网络环境下的知情权边界＊

周 昕

(武汉行政学院,湖北武汉430023)

网络环境下的知情权边界
＊

周 昕

(武汉行政学院,湖北武汉430023)

作为当代信息社会的重要人权类型,网络环境下的知情权正日益受到社会公众的普遍关注。网络环境的出现,使得人类社会活动呈现出多元化的发展趋势,权利碰撞和冲突的可能性不断增加,而权利冲突导致了权利边界问题的提出。网络环境下的知情权是有边界的,涉及到国家机密、商业秘密和个人隐私的网络信息都不属于知情权的客体范畴。确认网络环境下的知情权边界,应坚持公共利益优先原则、技术保障原则、权利行使的合法性原则、平衡与协调原则,实现网络环境下的知情权与其他权利利益和社会公共利益的平衡与协调,最大程度地化解权利冲突。

网络环境;知情权;权利边界;权利冲突

英国有句古老的法谚:“正义不仅应当得到实现,而且应当以看得见的方式实现。”对于现代法治国家而言,知情权不仅是保障公民民主参与的有效途径,更是人类自由、平等、正义和效率价值理念的集中反映。网络环境下的知情权是传统知情权在网络这一特殊的社会环境下的表现形式,是指利用互联网参与社会活动的自然人、法人及其他组织依法享有的通过浏览、检索、咨询、下载以及参与信息互动等方式获取、接收与法律赋予该主体的权利相关的各类网络信息的权利与自由。据国务院新闻办公室2010年5月发布的数据,目前,中国网站总数达323万个,网民人数达到4.04亿,互联网普及率达到28.9%,已经超过世界平均水平[1]。法律确认并保护网络环境下的知情权的意义在于适应时代发展需要,体现法治文明对科技进步的积极吸纳与相互促进,最终目的是让所有人都能分享科技发展为人类社会创造的丰硕成果,帮助、引导权利主体运用网络技术广泛获取网络信息,从而更好地行使知情权利,更好地保障知情权利的实现。

在网络环境下,能够主动利用互联网参与社会活动的“网民”成为知情权的主体,而特定的网络信息成为知情权的客体。这里的网络信息既包括发布在网络上的各类政务信息、经济社会信息和文化信息,也包括个人信息以及利害关系人之间的相关信息。例如,网络新闻、搜索引擎、电子邮件、RSS服务、BBS论坛信息、博客信息、即时通讯软件信息等。由于网络信息具备可编码性和可传播性,使得法律确认并保障网络信息的接收和获取成为可能。然而,网络信息储量巨大,内容纷繁复杂,并非所有的网络信息都能成为知情权的客体。2010年4月,广西来宾烟草专卖局原局长韩峰“香艳日记门”事件和江苏卫视《非诚勿扰》女嘉宾闫凤娇“不雅照”事件相继在网络上曝光,引发了关于“网民是否有权知悉官员和名人隐私”的热议。2010年5月17日,央视《焦点访谈》又报道了深圳某网民因在军事BBS“月光论坛”的网络地图标注了涉及“国家军事机密”的地理标记而被行政处罚[2]。由此可见,知情权的行使是有边界的,涉及到国家机密、商业秘密的网络信息不属于知情权的客体范畴;为法律所严格禁止传播的危害国家安全和社会稳定的网络信息,以及涉及暴力、迷信、色情等不良网络信息不属于知情权的客体范畴;涉及到普通公民个人隐私的信息也不属于知情权的客体范畴。本文拟就网络环境下的知情权边界展开探讨。

一、权利边界与权利冲突

法是有局限性的,法对社会生活的“涵盖性和适应性不可避免地存在一定的限度”[3],这一限度具体表现为权利的边界。设置权利边界的意义在于,国家公权力不可对权利加以不合理的限制;权利的边界从整体上看呈现出一种扩大化的趋势,只要法律不加以规定,国家就不得克减权利的范围。

