2009年我国文化产业政策述评

杨吉华

（山东文化产业职业学院 传媒学院，山东 蓬莱 265600）

2009年我国文化产业政策述评

杨吉华

（山东文化产业职业学院 传媒学院，山东 蓬莱 265600）

2009年，我国文化产业政策内容丰富，囊括了文化产业结构政策、文化产业组织政策和文化产业发展政策等几个方面。政策重点主要集中在加快文化产业结构调整，促进文化产业结构高度化与合理化，优化文化产业组织，推动文化体制改革，培育文化产业市场主体等几个方面。这些政策对于2009年我国文化产业在逆境中实现快速发展发挥了重要作用。

2009年产业政策；文化产业政策；文化产业结构

文化产业政策关系着一个国家文化产业的定位及发展方向。我国文化产业经过二十多年的快速发展，逐渐走向成熟。这些成绩和我国有效的文化产业政策的制定与实施是分不开的。2009年我国出台了多项文化产业政策，这些政策对文化产业的发展和2010年文化产业政策实践具有重要意义。

一、2009年我国文化产业政策的主要内容

2009年，我国出台的文化产业政策中，中央级的约有三十多个，地方性政策更多。文化产业政策主要包括以下几个方面。

一是指导文化产业发展的总体性政策。2009年9月26日，我国出台了《文化产业振兴规划》，这是国务院继钢铁、汽车等十大产业振兴规划之后公布的第11个重大产业振兴规划，《文化产业振兴规划》阐述了我国文化产业发展的指导思想、基本原则和规划目标，明确了当前和今后一个时期要着力做好的八个方面工作，包括发展重点文化产业、实施重大项目带动战略、培育骨干文化企业、加快文化产业园区和基地建设、扩大文化消费、建设现代文化市场体系、发展新兴文化业态、扩大对外文化贸易等。提出了降低准入门槛、加大政府投入、落实税收政策、加大金融支持、设立中国文化产业投资基金等政策措施。文化产业振兴规划是中央政府出台的第一个关于文化产业发展纲领性的文件，它对于促进我国文化产业发展具有重要意义。二是文化体制改革政策。2009年是我国文化体制改革重要的一年，国家出台的文化体制改革方面的政策文本，内容集中在国有文艺演出院团改革和新闻出版体制改革两个方面。主要有文化部关于贯彻落实《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》的通知、《中共中央宣传部文化部关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》，新闻出版总署《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》、《关于进一步加强和改进报刊出版管理工作的通知》、《关于下发音像（电子）出版业体制改革实施方案的通知》。三是支持文化产业发展的财税政策。主要内容涉及支持文化企业发展的优惠税收政策和支持文化体制改革的税收政策。有国税总局《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》、《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策的通知》、《财政部国家税务总局关于扶持动漫产业发展有关税收政策问题的通知》和《关于继续实行宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》。四是规范网络服务业有序发展的有关政策。内容涉及网络内容监管、知识产权保护、信息安全等方面，主要有《文化部关于加强和改进网络音乐内容审查工作的通知》、《新闻出版总署关于加强对进口网络游戏审批管理的通知、《文化部商务部关于加强网络游戏虚拟货币管理工作的通知》、信息产业部《互联网网络安全信息通报实施办法》，《文化部办公厅关于规范进口网络游戏产品内容审查申报工作的公告》、信息产业部《电信网络运行监督管理办法》、《广电总局关于加强互联网视听节目内容管理的通知》。五是演出和娱乐场所管理政策。包括文化部《关于进一步加强游艺娱乐场所管理的通知》和《营业性演出管理条例实施细则》等。六是扶持民营文化单位发展政策。如《文化部关于促进民营文艺表演团体发展的若干意见》等。七是文化贸易政策。包括《商务部文化部广电总局新闻出版总署进出口银行关于金融支持文化出口的指导意见》，文化部《美术品进出口管理暂行规定》。八是规范文化市场秩序的政策。主要涉及规范音像、动漫等行业的市场秩序。如《新闻出版总署关于促进我国音像业健康有序发展的若干意见》，新闻出版总署《关于开展清缴整治低俗音像制品专项行动的紧急通知》、《文化部国家工商行政管理总局关于开展动漫市场专项整治行动的通知》。九是少数民族、农村文化事业以及基层公共文化服务领域的政策。有《国务院关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的若干意见》、《文化部关于开展全国文化站长轮训工作的实施意见》、新闻出版总署《关于进一步推动全民阅读活动的通知》、《文化部关于认真贯彻中央决策部署切实做好基层公共文化服务工作的通知》。

