“省直管县”财政改革的意义、内容与相关建议

贾 康,于长革

(1.财政部 科研所,北京 100036;2.中国社会科学院 经济研究所,北京 100836)

早在 2005年 6月,温家宝总理就在全国农村税费改革工作会议上指出:“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’的试点”。2008年 10月党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确要求:“推进省直接管理县(市)财政体制改革,优先将农业下县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制”。2009年初,中央一号文件(即《中共中央国务院关于 2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》)再次强调:“稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制”。在党中央、国务院的大力推动下,近年来部分地区先后进行了类似于“省直管县”财政改革试点。在实践过程中,改革试点工作为“省直管县”财政体制的全面实施积累了广泛的经验。在此基础上,近日财政部印发了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确提出 2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革,近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。这标志着试点多年的“省直管县”财政改革开始提速并有了下一阶段的时间表。“省直管县”的财政改革与落实省以下分税制、转变政府职能、降低行政成本、促进全局配套改革,有密切的内在联系。从目前来看,大多数人对“省直管县”财政改革持肯定态度,并达成了共识,但仍有一部分人存在不同的见解,需要进一步深化认识,促进“省直管县”财政改革的实施。

一、“省直管县”财政改革是适应市场经济要求建立统一规范的分税分级财政体制的重要制度创新与保障

我国现行政府财政层级有五级,相应形成了中央对省、省对市、市对县、县对乡四对财政关系。虽然《预算法》规定“一级政府、一级预算”,各级政府是独立的利益主体,但现实中这四对财政关系是由行政隶属关系决定的,上级政府对下级政府的行政权力体现为具备决定下级的收入分配和支出责任的经济权力,于是下级就不可避免地扮演着上级的“代理人”角色,形成一种委托 -代理关系。从最一般的关系来看,中央决定对省的财政体制,形成第一重委托 -代理关系;从上至下依此类推,形成了省对市、市对县、县对乡的二、三、四重委托 -代理关系,委托-代理层次偏多,代理成本很高。从信息传递机制来看,层级越多,自上而下的信息传递就可能延滞和失真,从而加剧信息的不对称。更为关键的是,四重委托 -代理关系的前三层代理者都具有双重身份:相对于前一层次的委托人来说,它是代理者;相对于后一层次的代理者来说,它又是委托者。这样,上级政府往往缺乏足够的积极性去监督下级政府,后者就可能出现“道德风险”。信息不对称和“道德风险”的问题,构成了简化政府财政层级必要性的理论基础。

1994年,我国开始实施分税制财政体制,搭建了市场经济条件下规范我国政府与企业、中央与地方财政分配关系的基本制度框架。在其后十余年的运行中,分税制发挥了一系列正面效应,同时也逐渐显露和积累了一些问题,最为典型的就是基层财政困难问题,并引发了不少怀疑和诘难。其中,有一种意见认为,分税制只适宜于中央和省级之间,而省以下不宜提倡都搞分税制,主张区分发达地区和落后地区,后者不搞分税制。我们认为,这种观点十分值得商榷,它忽略了市场经济体制所要求的基于统一市场的总体配套,背离了配套改革中“治本为上”的思路和原则,实际上属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向,是很不妥当的。

分税制的本质要求之一是合理划分事权前提下合理的财权分割和税基配置(进而再配之以自上而下合理、有力的转移支付),也就是说,有几级政府就应按税种划分方法配置几级税基,并各自具有独立运转能力。我国有五级政府层级,是世界上政府层级最多的国家。政府层级越多,则要求有更多的税种与之匹配。但是,一个国家的税种数量是受多种因素决定的,其中最主要的是公众对税收负担的承受能力,国家不可能不考虑增加税种数量对整个社会公平与效率的影响,通过任意设置税种来适应政府级次的需求显然是不明智的选择。我国现有 20个左右的税种,将这 20个左右的税种在 5级政府之间分配,在实践中已可作出“无解”判断。从税收的属性和各税种的不同特点来看,借鉴国际经验将税源在三级政府间划分,相对容易可行。

我国现行分税制将税种划分为中央税、地方税和共享税,明确了中央财政收入来源,但没有规定地方税如何在省以下四级地方政府间划分。由于各个税种收入的不均衡,如果硬要完整地按税种划分收入,势必造成各级政府间收入分配不均衡。为了在复杂的政府级次之间分配财政资源,在税种数量有限的情况下,只能走共享收入的道路。1994年分税制改革将增值税、资源税作为共享税,其后金融系统的营业税、证券交易税等也实行中央、地方共享。从2002年起又将企业所得税和个人所得税作为共享税。这样,为数不多的大税种已全部共享,这在过渡状态下是一种权宜性选择,但一味扩大共享部分又反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。从长期来看应逐步将若干共享税分解、融合到国税和地方税之中,以稳定分税制基本框架。即便如此,还是难以将“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性,贯彻到一个五级政府的架构中去。换言之,这一架构使分税制在收入划分方面缺乏最低限度的可行性。地方四级间,实际上已落入了五花八门、复杂易变、讨价还价色彩十分浓重的“分成制”与“包干制”状态,并形成“事权重心下移,财权重心上移”的演变,使分税制在省以下难以落实,并引发县乡基层财政困难。90年代以来,地方财政所反映的困难,在一定程度上正是由于政府层次过多,大大降低了分税制收入划分的可行性所致。