权利边界问题的提出,主要基于权利冲突理论。所谓权利冲突,是指因法律未对具有相同法律依据的权利之间的关系作出明确界定,导致权利边界出现不确定性和模糊性,从而引起权利之间不和谐的状态。“权利冲突不仅仅是人的思维的逻辑假设,它现实地存在于法律世界之中。”[4]在网络环境下,信息资源的自由流转使得人们的社会活动日益多样化,也使得权利冲突更为普遍。这种权利冲突具体表现为:主张甲权利,就有可能否定乙权利;要保护隐私权,就必须否定知情权,实际上侵犯了知情权;要保护知情权,就必须否定隐私权,实际上又侵犯了隐私权。2007年6月,作家王朔在博客中披露:因吸毒而被捕的歌手谢东是已故相声大师侯宝林的“私生子”。不久,侯宝林之子侯耀文因心脏病突发猝死,不少媒体争相批判,认为王朔侵犯他人隐私,对侯耀文之死有不可推卸的责任。王朔通过网络博客连发多篇文章为自己辩护,认为自己只是行使“言论自由”,是要“还公众以知情”,引来了网络舆情的广泛关注[5]。在民商事领域,2002年美国联邦贸易委员会与经济合作与发展组织(OECD)共同制定的《OECD电子商务保护指南》(以下简称《指南》)颁布后,很多电子商务企业认为,相比传统的消费者权益保护立法,该《指南》过于强化网络经营者的信息披露义务,会大幅度提升经营者的成本,造成新的不公平。此外,网络环境下的权利冲突还广泛出现在网络知识产权、网络传播权等多个领域。

权利冲突的本质是以权利为媒介的人与人之间的矛盾冲突,是以权利边界为中介的利益冲突。“是法律用权利的形式对利益进行界定和分配时,因界定和分配的模糊性而导致的。”[4]科斯认为:权利是交叉重叠的,在两个权利之间难以找到一个互不侵犯的界限。因此,必须学会权衡,“关键在于避免较严重的损害”,“只有得大于失的行为才是人们所追求的。”[6]在社会活动中,人们为了保持其个性而去追逐实现自身利益,但这种利益又可能同时为他人所追求,由于利益资源的稀缺性,使得利益冲突也就不可避免地产生。为了尽可能减少和消除这种利益冲突,法律将每个人的利益界定在一定的范围之内,并以权利的形式固定下来。但是,法律对个人利益的界定总有不确定和模糊之处,因此,权利主体在通过权利形式追求利益时,会受到其他主体以同样的权利形式追求相同利益的阻碍,这样也就不可避免地造成了权利冲突。“这种冲突的产生和发生,并不纯然是由于认识上的不同,它有时候要附着于客观的利益上的冲突,但有时候则可能是仅仅由于认识上的差异不同而直接导致冲突的发生。”[7]

网络环境的出现,使得人们的社会活动从现实空间逐渐转移到数字虚拟空间,呈现出多元化的发展趋势,使得权利相互碰撞和冲突的可能性不断增加。美国学者Seumas Miller认为:“互联网使得隐私权和知情权的矛盾空前突出,并且日益恶化,而我们的法律似乎找不到更好的平衡点。”[8]然而,权利冲突毕竟是一种权利的消极状态,与公民社会的权利理想相悖。如果法律放任这种冲突存在,就会造成权利主体为追逐利益而任意寻求私力救济,长此以往,必将导致整个法律大厦坍塌。为解决权利冲突,法律只能尽可能地在一定的范围内明晰权利的边界,重新界定冲突着的权利的具体范围。米尔恩指出:“存在各种人的权利发生冲突的情况。在大多数场合,虽然不是在所有的场合,这种情况展现在某人所承担的与每一项权利相应的义务之间的冲突之中。他不可能同时履行它们,这意味着他必然要不尊重其中的一项权利。”[9]145“所有这些无疑表明,相冲突的是可选择的权利,因为它们中必须有一项权利被放弃。根据界说,无选择的权利不可能被放弃,它们是消极权利的接受权。”[9]147从经济学的角度看,相互之间冲突的权利会产生冲突的成本,必然会导致对权利利用的低效益。而解决权利冲突的途径有多种,既可以通过相互妥协的办法加以解决,也可以依据时效和诚实信用原则加以解决,还可以直接通过诉讼进行救济。从立法者的角度而言,最有效的途径是通过在法律中设置权利的边界来化解权利冲突。所谓权利的边界,是指法律赋予权利的合法性及可救济性存在的范围。权利一旦超越这个范围就会造成对社会秩序的破坏,构成对他人权利的侵犯。正如有学者指出:“为了驳倒传统社会的义务本位观念和没有重点论的权利义务相统一学说,人们只好不遗余力地论证权利本位的正义性,这就难免忽略权利边界的重要性,因而引发权利冲突的争论。我觉得,法学界下一步该是结束权利冲突的无谓讨论,致力于权利边界的探讨。”[10]由于权利冲突的客观存在,使得网络环境下的知情权与国家秘密、商业秘密和网络隐私权存在着碰撞与矛盾。通过立法明确彼此之间的边界,对于更有效地保障知情权,维护国家安全和社会经济秩序有着重要的意义。

