我国权力监督制约机制的不足与完善路径

万高隆

我国权力监督制约机制的不足与完善路径

万高隆

分析了当前我国权力监督制约机制存在的不足。围绕党的十七大提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的目标，讨论了完善我国权力监督和制约机制的路径。

权力监督；权力制约；机制；完善；路径

权力，作为一种充满魔力的社会现象，它给人类社会带来了巨大的利益，同时也给人类社会造成了沉重的灾难。权力需要，权力异化，权力腐败，权力制约，是人类文明社会的永不衰竭的话题。党的十七大报告为我国的权力制约机制建设画出了蓝图：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”［1］

一、当前我国权力监督制约机制检视

我国正处于两种社会运行机制的转型期，旧存的政治体制未得以彻底更新改造，与已建立的不太完善的市场经济制度的运行、控制及谐调间存在极大的不适应性，故此腐败得以孳生。这也表现了转型过程中两种社会机制运行模式中各种因素的磨合振荡。从我国现行的权力设置和运行方面看，监督制约机制存在以下问题：

（一）权力设置形式化和权力缺位导致权力滥用、监督制约不力

权力对权力的监督与制约机制是保障政治廉洁和防止腐败的重要制度。然而，这方面的权力设置不完善和不健全，表现为形式化倾向和特定权力缺位。因此，在特定机关或行权者那里，具体权力行使的独立化在特定情境下具有了绝对的意义。国家权力机关对行政与司法机关的监督，常规上每年一度对一府两院提出的工作报告予以审查、质询之外，对其他实际或具体事件的监督存在许多失控。虽然近几年人大各工作机构不断加强对日常或特定事件的监督力度，但上述状况并未有更多改观。

（二）不合理的权力设定与配置造成监督制约的职权不明、责任不清

司法权是对行政权的强有力的制约，它通过司法审判制度对政府行政行为予以合法性的司法审查，在不干预行政权行使独立化的前提下对行政行为的合法性和正当性予以司法制约，以确保行政权行使的效率。然而，令人尴尬的是，由于司法体制上的双重领导架构，地方党政机关获享了对同级地方司法机关的人财物实际控制权，故此，在这某种意义上排除了司法独立的某种基础，地方党政要员和具体实权部门在特定个案中获得了任意干预司法机关独立工作的条件。这种体制上的缺陷，一方面助长了行政权的扩张，放纵了行政权行使的任意；一方面为党政要员或实权部门领导滥用权力干预司法创造了可能性和机会。与此同时，在党政权力对个案的不当干预下，个案中的司法人员基于各种考虑不同程度地滥用司法权。这种体制从实权上架空了权力机关对司法机关的监督和控制。

（三）权力行使缺少完备的程序制度规范，致使权力行使具有任意性

既然依法合理地设定了实体权力，法律就应具有明确或较完备的行权程序以制导权力的行使，这是保障行权规范化与效率性的必然要求。程序制度缺失集中于政府行权的范围。重实体而轻程序与我国历史上政府权力无限的观念相辅相成。行权者规避程序规定，阻滞权力行使效率，或在特定程序上滥用权力，是难以回避的问题。我国的司法程序制度远比行政程序制度完善得多，但是，行使者规避程序规范造成权力运用不当或滥用，在司法中亦是不能忽视的事实。这也是权力监督不力的一个重要表现。

（四）权力监督制约的主客体错位，监督制约的运行方式单一

从领导体制上看，代表人民行使监督权的各监督机构，同时受上级监督机构和同级党委或行政首长两方面的领导和制约，形成一种附属型的隶属关系，致使行使监督权的主体受制于监督客体，监督机构缺乏必要的独立性和权威性。于是，监督一般只限于对下级和一般党员干部，而对上级或同级党委或行政首长却不可避免地会出现一些“失监”、“虚监”和“弱监”现象。由于各种偏见和其它原因，人民群众对权力机关工作人员的监督更是软弱无力。

二、完善我国权力监督和制约机制的路径

《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出：“坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，发挥好舆论监督作用，增强监督合力。”［2］17加强权力的监督制约是整个干部工作的重要环节，是关心、爱护干部的需要，是依国治国、发展社会主义市场经济的必然要求。面对新形势、新任务，我们党比以往任何时候都迫切需要重视和加强权力监督和制约。