有鉴于此,在中国财政体制改革进一步深化的关键时期,政府财政层级改革显得越来越迫切,其核心措施之一便是推行“省直管县”体制,省和县两级政府之间直接搭建财力分配框架,并适时辅之以“乡财县管”体制,逐步将政府财政层级从五级简化为三级。“山重水复疑无路,柳暗花明又一村”,这是中国财政体制改革进一步深化的重要制度创新和必然选择,也是下一阶段力求建立统一规范、上下贯通的分税分级体制之关键所在。

二、“省直管县”财政改革是加快县域经济发展、缓解县级财政困难的重大创新举措

改革开放以来,县域经济较快发展很大程度上得益于制度创新的推动。20世纪 80年代初期实行的家庭联产承包责任制,极大地调动了农民发展生产的积极性,促进了农村经济大发展。20世纪 90年代初中期,乡镇企业异军突起,农村经济又一次得到了快速发展。当前,伴随着全面建设小康社会的推进,县域经济制度创新又进入活跃期,以“省直管县”财政改革为代表的政府管理体制的创新和公共资源配置的变化,将对县域经济发展产生重要的影响力。

县域经济是我国区域经济的基本单元。据统计,目前我国有 2070个县域经济体,占国土面积的95%,占人口的 74%,占地区生产总值的 60%。全国已转移的农村劳动力,县域经济吸纳了近 70%。对于我国来说,如果县域经济不能较快发展,会直接影响到城乡一体化进程,也会直接影响到“三农”问题的解决。近年来,我国县域经济发展活力不足的一个重要原因就在于县级政府权责不对等、经济管理较弱、自主发展的空间较小。“省直管县”财政改革的实施,重要目的之一就是推进县域经济的发展,推动城乡一体化。

回顾与总结近年来部分地区进行的“省直管县”财政改革试点,其在促进县域经济发展方面的成效是显而易见的:一方面,“省直管县”财政改革增强了县域经济的财力。县级财政由省级统筹,加大了省对县的财政转移支付力度,增强了一些经济基础较弱的农业大县的财政实力。随着一般性转移支付和专项转移支付直接对县,提高了县级财政对资金的分配使用效率,“市管县”体制带来的资金分配中“市卡县”、“市刮县”等突出问题得到了有效解决。另一方面,“省直管县”财政改革强化了县域经济发展的动力。随着各种经济与社会管理权力下放到县,提升了县域经济的完整性和综合性,增强了县级政府的调控能力,有力推动了县域经济的发展。

三、“省直管县”财政改革将为行政上的“省直管县”改革和降成本、提效率创造条件、铺平道路

改革开放之前,县之上的行政管理层级是地区行政公署。地区行政公署是省政府的派出机构,不是实体层级,其管理机构不设“五大班子”。改革开放以后,随着中心城市作用的增强,一些发达地区率先试行撤地设市,探索“市管县”体制。1982年 2月,党中央、国务院专门颁发文件,提出要积极试行地、市合并,逐步实行市领导县的体制。当年这一体制的意图,在于发挥中心城市的辐射功能,带动所辖县(市)的发展。但是,随着我国市场化、城市化、工业化进程的加快,“市管县”体制的弊端逐步显现:一是“市管县”体制从行政、财政等方面确立了市一级的领导与中心地位,各种管理权限集中于市级,削弱了县级的自主权;二是县级的资金和资源由市级政府集中管理和配置,在一些地方出现了资源和资金向城市聚集的倾向,相应减少了对农村基础设施和农村社会事业的投入,严重制约了县域经济社会的发展;三是在当时撤地设市的过程中,一些地级市是因政策的原因被推上了中心城市的位置,而实际上,这些地级市的经济实力与所辖县(市)相差不大甚至还弱,不仅不能对县域经济起到辐射、带动作用,往往还会限制和掣肘所辖县(市)的发展,产生了一些问题和矛盾;四是行政成本随之显著增加。

为了克服上述弊端,进入 21世纪以后,一些地区逐步推行“省直管县”财政改革试点。财政体制上一直坚持“省管县”的浙江省率先出台了政策,扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等县(市)部分经济管理权限,江西、吉林、山东、安徽、河南等省也陆续推出了“扩权强县”和省直接管理县(市)的财政体制改革试点,进一步扩大县级政府经济管理与社会管理的权限,以加快县域经济的发展。“省直管县”财政改革虽然仅仅限于财政体制,但它是“省直管县”行政改革迈出的重要的先导步骤,为行政上的“省直管县”体制奠定了基础、创造了条件。随着经济和社会的发展,在有条件的地方,“省直管县”将向减少行政层级的行政体制改革深化。2008年,中央十七届三中全会文件对此已作出了明确要求。可以预期,这个方向上的改革,将对于推进我国行政运行成本的降低和行政效率的提高,产生巨大而深远的正面影响。