二、网络环境下的知情权与隐私权

隐私权概念最早可追溯至美国学者沃伦和布南迪在1890年第4期《哈佛法学评论》上发表的《隐私权》一文,该文提到的“隐私利益”是指关于控制与自己生活密切相关的事项的权利,即“孤独之权利”(Right to be let alone)[11]。《世界人权宣言》第12条规定:“任何人的私生活、家庭和通信不得任意干涉,他的荣誉和名誉不得加以攻击。人人有权享受法律保护,以免受这种干涉或攻击。”在网络环境下,隐私权主要是指自然人在网络中享有的私人生活安宁与私人信息依法受到保护,不被他人非法侵犯、知悉、搜集、复制、公开和利用的一种人格权;也指禁止在网上泄露某些与个人有关的敏感信息,包括事实、图像,以及毁损的意见等的权利。我国已于2005年出台了《中华人民共和国个人信息保护法》专家建议稿,准备通过立法来防止与公民隐私相关的个人信息被不当收集和滥用。隐私权是一种对世权,也是一种消极权利,即只要享有隐私权的主体之外的其他人履行了不作为的义务,它就可得到保护。而知情权作为一种积极的权利,必须通过主体的积极作为达到权利的实现状态。因此,一方主体知情权的“积极主张”势必与对方隐私权的“消极防守”产生冲突。

网络环境的出现,特别是随着WEB 2.0技术和“云计算”技术的出现,使得知情权与隐私权的冲突日趋凸显。在网络环境下,任何网民都可以利用搜索引擎和计算机程序漏洞查找到较完整的私人信息,而网民在博客、BBS论坛、购物网站、电子邮箱网站留下的私人注册信息也可以通过一定的技术手段查询到。以“云计算”技术为例,新建、编辑和存储文档等信息处理操作都能够通过Google Docs网页完成,任何人只要获取到该文档的URL地址,就可以直接打开浏览器访问他人存储在Google Docs上的文件内容。2010年5月,继谷歌(Google)“街景”(Street View)地图服务的资料搜集行为遭到德国、法国和意大利的调查后,西班牙数据保护局(Data Protection Authority)也下令调查谷歌通过Wi-Fi网络搜集贮存资料是否侵犯《国家隐私法》。该局已发出正式请求,呼吁谷歌“封锁无线网络传送的西班牙地区的数据”[12]。美国学者A·斯皮内洛认为:“我们正生活在一个透明的社会里”,“社会中每个人所拥有的个人隐私正在消失”[13]。软件巨头SUN公司总经理斯科特·麦克尼利也认为:“必须承认这一事实:网络中私生活已不复存在。”[13]“如果Internet真如未来学家所说,是人们未来主要生存的空间的话,也许就不会有真正意义上的隐私的存在。因为对Internet来说,‘浏览’、‘搜索’与‘窥视’并不存在一条泾渭分明的分界。”[14]以作家王朔在博客中“公开”歌星谢东身世的事件为例,在现实社会中,为满足受众知情权,公开名人隐私的多为专职的新闻记者;而在网络环境下,任何网民都可以利用网络信息传递的扩散性将名人的隐私昭示于天下。在这种情况下,如果过分强调公众知情权,就很可能鼓励网民或网络媒体不顾社会道德和他人权益肆意侵犯他人隐私权;如果过分强调隐私权,网络舆情对公众人物的关注与监督的新闻自由势必会受到限制。由此可见,要协调好公众知情权与名人隐私权的冲突,确实有一定难度。又如,在网络环境下,企业雇主可以凭借“网络管理员”的技术权限轻松查阅企业内部网络各个员工的私人文档和文件,甚至可以监控员工在计算机上即时输入的内容和正在浏览的网页。实施监控的雇主认为监控是保障其知情权的途径,通过监控,可以保护企业的商业秘密不被员工私自向外传播;而员工则认为监控自己的网络行为属于侵犯隐私。此外,在电子商务中,出于广告宣传和市场分析的需要,网络经营者大量收集和利用消费者的个人信息[15],例如,电子邮件服务企业往往会要求用户准确填写有关个人信息的格式合同才能提供服务,而用户往往并不愿意提供这些隐私信息。由此可见,网络环境下的知情权与隐私权的冲突问题,实际上是基于网络信息资源所创造的社会利益分配是否均衡的问题。一旦信息资源利益的分配失衡,就容易导致相邻的两种权利碰撞,从而产生冲突。因此,为实现网络环境下隐私权与知情权的平衡与协调,尽可能化解权利冲突,应当坚持以下原则。

