检察权的内部制约机制研究

谢小林

(湖南大学法学院,湖南长沙410082)

检察权的内部制约机制研究

谢小林

(湖南大学法学院,湖南长沙410082)

现行的检察权内部的制约机制对于规范检察权的运行起到了良好的作用,但是由于机制尚不健全,未能真正有效地发挥作用。究其根源,应是内部制约的执行环节出了问题。因此,应该站在宏观的视角,健全和完善检察权内部制约机制的疏漏,把现有的制约机制在司法实践中贯彻落实,乃为我们迫切需要解决的问题。

检察权;内部制约;执法规范

一、完善上级检察院对下级检察院的制约

在检察工作中,上下级检察机关是领导与被领导的关系,这种制约主要是通过工作报告和述职等方式进行。对于检察院来说,下级人民检察院应定期将一个时期的检察工作开展情况、存在问题和解决问题的措施、下一步的工作打算等书面向上级检察机关报告,接受上级人民检察院的监督;强化业务指导和监督,上级检察院要加强本系统的对口业务指导、监督,通过对下级院业务人员培训、观察、座谈等方式,提高下级院业务人员的综合业务素质;通过下达和执行各种业务规定,规范业务运作程序,监督下级院业务进展情况;要加强对下级院备案材料的审查。下级院应在做出不起诉、撤销案件等决定的同时,要将决定报上级院备案,并将复议、复查结果告知申请人和申诉人,相关材料报送上级检察院对口业务部门,上级院审查后及时做出相应处理。

二、加强检察机关各部门之间、部门内部的制约

实现检察机关各部门之间的制约就是要在保证检察机关各部门业务协调和工作效率的同时加强检察机关各部门之间的制约关系,使接收案件线索、立案、侦查、审查到起诉等检察权运行的各个环节都处于监督和制约的状态下,杜绝权力“异化”的潜在漏洞。一方面要保证检察各部门对本部门工作的领导和监督;另一方面要在保证部门对其工作的领导和监督的前提下调动主诉、主办检察官的积极性和主动性,让其充分行使职权,提高办案质量和效率。

三、实行检察业务流程制度化和规范化管理

检察业务流程的制度化和规范化管理是指根据检察机关各个职能部门办案环节、内容和要求的不同,将各办案程序和办案工作细化、量化和规范化,形成完整的业务流程,并在各个流程中,建立完善的工作制度,实现办案工作的高效、规范、安全运转。[1]详言之,围绕检察权的行使过程和办案的流程,以相对独立的举报-侦查-侦监-起诉-监所-控申等职能部门为环节单位,使办案流程从起点到终点的各个环节之间,都实现制度化的制约机制。针对办案过程中的每一个阶段的每个程序规定具体的办案流程,并规定具体的责任人员和办案期限,使程序内部的每一个步骤实现无缝连接,并具体规定每个程序的“入口”与“出口”,使各个程序之间环环相扣。其次,结合办案的整个流程,制定相关部门之间的制约程序。再次,规范检察委员会对职能部门争议问题的解决程序,规定争议应首先提交检委办,检委办应在一定时间内进行研究并提出参考意见,然后提交检察委员会讨论决定。在实行规范化管理的同时,还应积极推进信息化建设,充分利用现代科技手段实施全程动态监督,并建立预警机制,即对办案动态、过程、数量、质量进行综合统计监测分析,确定各项业务的临界点,当达到临界点时由监督部门及时向相关部门预警,并发送通知书,以便实施有效的执法监督。实行备案监督电子化,对不立案、不批捕、不起诉、变更强制措施、撤案等重点监督的环节,业务部门可以通过局域网将有关法律文书发送到检委办电脑上,以便于检委办工作人员进行审查监督。另外,纪检监察、案件督导部门结合流程管理内容,制定强化案件督察和管理办法。一是以检务效能监督为手段,完善制度执行的约束机制。[2]二是实行案件跟踪制和办案情况回访制,做到对每一起案件都有检风监督卡,发案单位通过检风监督卡将办案人员在办案过程中执行办案纪律的意见直接反馈纪检监察部门,由纪检监察部门向发案单位进行回访。三是向人大代表、政协委员和人民监督员定期发放征求意见函、召开座谈会等形式及时了解和听取他们对办案人员的反映,随时掌握干警执法活动情况,有效防止违法办案、办案不公等不廉洁问题。这样,案件流程管理办法就可以把办案人员行为始终置于案件当事人和纪检监察部门的监督之下,有利于实现执法责任明晰化,执法规范化和监督经常化。