在国家出台了大量文化产业政策的同时，各个省市也都出台了地方性的文化产业政策。

二、2009年我国文化产业政策的主要特点

产业政策从内容上可以分为产业结构政策、产业组织政策、产业发展政策、产业布局政策等。由于政策的目标不同、解决的矛盾性质不同，每个阶段甚至不同年份的产业政策都具有不同的侧重点，2009年我国文化产业政策主要有以下特点。

一是产业结构政策向具有战略地位的弱势产业倾斜。调整产业结构是产业政策的基本职能，产业政策在有些国家干脆被称为“产业结构政策”。这种结构政策的着力点就是抑制产能过剩的产业，扶持处在发展初期但又具有战略地位的产业。动漫产业在我国文化产业结构中就是这样一种产业，它重要是因为从动漫产业发达的国家看，动漫产业的产值已经超过了电影产业产值的10倍，在日本广义动漫产业的产值在GDP中的份额已经达到10%以上，而我国的动漫产业还处在发展的初期。从我国2009年出台的产业政策来看，动漫产业无疑受到了各级政府的重点扶持。各个地方政府竞相出台了支持动漫产业发展的有关政策，中央政府出台了专门促进动漫产业发展的《财政部国家税务总局关于扶持动漫产业发展有关税收政策问题的通知》，明确规定了动漫企业在增值税、企业所得税、营业税、关于进口关税和进口环节增值税等方面的税收优惠政策。

二是促进文化产业结构升级换代，大力发展文化产业新业态。我国文化产业结构存在着产业结构转换缓慢、产业内部结构不合理等问题。如不及时加以调整，制约我国文化产业发展的深层矛盾在未来若干年必将凸显出来。2009年我国文化产业政策对文化产业结构调整作了重点部署。重点强调三个方面，首先是强调要高度重视用高新技术改造传统产业，推动文化产业结构升级和结构调整。其次是要大力发展新兴文化产业，尤其是发展以数字出版、网络出版、手机出版等为代表的文化产业新业态，努力占领产业发展的制高点。再次是加快实现由传统媒体为主向传统媒体与新兴媒体融合发展的转变。这三个方面各有要求，目的是促进我国文化产业结构的合理化和高度化，未雨绸缪，提高我国文化产业发展对高科技发展和市场发展的适应性，促进我国文化产业的可持续发展。尤其值得一提的是，在去年下半年出台的《国家文化产业振兴规划》中，专门阐述了国家促进文化产业发展新业态问题，显示了我国文化产业结构调整的紧迫性。

三是以资源整合为突破口优化产业组织。2009年我国出台的文化产业总体政策和各个行业性政策都反复强调这个问题。如在新闻出版政策方面，强调推动跨媒体、跨地区、跨行业、跨所有制的战略重组，开拓融资渠道，培育一批大型骨干出版传媒企业，打造新型市场主体和战略投资者。鼓励和支持中央和地方国有出版企业对中央各部门各单位所属出版单位进行联合重组。鼓励和支持社会资本特别是国有大型企业参与出版传媒企业的股份制改造。同时大力培育一批走内涵式发展道路的“专、精、特、新”的现代出版传媒企业。积极支持条件成熟的出版传媒企业，特别是跨地区的出版传媒企业上市融资。在三到五年内，培育出六七家资产超过百亿、销售超过百亿的国内一流国际知名的大型出版传媒企业，培育一批导向正确、主业突出、实力雄厚、影响力大、核心竞争力强的专业出版传媒企业。从音像出版业、演艺产业等行业出台的政策看，也都体现了“抓大放小”、“做大做强”的决心，对于这一点，我国的政策目标是清晰的。