(一)公共利益优先原则

即当网络环境下的知情权与隐私权的冲突发生在涉及到公共利益的领域时,应当优先保护知情权,限制隐私权。在信息时代,信息作为战略性资源,其自由流动具有重要的基础性意义。如果对个人隐私的保护走入极端,势必会使每个人都成为一座座“信息孤岛”,全社会将成为一盘散沙。孟德斯鸠认为:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力直到遇到有界限的地方才休止。”[16]恩格斯也认为:“个人隐私一般应受到保护,但当个人私事甚至隐私与重要的公共利益——政治生活发生联系的时候,个人的私事已经不是一般意义的私事,而属于政治的一部分,它不受隐私权的保护,它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”[17]当政府信息公开与国家机关工作人员的隐私权相矛盾时,应适用公共利益优先原则来平衡知情权与隐私权背后所涉及的利益关系,“即使信息的公开可能会对立法造成相当的损害,但如果公开的利益超过其所造成的损害的话,信息仍然应当被公开。”[18]美国《隐私权法》(1974)要达到的法律目的之一就是“平衡个人得到最大限度的隐私权的利益,和行政机关为了合法执行职务需要保有关于个人记录的公共利益。”[19]1060我国《政府信息公开条例》第14条规定:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。”这一规定就充分体现出公共利益优先原则。除此之外,在网络上公开高级公务员收入申报情况,公布国家领导人的履历和政府新闻发言人的联系方式等也都属于公共利益优先原则的具体表现。

(二)平衡与协调原则

即当网络环境下的知情权与隐私权冲突时,应当对这两种权利进行宽容协调,兼顾两种利益的平衡。平衡与协调的具体标准包括社会的公序良俗、公众舆论、公共政策、公平正义的价值观念等等。在利益衡量时,必须结合双方权利主体的实际情况来考察其合理的私权边界,因为“各种利益互相平衡是社会生活的重要基础”[19]975。在私法领域,在合理配置利益资源的基础上,权利与权利之间是可以实现互相妥协与折衷的。当私法领域内的知情权与隐私权相矛盾时,权利主体之间互相应以一种宽容的态度来作出适当让步,实现利益分配的平衡,避免矛盾激化。在网络民商事活动中,当网民在获取某种利益或寻求某种帮助时,对方要求其提供适当的个人隐私信息,只要该信息被合理、有限地使用,就不应视为侵犯隐私权。例如,网民为获得网银交易的资格以及免费抽奖或商品打折的机会,向C2C网站“淘宝网”主动提供或授权网络信息服务商使用其真实姓名、联系方式和家庭住址等个人隐私信息,而网站则承诺不将其用于未经授权的商业用途或其他用途,即实现了知情权与隐私权的平衡与协调。

(三)权利行使的合法性原则

当知情权与隐私权发生冲突时,应具体分析权利的行使是否具有法律依据,权利主体在行使知情权时是否严格地依照法定程序,否则其权利主张无效。2007年,美国联邦调查局一官员在调查某医药公司生产的减肥药“Smiling bob”涉嫌广告欺诈一案中,未经法定程序直接进入该公司网站服务器搜索电子邮件证据,被联邦上诉法院裁定违反《联邦隐私法案》(1974)[20]。2003年,网络零售业巨头Amazon为实施一项儿童阅读调查计划,未征得儿童父母的允许就收集这些儿童的电子邮件地址、生日和其他个人资料,被控违反了美国《儿童在线隐私保护法案》(1998)[21]。由此可见,因权利行使不具有合法性而导致权利主张无效,也是化解知情权和隐私权冲突的一个途径。