四、认真总结试点经验,积极稳妥地推进“省直管县”财政改革和行政改革

从理论与实践来看,“省直管县”财政改革可以优化政府财政层级,有利于政府间事权和财权的合理配置,从而化解目前财政分权改革面临的难题,为财政体制改革的进一步深化扫除障碍。同时,通过近年来的改革试点,“省直管县”财政体制可以真正实现“还财于县”,特别是随着一般转移支付和专项转移支付资金直接到县,市级政府在资金上“上截省、下拿县”等突出问题可以得到有效解决,从而提高财政分配效率,有效缓解县级财政困难,促进县域经济发展。另外,“省直管县”财政改革将为行政上的“省直管县”改革创造条件,逐步构建财政与行政上统一的中央、省、县三级政府架构。

当然,我们也要看到,“省直管县”改革在近年来部分地区的试点过程中也暴露出一些矛盾和问题:一是省级政府经济社会管理权限下放不够。一些地区扩大试点县管理权限,将原来属于设区市的管理权限下放到县,但自身的管理权限并未下放。试点县应有的权限并未到位,政府间事权与财权不相匹配的现状没有发生根本性转变。二是配套措施不到位。“省直管县”财政体制实行后,在现行中央和省里的财政转移支付中,有的项目资金只对县,致使经济实力弱的“穷市”就得不到优惠政策,自身发展受到影响。同时,上级安排给县里的项目需要市里配套资金,而“穷市”因自身财力有限,配套资金根本无法到位。三是工作程序尚待进一步规范。“省直管县”财政体制实行后,省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等还不能完全适应新的管理体制,试点县有的项目应直接报到省直部门,但现实中仍要通过市再上报审批;而一些市直部门认为试点县应由省直管,有时不愿再为县里服务,有的权限虽下放到县里,资金分配等却仍按原程序运作。四是管理体制有待理顺。“省直管县”财政体制实行后,试点县在财政上实行省直接管理,市、县财政平行对省级财政,但其他权限仍实行省管市、市管县体制,致使人权、财权、事权配置不一致,产生了一些摩擦,市里尴尬,县里为难。

值此改革开放的关键时期,“省直管县”改革是大方向,也是大势所趋。改革试点中暴露出一些新情况和新问题是新老体制磨合过程中产生的“摩擦”现象,必须予以正确认识,并逐步通过改革认真加以解决。

第一,“省直管县”改革应分步实施。我们认为,我国的“省直管县”改革可分三步走:第一步是像目前各省的改革试点那样,省对有条件的县的财政进行直管,并适当下放经济管理权,但仍维持市对县的行政领导地位,市县行政不同级,但“财政同级”;第二步是把财政省直管县扩大到本省辖区全部县;第三步是市和县分治,相互不再是上下级关系,统一由省直管,重新定位市和县的功能;市需合理调整机构和人员,总的方向应当是撤销传统意义上的管县的市(人员级别可保留),市县同级、分置,财政和行政省的直管县都到位。

第二,“省直管县”改革不宜“一刀切”。鉴于我国地域辽阔,地区间差异较大,“省直管县”改革不宜采取同一模式,而应因地制宜,区别对待。具体模式选择如下:一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区,如北京、上海、天津、重庆4个直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等计划单列市,可加大推进“撤县建区”的力度;特别发达和比较发达的地级市也可扩大管辖范围,改近郊部分乡镇或县为市辖区,为市的发展留下空间。二是在西部面积比较大的欠发达地区,如青海、新疆、西藏、内蒙古等省区,在区划没有调整的情况下,仍维持目前的行政管理格局,但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种情况外的大部分区域,特别是经济比较发达的区域,积极推进“省直管县”改革,条件成熟时尽快全面实施。

第三,要切实转变政府职能。首先,要明确各级政府的职责与权限,实行“省直管县”的重要前提,就是要明确划分、确定各级政府的权责利。其次,实行“省直管县”后,省级管理机构要面对大量的县级机构,管理事务倍增,因而不断地下放权力必然成为改革的一项重要内容。第三,省、市向县大量下放权力之后,县级政府体制改革尤为突出,县级政府要加快建设服务型政府,减少行政干预,防止新的区域分割。

第四,改革方案需要进一步完善。从目前来看,试点地区的改革方案还具有明显的过渡性色彩。以河北省为例,该省现行“省直管县”改革方案在财政收入划分、财政支出责任界定和体制基数核定等方面均严格贯彻了“维持各级既得利益”的原则,新体制框架中包含了旧的利益格局。其作为过渡方案,在改革试点和起步阶段为减小改革阻力、确保新的改革顺利出台是可以理解和可以接受的,但这种过渡形式的改革方案又不宜长久维持,要随着改革的推进及时加以调整和完善,使“省直管县”改革逐步深化,落到实处。