四是制定明确的转企改制时间表，文化体制改革提速。近几年来我国陆续出台了一批指导文化体制改革的纲领性文件，对文化体制改革目标、任务提出了明确的要求。2009年我国文化产业政策的亮点之一就是明确制定了不同行业转企改制的时间表，甚至对于没有在时间表内完成改革任务的单位加以处罚。如在出版行业，国务院确定了中央各部门各单位出版社2009年和2010年分批转制名单。列入第一批转制名单的出版社101家，2009年年底前完成转制；列入第二批转制名单的出版社47家，2010年年底前完成转制。对于到期没有完成转制的出版社，注销出版许可，没有例外。2009年底前没有如期完成改制且未出品新影片的国有电影制片厂，不再核发摄制电影许可证。地方出版社和高校出版社2009年底前全部完成转制工作。在艺术院团改革方面，要求分期分批地推动具备进入市场条件的院团实现转企改制。杂技、曲艺、歌舞、话剧、一般戏剧等国有院团率先加快转企改制的步伐。要求各省、自治区、直辖市和计划单列市、省会城市要确保在2009年内至少推动一家国有院团完成转企改制，2010年开始在面上推开。在电子音像出版社出版方面，新闻出版总署公布了推进音像出版单位转企改制的时间表，除公益性音像出版单位外，中央各部门各单位所属音像出版单位必须在2010年年底前全部完成转企改制。这些时间表的集中推出，不仅体现了中央加快推动我国文化产业改革步伐的决心，也是提高我国文化产业竞争力的重要举措。

五是进一步完善市场准入和退出机制。我国文化产业发展中一个重要制约因素就是产业准入和退出机制。想进的不能进，想出的出不去。这对产业组织的优化和产业结构的调整是非常不利的。2009年我国文化产业政策实践在这方面有了重要突破。首先是市场准入政策的进一步放宽。在出版领域，将非公有出版工作室作为新闻出版产业的重要组成部分纳入行业规划和管理，探索非公有出版工作室参与出版的通道问题，开展国有民营联合运作的试点工作，逐步做到在特定的出版资源配置平台上，为非公有出版工作室在图书策划、组稿、编辑等方面提供服务。鼓励国有出版企业在确保导向正确和国有资本主导地位的前提下，与非公有出版工作室进行资本、项目等多种方式的合作，为非公有出版工作室搭建发展平台。在电影制作政策方面，进一步放宽了国内民间资本和海外资本参与国内影视制作的力度，形成以公有制为主体、多种所有制形式共同发展的产业格局。其次是产业退出政策有所突破。《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》明确规定：对不具备市场准入条件、不愿转企改制的予以停办；对人员、资金、设备、场所等已不符合年审条件的予以注销；对在清理整顿中发现有严重违法违规行为的依法予以吊销；对无演出能力、长期完全依赖财政补贴生存的国有院团，核销其单位建制。

六是加大对转制改企企业的扶持力度。文化体制改革存在着诸多掣肘因素。企业担心的是转企改制以后，国家对企业的财政资助减少，会对企业的发展造成震荡。同时由于我国社会保障制度的混乱，事业单位与企业单位在养老保险等方面的待遇存在较大差距，而且每个行业甚至每个企业都有一些特殊情况。这种国情加大了文化体制改革的复杂性和特殊性，也是产业政策需要解决的难点之一。2009年政府在这方面作了重点部署，在国有院团改革方面，强调根据国有院团的特殊性，鼓励或允许各个地方在已有的文化体制改革配套政策的基础上，制定更加优惠的扶持政策。包括对凡没有固定演出场地的转企院团，政府要做出专项安排，帮助建设和改造演出场地；对于转企的院团，原有的财政支持力度不减，而且还要根据发展情况和项目需要有所增加；院团转企后，离退休人员和正式职工要按照“老人老政策、新人新办法”的原则妥善安排，确保演职人员的合法权益；转企后的院团，演职人员职称评定与事业单位一视同仁，等等，这些都为文化单位转企改制提供了政策保障。