(四)公众人物特别保护原则

公众人物俗称“名人”,是指在社会各个领域中作出突出贡献、有卓著成绩或因为显赫身份地位等原因成为公众所普遍知晓的人物,如国家领导人、科学家、影视明星及皇亲贵族等。普通民众出于公众人物的聚焦效应而容易产生心理上关注和知情的强烈愿望。因此,公众人物总是网络舆情关注的焦点和新闻媒体追踪报道的目标,其隐私权遭到侵犯的概率明显高于普通人。2005年6月,张国立等近600名影视明星的私人电话号码及住址清单被某BBS论坛曝光,让这些公众人物的生活备受骚扰[22]。2008年2月,香港艺人陈冠希与多位女星的隐私照片在网上泄露的“艳照门”事件更是将网络名人隐私易受侵犯的问题显露无遗。对于公众人物的隐私权保护问题,至今学术界仍存在争论:究竟哪些信息属于名人的个人隐私,哪些信息又能够被公众知情权所主张?笔者认为,在处理公众人物隐私权与知情权冲突时,应在利益平衡的前提下适用公众人物特别保护原则,对涉及到公众人物的隐私信息进行合理界定。一方面,公众人物本身具有社会性,普通民众有权了解他们的事业及与事业有关的个人情况,公众人物离开自己的生活圈子进入公共生活领域,从事各类社会活动的相关信息可以成为网络环境下知情权主张的对象;另一方面,对于公众人物与社会不发生直接联系的私人信息和家庭生活信息,除非经本人授权或同意,否则不能成为网络环境下知情权主张的对象。窥探阴私、低级、下流的公众兴趣是不应该得到满足的,网络传媒更不应凭借曝光名人隐私来取悦网民,牟取商业利益,否则就可能构成对公众人物隐私及人格尊严的侵犯。

(五)技术保障原则

网络环境本身就是高技术含量的信息技术平台,能够为提前预防知情权与隐私权的冲突提供一定的技术保障。在网络环境下,网民可以通过个人隐私信息过滤技术、防火墙技术和用户访问权限技术来保护自己计算机内的特定隐私信息不会泄露,同时又不妨碍其他网民浏览、获取一般性的网络信息。目前,最新的Windows 7操作系统已经自动集成了用户隐私保护技术,网民使用计算机留下的敏感信息和特定的隐私信息不会被网络搜索引擎搜索到。目前,全球约有40%的大型网站已经使用或即将使用P3P标签技术来保护网民隐私。技术保障原则的广泛应用既是行业自律的表现,又是网民加强自我保护的手段,更是从法律与技术相结合的角度平衡隐私权和知情权冲突的好途径。

当然,解决权利冲突最直接、最有效的方法仍然是制定完善的法律来合理划分权利边界。韦伯认为:“法律保障的不只是经济利益,而是极其多样的利益:从保障最基本的人身安全到保障个人名誉,或神的名誉等纯粹精神的东西,等等。而且法律还保障政治的、宗教的、家庭的和其他权威的地位,以及任何在经济上限定的社会地位。”[23]因此,网络环境下的知情权立法应充分考虑对不同权利利益的保护平衡;当知情权与隐私权发生冲突时,应力求协调,促使权利主体互相以一种宽容的态度来解决纠纷、化解矛盾。例如,为协调网络环境下的知情权与隐私权的利益冲突,欧洲理事会《有关个人数据自动化处理的个人保护协定》(1980)在导言部分明确提出:“考虑到遭受自动处理之个人数据越来越多地跨国流动,由此应当扩大对公众权利及其基本自由的保护,尤其是对隐私权的尊重;同时重申成员国无论国界而保证信息自由流通之承诺;承认必须在遵守隐私的基本价值和尊重信息在国家间自由流动两者之间达至平衡。”欧盟在《关于涉及个人数据处理的个人保护以及此类数据自由流动的指令(95/4B/EC)》(1995)中指出:“为了消除个人数据流动中的障碍,各成员国对个人数据处理中个人的权利和自由的保护措施必须相同;各成员国对于个人权利和自由特别是隐私权,在个人数据处理过程中不同程度的保护措施可能会阻止这些数据在成员国之间的传送;这些差异因此可能对许多欧共体的经济活动形成障碍、扭曲竞争并阻止各国政府履行欧共体法律所规定的责任。”同时,该《指令》第1条明确规定:“各成员国应对个人数据处理中自然人的基本权利和自由,特别是他们的隐私权予以保护。各成员国不应限制或禁止出于与第1款所提供的保护有关的原因,而在各成员国之间所进行的个人数据的自由流动。”[24]