（一）促进权力监督制约的法律化制度化

监督制约的权限从确立到行使的整个过程，都应有明确的法律和制度规定。以往的监督制约之所以软弱无力，是因为几千年封建制统治下的“讲情面、拉关系”思想在许多人头脑中根深蒂固。我们一方面要通过立法，促进国家监督制约机制法律化、制度化，建立科学的监督标准和严密的监督程序，使监督制约时时处处有法律保障。要使各种法规层次分明，党纪、政纪、法纪各项监督标准都定性定量，各种概念使用必须准确，做到无懈可击，制定法律和制度细则，对监督制约的权限、范围、方式、程序等加以明确规定，使监督制约本身有法可依。与监督制约权有关的一些制度，如人事制度、诉讼制度、回避制度等都应保障监督权的顺利实施。另一方面，国家监督制约机制中各系列的监督制约在运行中都应严格依法办事，建立个案专人负责和错案责任倒查追究制度，尽量减少人为因素的影响，对破坏监督制约权准确实施的行为要给予严厉制裁。保证人民充分行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利［3］。只有这样，才能增强权力监督制约机关和公民履行监督职责的主动性和积极性，克服“不敢监督”、“不愿监督”、“难以监督”、“监督不了”的心态，提高被监督者接受监督的自觉性。

（二）保证权力行使的独立化与效率化

权力监督制约是规定权力行为规范的准则和维系社会安定的纽带。在社会主义市场经济条件下，科学合理地保持权力独立性非常重要。独立不等于分立，分工不等于分权。权力的本体只能是广大人民，所有党政机关只是代表人民行使管理国家的权力。因此，要完善现有的监督制约机制，首先要明确划分执政党和国家机关的职权，实行党政分开；其次，要在国家各机构之间以及各部门之间实行管理分工。使得以价值最大化为原则依法配置的各种权力由国家各机构独立地行使，而不被其他权力左右和干扰，以确保立法权、行使权、司法权行使的独立化和效率性。要对党或政府的决策机关、执政机关及其各种干部进行有效的监督和制约，就必须使监督机构处于与这些机构平等的地位，在人、财、物等方面不受这些机关和领导干部的制约，其工作只对同级人大负责。这种独立，包括监督机构依法设置的独立性、监督制约活动依法进行的独立性、专职监督人员依法任命的独立性，等等。实行监督机构系统的垂直领导体制。这种以权力制约权力，具体体现在：

1.加强和健全党内监督

这是最直接、最有约束力的监督。“以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。”［2］24以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用。推进党务公开，健全党内情况通报制度，及时公布党内信息，畅通党内信息上下互通渠道。拓宽党员意见表达渠道，建立健全党内事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度。鼓励和保护党员讲真话、讲心里话，营造党内民主讨论、民主监督环境，切实保障党员享有《党章》规定的批评权、检举权、申诉权和控告权等权利，充分发挥党员的民主监督作用。建立健全党内民主监督的程序和制度，健全定期报告工作和廉洁从政情况制度，强化党内的制约和监督。

2.加强权力部门之间的监督和制约

国家权力系统由立法权、司法权和行政权三维子系统构成。政府的行政权行使隶属国家职能的范畴，担负着促进社会发展与稳定的职责，其权限涉及社会与经济生活方方面面。立法权与司法权的功能发挥和行政权行使的功能构成了国家管理的完整功能网络。要保持政治廉洁，防止权力腐败，必须依法设定国家机关之间对权力的监督制约。依宪法规定，政府与司法机关的行权独立化应服从于产生它们的权力机关监督，司法机关依法享有对政府行政行为的司法审查权，具有对涉嫌犯罪的党政要员追究刑事责任的权力等。我国的司法体制应考虑人财物和工作指导垂直架构体系和权力行使受同级人大监督并向其负责相结合的司法独立制度，确保其工作的独立化和对行政权实际予以司法制约的效率化，以保障其对贪污腐败及其他形式犯罪的独立与高效的司法控制，并对社会利益和正当权利的司法保护。同时，在合理配置各行政部门权力、保障其独立行使的前提下，应健全和完善行政程序及行政监察和审计制度，强化审计、监察、组织和司法监督，发现违纪违法现象，及时查处。