七是完善投融资政策，鼓励社会资本参与文化产业。《国家文化产业振兴规划》强调，落实国家关于非公有资本、外资进入文化产业的有关规定，积极吸收社会资本和外资进入政策允许的文化产业领域，参与国有文化企业的股份制改造，形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。金融机构加大对文化企业的金融支持力度，积极倡导鼓励担保和再担保机构大力开发支持文化产业发展、文化企业“走出去”的贷款担保业务品种。支持有条件的文化企业进入主板、创业板上市融资，鼓励已上市文化企业进行并购和重组，迅速做大做强。支持符合条件的文化企业发行企业债券、设立中国文化产业投资基金等。据统计，目前全国31个省、自治区、直辖市和新疆建设兵团以及5个计划单列市中，26个设立了文化产业发展专项资金。文化企业从证券市场直接融资获得了进一步突破，华谊兄弟在创业板成功上市，未来三年我国将有上百家文化企业在创业板上市，这对我国文化产业发展破解“钱从哪里来”的难题起到了重要作用。

三、2010年我国文化产业政策的重点

我国文化产业政策实践虽然取得了很大的成就，为我国文化产业发展创造了一个良好的政策环境。但目前我国文化产业发展中的政策性束缚仍然存在。专家研究表明，目前，政策仍然是我国文化产业发展和提升国际竞争力中最薄弱的环节。如何进一步完善文化政策和法规，对于加快我国文化产业发展具有重要意义，针对当前我国文化产业发展面临的主要任务和突出问题，2010年我国文化产业政策重点应包括以下几个方面。

一是加快制定文化产品分级制度，完善内容审查制度。从世界文化产业发展实践看，对文化生产和消费实行分级制度是必要的，这里不单单是电影分级制度，还包括电视、动漫、演艺娱乐等。我国电影分级制度喊了多年，专家论证充分，目前这些分级制度迟迟没有出台，一方面说明分级制度复杂，但另一方面似乎表明管理层在考虑条件成熟问题，寻找一个合适时机。2010年我国大多数文化单位转企改制基本完成，随着文化生产市场主体的形成与成熟，下一步应该重点考虑文化产品的分级制度。与分级制度相联系的是内容审查制度，对文化产业内容实行审查制度是必要的，但内容审查制度同样需要改革和完善，这样，分级制度才会发挥效用。

二是进一步搞好知识产权保护，规范市场秩序。2009年我国电子音像出版的形势仍然十分严峻，中国音乐行业目前也是举步维艰，难以为继。一些行业之所以出现了这种整体发展困难，市场转型、高科技影响固然是重要因素，但还有一个更为严重的问题就是盗版，市场秩序混乱。据专家估计，我国音乐市场的盗版率超过95%，可以说是网络宣判了唱片的死刑。因此，加强我国知识产权保护工作、规范市场秩序应该成为下一步文化产业政策的重点。

三是加大产业重组的力度，进一步优化产业组织。产业组织更多地涉及产业内部企业与企业之间的关系。产业组织的合理性直接关系着产业市场秩序和市场竞争的效率，同时也从宏观上影响着产业结构的变化。从某种意义上说，产业政策通过调整产业组织达到调整产业结构的目的。我国文化产业组织存在的小、散、乱、弱的问题目前依然没有得到根本的改观，产业集中度低，规模效益不明显，大而不强、小而不专的现象普遍存在。这是当前我国文化产业政策需要解决的一个突出问题。文化领域条块分割、资源分散、重复投资、产业集中度和资源配置效率很低。为从根本上解决这一现状，需要进一步把结构调整作为深化体制改革的重要内容，切实整合资源、调整布局、优化结构。在国际文化竞争舞台上，唱主角的无一例外都是那些跨国、跨媒介、业务多元的巨型文化跨国公司。

四是进一步推进文化体制改革，顺利完成转企改制的任务。按照2009年制定的时间表完成转企改制的目标，同时，2010年文化体制改革的重点是适时启动广播影视行业的体制改革，积极推动国有电影制片和发行及放映单位、电视剧制作中心、有线网络中心、重点新闻网站、出版单位等事业单位转企改制，进行公司制、股份制改造。抓好广播电视节目制播分离改革。由于广电领域的性质，广电机构要保持国家垄断资源，民营和体制外企业处于绝对劣势地位，事业单位和企业之间的关系也相当模糊。这些都决定了广电系统的改革更加复杂，面临的问题更多，需要政策决策者既要有政治智慧，同时又要稳步推进。

[责任编辑：王宝珍]

G120;G124

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1008-8466（2010）03-0031-04

2010-02-26

杨吉华（1962—），男，山东蓬莱人，山东文化产业职业学院传媒学院副院长，副教授，主要从事文化产业政策研究。