三、网络环境下的知情权与商业秘密

商业秘密(Trade secret),又称营业秘密,在WTO《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPs)中被称为“未披露过的信息”。《中华人民共和国反不正当竞争法》第60条规定:“本条所称的商业秘密,是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。”一般而言,商业秘密具有秘密性、价值性、实用性、保密性等特点。商业秘密一般由个人或企业持有,在特定情况下也可以被国家所掌握。商业秘密属于特殊的信息,这种信息不仅能满足公众“知情”的利益需求,也是商业秘密的所有者赖以生存的经济利益来源。一旦这种信息缺失或泄露,不仅会造成商业秘密所有者的既得利益或预期利益受损,也会给市场竞争对手以可乘之机,直接侵占商业秘密所有者的智力成果并牟取利益。因此,各国立法不仅将商业秘密作为知识产权加以保护,也通过竞争法来制止侵犯商业秘密的不正当竞争行为。

1999年,我国设立了“国家信息安全评测中心”,专门负责保护互联网上的国家秘密和商业秘密,辨认网络用户的身份,明确权利和责任,通过对非授权使用信息的监控来达到保护特定信息的效果。在网络环境下,涉及到商业秘密的电子邮件、电子表格、营销数据、电子图纸等虽然能够便捷地保存商业秘密信息,却也造成了商业秘密的易受侵犯性。计算机黑客可以足不出户,利用破解技术侵入企业内部网络窃取商业秘密;企业员工也可以假借办公之名,利用办公网络将企业内部的商业秘密泄露出来。尽管目前的网络安全技术已经得到了一定程度的发展,但面对五花八门、层出不穷的信息泄露渠道依然是力不从心。据网络安全公司Cisco对200家英国大型企业信息安全专业人员进行的调查显示:38%的受访者把商业信息盗窃列为“最担心的问题”,43%的受访者表示担心企业内部的威胁,如员工传送商业秘密或者窃取知识产权[25]。2002年,美国田纳西州VERC建筑咨询公司一雇员应客户请求发送了多封涉及到该公司建筑市场调查数据的电子邮件,被该公司起诉。法院审理认为,市场调查数据对于咨询公司而言是“核心且重要”的商业秘密,客户主张的知情权不能成立[26]。在法治实践中,如何划分知情权与商业秘密的界限便成为确定网络环境下知情权的法律边界所面临的重要问题。具体而言,划分知情权与商业秘密的界限应坚持以下原则。

首先,应坚持“适度知情”原则。尽管商业秘密属于能够创造较大经济利益的智力成果,受知识产权法和竞争法的双重保护,但如果商业秘密处于完全与世隔绝的封闭状态,不仅不利于消费者正确使用基于商业秘密的产品或服务,容易产生各种安全隐患,也使得消费者出于不知情而对企业的商业信誉产生怀疑,从而降低商业秘密的经济效益。因此,有必要引入“适度知情”原则,保证商业秘密的核心信息不被泄露,而将商业秘密中涉及到消费者使用说明、安全须知、性能简介等基本信息予以披露,从而最低限度确保社会公众的知情权。同时,由于商业秘密的核心信息仍然为商业秘密所有者独占,依旧能够保持其市场竞争力不被削弱。联合国国际贸易委员会制定的《电子商务示范法》(1996)以及OECD制定的《电子商务环境下的消费者保护准则》(1999)都对涉及到商业秘密的经营信息“适度公开”作出了规定。

其次,应坚持相关人员严格保密原则。所谓相关人员,是指与商业秘密所有者存在直接利益关系的人员,如商业合作伙伴,企业的工程师、高级经理人和普通雇员等。当这些相关人员因职务关系而掌握或接触到商业秘密,或者因商业合作的需要而互相交换商业秘密时,即开始承担商业秘密的严格保密义务,不得在未经权利人许可或授权的情况下对外泄露信息或利用商业秘密为自己牟利。