3.加强权力部门内部的监督和制约

权力部门内部的监督制约实质上是当权者内部的自身监督，对具体权力行为的监督制约具有直接性和及时性，而且对于实际的权力活动有知情的优势，比较容易发现部门中发生的各种权力越轨行为。权力机关内部的纪检、监察部门要认真履行职责。同时，必须逐步使过去那种只强调自上而下的单向监督模式转变为既强调自上而下的监督，又强调自下而上的监督，并以自下而上的监督为主的双向监督模式。只有从法纪上明确，从制度上规定，从物质上保证，才能监督到位、监督有力、监督有效。

（三）以权利制约权力

《宪法》第二章第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这是我国国家制度的核心内容和根本准则。一个科学完善的权力监督制约机制，除了权力部门之间及其内部的监督制约之外，还必须包括社会力量对权力活动的监督和制约。这种监督是以群众力量、舆论力量等形式从权力部门的外部产生制约作用。从表现形式上看，来自体制外的约束力量，多数情况下以权利为手段，依据宪法和法律赋予公民和社会组织的权利，对国家机构及其工作人员的权力行为进行监督。

1.群众监督

这是一种自下而上的开放式的监督制约形式。包括参政、议政，了解政务情况，提出建议、申诉及控告等各种行为。

第一，切实推进信息公开制度，以利于群众行使知情权。监督的前提是知情，对监督对象的情况不了解，也就谈不上有效的监督。这就要求打破政务封闭或权力行为黑箱操作的状态，使公共权力在具体运作中，除法律规定的特殊情形外，应当依法定程序公开。即要求公共权力机关将其具体行为操作是否符合程序规范或实体规范置于监督机关和广大群众面前，接受社会的广泛监督。这也是完善自我监督的需要。

第二，通过控诉举报进行监督。批评、建议、申诉、控告、检举权是宪法赋予公民的权利。俗话说，群众的眼睛是雪亮的。以权谋私、权钱交易行为无论何等隐蔽，最终必在众目睽睽之下现出“原形”。当然，这必须在法律上、制度上保证控诉举报者的利益，对打击报复行为严肃处理，给举报者以安全感，并及时解决举报反映的问题，适时公布监督成果。这必将有利于增强广大群众监督的紧迫感和成就感。当前加大反腐斗争的力度，在一定意义上就是要加大群众监督的力度。

2.新闻舆论监督

党的十七大报告指出要“发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效”。新闻媒体实际上是起着公众代言人的作用，它集中大众的思想，表达大众的心声，并且有社会影响面大、见效快等特点。滥用权力者最害怕暴光，最害怕新闻舆论。舆论监督作为社会监督机制的一个重要组成部分，在坚持正面宣传为主的方针下，对国家政治、经济、文化、社会生活各方面的权力腐败现象进行揭露、督促、教育、威慑，可以发挥其独特的作用。

社会主义的监督制约制度是对国家政治、经济、文化以及社会生活的各个方面、各个层次实施全面的监督。要通过建立健全各种监督制约机制和制度，形成一个严密的强有力的监督制约网络。在这个网络中，每个人都受组织监督制约，各个组织受另一组织或专门机构的监督制约。任何组织和个人既是监督者，又是被监督者，没有不受监督制约的特殊组织和特殊公民。同时，加大严惩权力腐败者的力度，增大权力腐败者的成本。从经济学角度来讲，腐败行为成本=腐败行为被发现的可能性×法律预期处置的结果。腐败行为被发现的可能性越大，法律预期处置越重，腐败行为成本就越高。如果成本超过了腐败行为预期可得利益，腐败行为就会自动中止。可见，只要建立健全权力监督制约机制，只要我们坚定信心，守住心灵的堤坝，只要我们坚持走人民监督之路，面对腐败挺身而出，高举正义的旗帜，我们就一定能有效地遏制权力腐败，一定能跳出“打江山容易，坐江山难”的周期率，我们将永远立于不败之地！

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[R].北京：人民出版社，2007：32-33.

[2]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[S].北京：人民出版社，2009.

[3]江泽民.在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2001：43.

book=9,ebook=613

D630.9

A

1673-1999（2010）15-0009-03

万高隆（1968-），男，江西东乡人，中共江西省委党校（江西南昌330003）法学教研部副教授，从事法理学、行政法学研究。

2010-05-01