制和家庭及个人的收入条件密切相关的。在农村居民的收入条件非常有限的情况下，用于教育子女和自身的职业技能培训的支出较少，必然会阻碍农村劳动力素质的提高，从而使得农村劳动力在劳动力市场竞争中处于劣势，尤其是在高技术、高收入行业和岗位缺乏竞争力，也因此限制了其收入水平的提高，拉大城乡差距。

（四）不存在农民对公共物品的选择空间与偏好。在我国农村实行的是自上而下的公共物品供给机制，几乎不存在农民对公共物品的选择空间性循环，城乡差距拉大。

表2 国家财政用于农业的支出

（二）城乡公共物品供给失衡，增加了城镇居民的隐性收入，扩大城乡居民实际收入差距。公共物品带来的收入实际上是一种隐性收入。在城乡公共物品供给失衡的制度下，农村居民得不到多少隐性收入。相比之下，城市公共物品供给制度比较健全，城镇居民能够不付费或少付费而享有各种农村居民不能享受的公共服务，如医疗、社会福利等和良好的基础设施，而良好的基础设施是发展经济的前提基础。因此，单纯就货币收入本身而言，由于中国长期以来是低工资制度，城乡居民之间的显性收入差距并不是很大，如果考虑到城乡在教育、医疗、社会福利、社会保障和基础设施等公共物品方面的差距，城乡实际收入差距会更大。

（三）城乡公共物品供给失衡，阻碍农村人口教育水平的提高，导致农村劳动力素质不高，市场

与偏好。由于城市地区整体收入水平比较高，政府提供的公共物品种类以及公共服务体系较为健全，因此，城市居民不仅能够享受到各种必需的公共物品，还存在着对公共物品的选择与偏好。如公益事业项目的建设、项目的收费等，城市居民可以通过听证会的方式表达自己的偏好；城市地区九年制义务教育的条件尽管已经比较完善，但很多家庭还是可以通过换学区的方式来实现自己对教育条件的选择。而在很多农村地区，至今连九年制义务教育的基本权利都没有享受到，更谈不上对学校及其教学条件与教学方式的选择与偏好。

三、城乡公共物品统筹供给、缩小城乡差距的对策建议

城乡公共物品供给失衡是城乡差距扩大的重要原因。为了缩小差距,就必须从我国当前实际出发，分阶段、分层次，尽快改变城市偏向的公共物品供给制度，建立起城乡统筹的均等化的公共物品供给制度。

（一）体制和制度创新是城乡公共物品统筹供给、缩小城乡差距的关键。城乡发展实质上是城乡两个系统在经济、社会、人口、空间等诸要素交融与协调发展的过程。我国在以往的城乡制度设计上，形成“城乡分治”的格局。与此对应，在公共物品供给方面，也实行了城乡分割的“重城市、轻农村”二元供给体制。这种城乡分割的二元供给体制，人为地将城市和农村居民隔绝开来，并以此为基础实施城乡有别的、不均衡的公共物品供给制度。在这种二元公共物品供给体制下，政府把大量的公共资源投到了城市，城市公共物品供给相对完善，而农村中本来应该由政府提供的公共物品或由政府与农民共同承担的公共物品成本则完全让农民承担，第三方又缺乏参与投入农村公共物品的机会，致使农村公共物品供给严重短缺，城乡失衡。因此，加快农村经济和社会发展，缩小城乡差距，就必须从根本上改变这种非均衡的城乡公共物品供给制度，进行制度创新。政府作为公共物品供给主体，应为城乡公共物品供给提供公平的政策环境和制度平台，打破城乡分割的二元结构和城乡分治的二元体制，使农村和城市得到相同的待遇，真正建立起城乡平等的经济社会新体制，最终实现城乡社会统筹发展。

（二）把教育摆在农村公共物品优先发展的地位，坚持教育公益性质，加大对农村的人力资本投资。教育作为准公共物品，是促进收入分配平等的最有效的因素之一。著名的经济学家卢卡斯认为，人力资本是经济增长的发动机，经济增长的源泉在于人力资本的积累。人力资本具有内在效应和外在效应，即人力资本水平是可以相互传递的，其结果不仅提高了劳动者自身的生产率，而且提高了他人的生产率，也提高了物质资本的生产率。因此，农村教育的发展必然导致农村经济的发展，从而引起农民收入的增加，缩小城乡差距。当前应把教育摆在农村公共物品优先发展的地位，坚持教育公益性质。政府应完善农村义务教育经费保障机制，注重城乡义务教育的均衡发展，并且加强农村教师队伍建设和基础设施建设，提高农村义务教育质量。加快普及高中阶段教育，有条件的地方可以探索高中阶段免除学杂费。加强面向农村的职业教育培训，实现普通高中与中等职业教育规模大体相当。

（三）建立民主的、科学的自下而上的农民需求表达机制。由于我国农村公共物品实行的是自上而下供给机制，忽略了广大农民对公共物品的实际需求，已无法适应社会主义市场经济条件下农民民主决策的要求，导致现行农村公共物品供应中出现公共物品过剩和不足并存的现象。在农村公共物品的供给过程中，如何客观、真实的反映农民的需求意愿，不仅是一个公共决策的问题，更是一个是否能够代表农民根本利益的政治性问题。改革农村公共物品供给自上而下的行政决策机制，其路径在于建立一种反映农村公共物品需求的民主表达机制，从农民自身的需求出发，给予农民充分的民主权利，形成自下而上的民主、科学的公共物品决策机制。如完善基层民主制度建设，可以在乡镇人民代表大会和村民代表大会的基础上建立民主投票的公共物品供给决策机制，使供给者了解农村和农民对公共物品的真实需求，以此来决定公共物品供给的范围、重点和优先顺序，以达到供给的有的放矢和物尽其用，最大限度地发挥公共物品的社会效益，提高农村公共物品供给的有效性，缩小城乡差距。

（四）为农民提供基本而有保障的公共物品是缩小城乡差距的重要措施。统筹供给城乡公共物品，缩小城乡差距，当前重要措施是为农民提供基本而有保障的公共物品。主要包括：尽快建立覆盖全国的农村最低生活保障制度；探索建立符合农村特点的养老保障制度；以大病统筹为重点，建立农村公共卫生保障制度，并探索将农民工纳入公共卫生医疗保障体系的可行性方案；以保障劳动就业权利为重点，建立农民工权益保护制度；尽快制定《农民权益保护法》和提供农村公共物品的相关法律。

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〔责任编辑：李尊娟〕

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1002-2341(2010)05-0124-04

2010-08-10

黑龙江省社会科学基金项目（08B026）阶段性成果

刘宏凯（1970-），男，黑龙江伊春人，硕士、副教授，从事政府经济学研究。