最后,应坚持公共利益优先原则。任何商业秘密所有者不得以商业秘密为由拒绝国家机关的调查、询问和检查,也不能将商业秘密应用于危害社会公共利益的用途,例如制造、贩卖、传播淫秽物品、毒品和武器等。一旦商业秘密所有者将商业秘密用于危害国家安全和社会利益的用途,任何公民、法人和其他组织均可行使知情权加以举报,国家机关也有权要求商业秘密所有者提供详细、完整的相关信息供专业技术机构鉴定。例如, 2002年,湖北襄樊人胡某将生物化学加工技术改制成“冰毒”提炼技术,并公然放在互联网上作为“商业秘密”出售,被公安机关查获后追究了其法律责任[27]。

四、网络环境下的知情权与国家秘密

随着电子政府信息化建设日益深入,越来越多的国家机关开始将涉及到国家安全与利益的国防信息、科技信息和重要的经济社会信息转换为电子数据格式,存储在电子政府内部的办公自动化系统中,并通过一定的外部渠道与国际互联网相联。2005年,美国一位名叫詹姆斯·安契塔的20岁电脑黑客成功侵入美国海军航空中心的电脑,获取了巡航导弹的发射控制权长达数十分钟之久,战争威胁一触即发[28]。据国家互联网应急中心公布的数据,仅2010年5月10日至5月16日一周内,中国境内就有81个政府网站被黑客篡改[29]。网络环境赋予了网民以前所未有的知情空间,使得网民获取信息的自由无限伸展。然而,一些别有用心的网民将获取信息的自由延伸到国家安全的禁区,有意识地利用网络系统的技术漏洞肆意窥视国家秘密,甚至将其用于违法用途。而这些国家秘密信息一旦公开,必然会对国家安全和社会公共利益造成威胁,甚至扰乱社会秩序、破坏社会稳定。因此,世界各国立法均将涉及国家安全与利益的信息作为国家秘密加以保护,并在知情权立法中将国家秘密豁免于知情权的客体范畴之外[30]。

国家秘密又称政府秘密、国家安全信息,是指关系国家安全与利益、需要特别加以保护的信息。《中华人民共和国保守国家秘密法》(2010)第2条规定:“国家秘密是关系国家安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”美国第12958号总统行政命令《国家安全信息保密》将国家安全信息定义为:“根据本行政命令或者以前的行政命令需要加以保护、不向未经授权者公开的信息。”国家秘密具有如下法律特征:首先,国家秘密是直接或间接关系到国家安全和国家利益的信息,这是构成国家秘密的实质要件;其次,国家秘密必须是依照法定程序所确定的事项,这是国家秘密的程序要件;再次,国家秘密是一种由国家机关及其工作人员独占享有的信息;最后,国家秘密采取了特殊的保密措施,只能限定在一定时间和一定范围内被相关人员知悉,不得向未经批准的任何人或社会组织公开。国家秘密的范围一般由保密法律予以确定。例如,《俄罗斯联邦国家保密法》(1993)规定:国家保密范围包括军事领域内的信息,经济和科技信息,外交和对外经济信息,侦察、反侦察和作战侦察信息;2010年修订的《中华人民共和国保守国家秘密法》第9条规定:国家秘密的范围包括国家事务重大决策中的秘密事项;国防建设和武装力量活动中的秘密事项;外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项;国民经济和社会发展中的秘密事项;科学技术中的秘密事项;维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项和经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项等。此外,该法第24、26、27、28条还明确规定任何组织和个人不得将涉密计算机、涉密存储设备接入互联网及其他公共信息网络;禁止在互联网及其他公共信息网络或者未采取保密措施的有线和无线通信中传递国家秘密;互联网及其他公共信息网络运营商、服务商应当配合公安机关、国家安全机关、检察机关对泄密案件进行调查;发现利用互联网及其他公共信息网络发布的信息涉及泄露国家秘密的,应当立即停止传输,保存有关记录,向有关部门报告;应当根据有关部门的要求,删除涉及泄露国家秘密的信息。