四、建立和完善检务督察制度

客观地说,相关法律以及高检院的规定,基本可以保证检察权的规范运行。但是,法律及高检院的规定在有些地方的执行中发生变异,有鉴于此,高检院2005年提出“建立以纠正违法办案、保证案件质量为中心的检务督察制度”,2007年颁布《检务督察工作暂行规定》,检务督察制度在全国检察机关得以全面推行,并在实践中取得了较好的效果。检务督察是超越于各职能部门之上的,相对独立的内设机构,对整个检察业务部门进行监督,是一种检察机关内部的全方位的监督和制约,因此监督的范围比较广泛。并且这种监督机构与被监督对象之间没有利害冲突,因而监督的力度更大。实践表明,检务督察制度在一定程度对检察人员构成心理强制,具有震慑力,促使其规范执法,对于提高检察机关的司法水平和办案质量,确保办案质量发挥了重要作用。

五、建立科学公正的执法过错责任追究制度

为了适应检察工作发展的需要,2005年9月下发的《最高人民检察院关于进一步深化检察改革的三年实施意见》明确提出了“健全和规范执法责任制与责任追究制度,修改完善人民检察院错案责任追究的有关规定”的要求。为此,高检院于2007年9月颁布了《检察人员执法过错责任追究条例》,将责任追究的基本要件由“错案”修改为“执法过错”,扩大了责任追究范围,从而把处理结果无错但程序违法的行为一并纳入追责范围;将责任追究的重点定位在法律和纪律条规难以调整的范围内,把大量达不到法律和纪律处罚标准的执法过错行为作为主要调整对象,同时将批评教育、组织处理增列为执法过错责任追究方式,既避免与相关法律和纪律条规完全重叠,又弥补法律和纪律条规在追责范围上的空当;完善责任追究的启动机制,明确责任追究的承办部门,将检察机关近年创建的执法办案内部监督机制、检务督察机制等作为发现执法过错线索的途径之一,进而明确相关部门的移送责任,从而解决责任追究启动难的问题;明确规定对执法过错线索受理、调查及对过错责任确认、追究的责任部门,以期达到各个环节分工明确、运转有序的目的。但是,实践中由于有些岗位职责不清,界限不明,即使执法中出现了问题也难以追究责任。因此,应建立科学公正的执法责任追究制度,并在实践中切实加以落实。执法责任追究制度是刚性的,违反执法责任必须承担相应的责任,方能对检察人员产生极强的震慑力和约束力。

随着司法体制改革的深入,法制建设的不断完善,检察机关的执法活动的内部制约制度和机制的重要作用越来越引起社会各界的高度重视,已经成为检察机关公正执法的前提性条件。我国应当适时总结各地好的做法和经验,建立全国统一的检察机关内部监督制约机制,充分发挥这些机制的作用,使之协调运行。对检察权实行内部制约的同时,同样应加强外部制约,实现内部制约与外部制约的有机结合,从而构建一套科学的检察权制约机制,保证检察权理性、高效的运行。

[1]卞建林.《中华人民共和国任免检察院组织法》专家意见修改稿[M].北京:中国检察出版社,2006.

[2]王金叶,范玉兵.完善检察机关内部监督制约机制[J].人民检察, 2009(8).

责任编辑 袁丽华 E2mail:yuanlh@yangtzeu.edu.cn

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D926.32

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1673-1395(2010)03-0202-02

20100320

谢小林(1986—),男,湖南娄底人,硕士研究生。