法律对国家秘密施加保护是为了维护国家安全与社会稳定,在无形之中也划定了知情权行使的禁区。然而,在网络环境体现出的信息自由价值取向的引导下,公民的民主参与意识日益强烈,使得权利主体对分享公共信息资源的需求越来越迫切,社会公众对涉及到切身利益的国家秘密信息进行“解密”的呼声也日益高涨。从知情权自身的角度来看,处理知情权与国家秘密的关系,实际上就是在知情权的扩张与受限制之间进行调整,实现私方利益与国家利益的平衡。因此,法律在划分知情权与国家秘密的界限时,既要防止政府滥用保密权限、肆意扩大保密范围,又要尽量避免知情权主体不正确地行使权利,造成对国家利益的侵害。

首先,应通过立法对保密范围作出严格界定。保密范围是定密的依据,也是保密法律制度的核心,应严格按照国家秘密的本质特征来确定保密范围,国家机关只能对保密范围之内的信息进行定密,保密范围以外的信息都必须公开。例如,《俄罗斯联邦国家保密法》(1993)第7条规定,对以下信息不得定密:“有关威胁公民安全和健康的非常事件、灾难及其后果的信息以及有关自然灾害、对自然灾害的官方预报和后果的信息;有关生态、卫生、防疫、人口、教育、文化、农业状况以及犯罪状况方面的信息;有关国家向公民、公职人员、企业、机关和组织提供特权、赔偿和优待方面的信息;有关侵犯公民个人权利和自由的事实;有关俄罗斯联邦国家黄金储量和外汇储备规模的信息;有关俄罗斯联邦高级官员身体健康状况的信息;国家权力机关及其公职人员违反法律的事实。”《中华人民共和国政府信息公开条例》(2007)第14条规定:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息;行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”

其次,各级国家机关应面向社会主动公开涉及到本部门的保密范围,如通过政府网站电子公告、保密条款链接、论坛置顶提示等告知社会公众哪些信息可以公开,哪些信息属于国家秘密,让公众行使知情权“有的放矢”,提高权利行使的准确性。各级国家机关还应通过网络渠道主动宣传国家保密法律,发动网络服务运营商积极清理网络上涉及到国家秘密的虚假信息、错误信息,让网络谣言无所遁形,避免网民对国家秘密和保密制度产生误解。

最后,应针对定密不当设置有效的救济途径。对相关信息的保密标准进行定密是保密工作的前提,定密不当必然会导致国家秘密的外延扩大或缩小,从而影响到知情权的存在空间。采用法院司法审查或行政复议的方式认定一项信息是否属于国家秘密,是制约定密不当的有效途径。美国《信息自由法》(1966)规定:公民有权向政府机关请求获取信息;如果政府机关以保密为理由加以拒绝,政府机关要说明拒绝的理由;如果公民对政府机关拒绝提供信息的决定不服,可以向法院提起行政诉讼。《俄罗斯联邦国家保密法》(1993)第7条也规定:将法律明令禁止定密的信息确定为国家秘密的公职人员,视其对社会、国家和公民造成的物质上、道义上的损失大小,负有刑事、行政或纪律责任,公民有权对上述决定向法院提出控告。1997年,美国“科学家联合会”(Federation of scientists)向哥伦比亚特区法院提起诉讼,请求中央情报局(CIA)公开其经费预算,后者以中央情报局经费预算是国家秘密为由拒绝公开,而法院最终还是支持了原告的诉讼请求[31]。此案就属于知情权主体通过司法审查来寻求救济的典型。

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On the Boundary of the Right to Know under the Internet Environment

ZHOU Xin
(Wuhan A dministration Institute,Wuhan430023,China)

As an important type of human rights in contemporary information society,the right to know under the network environment is very important to the general public.With the emergence of network,the activities of human society shows a wide range of development trends,and the right collision and conflict increase rapidly.This problem leads to the problem about the right boundary.The right to konw under the network environment has a boundary.The state secrets,commercial secrets and personal privacy do not belong to the right.We should balance and coordinate the right to know and others and interests of the public by minimalizing the right conflicts as few as possible.

Internet environment;right to know;right border;right conflict

D082

A

1673-8268(2010)05-0040-08

(编辑:刘仲秋)

10.3969/j.issn.1673-8268.2010.05.009

2010-05-21

周 昕(1977-),男,湖北宜昌人,法学博士,武汉行政学院教师,主要从事网络法学研究。