关于我国农村社会养老保险制度的思考

赵鸿雁

关于我国农村社会养老保险制度的思考

赵鸿雁

适应城市化、工业化发展需要，解决农村农民及城市农民工社会保障问题，需建立规范科学的农村养老保险制度。分析了我国农村社会养老保险存在的问题，就“新农保”的推行和制度完善提出了建议。

农村；养老方式；社会养老保险；“新农保”

始于20世纪90年代的农村社会养老保险（以下简称“老农保”），是我国社会保障体系中的重要一环，关系亿万农民的生活质量。随着农村社会老龄化程度的加剧、城镇化水平的提高以及农村家庭的小型化，农村养老需求在加速增长。2009年，我国又开始在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）试点工作。“新农保”采取个人缴费与集体补助和政府补贴相结合的筹资结构，社会统筹与个人账户相结合的制度模式，基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇方式，对于农村社会的发展必将产生积极的促进作用。

一、农村养老保险的经验

美国在1935年通过的《社会保障法》规定：对在职职工实行联邦统一的老年保险。1954年美国国会通过《社会保障法修正案》，把老年保险扩大到农场主、农场雇员、家庭服务员、自由职业者以及州和地方政府的雇员。韩国政府于1960年开始实行政府行政公务人员养老金制度，到1999年韩国国民养老金制度覆盖了全部劳动者。新加坡养老金制度的核心是中央公积金制度，利用一种独具特色的“储蓄金制”即准保险方式构成了新加坡的养老模式。美国、韩国和新加坡农村养老保险保障制度的共同特征是强制性和全民性，要求全民参与保险统一制度，具有很强的强制性。

德国、法国和波兰则制定了针对农村人口的特殊保险制度，主要包括养老保险、健康保险和意外伤害保险等，主要满足农村老年人、主要劳动力亡故、疾病，孕妇和意外事故等不同人群在保险方面的需求。养老保险资金的筹集采取个人缴纳与政府财政补贴相结合的方式。

日本和加拿大采用的是农民社会养老保险统分结合制度，既把农民纳入一般社会保障制度之中，又建立了独立的农民社会保障制度。

我国于20世纪80年代中期在国家“七五计划”中提出抓紧研究建立农村社会养老保险制度，通过试点，逐步实行。民政部在1986年开始建立农村社会养老保险制度的探索，1991年国务院批准在山东烟台市牟平县等地进行试点，并取得成功。1992年在总结试点经验的基础上制定《县级农村社会养老保险基本方案》，在全国有条件的地区逐步推广。1999年进行了整顿规范，“老农保”的工作基本停滞了。实行“新农保”后，农民养老将不再靠自我储蓄和子女养老，60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。据统计，2005-2007年我国农村养老保险基金的收入分别是46亿元、74亿元和98亿元，农村养老保险收入以年均46.7%的速度增长。农村养老保险金三年的平均水平分别是695元、845元和1020元，年均增长21.1%。领取人数和支付金额不断增加，覆盖范围则逐年减少。

国家的经济发展水平、财力水平对养老保障水平有直接影响。但无论经济发展水平如何，都应有一个最低的养老保险制度来保障所有居民的基本生活需要。多支柱的农村养老保险模式是世界银行等一些国际机构认可和倡导的保障模式，也是我国农村养老保险的发展方向。

二、我国农村养老保险存在的主要问题

（一）非强制性的养老方式已难适应需要

据联合国统计，我国在2000年就已进入老龄化社会，而且老龄化程度正呈不断加剧态势。受城市化进程的加快及农村青壮年劳动力向城镇流动的加快的影响，我国农村老龄化程度高于城镇，并有逐步扩大的趋势。因此，失去土地的农民的养老问题日益突出，原先存在的土地养老和家庭养老等传统养老方式是非强制性的养老方式，已经难以适应这种冲击和影响。加快推进我国农村养老保险制度的构建，应对老龄化，解决城市化、工业化发展中所产生的农民及农民工社会保障问题，建立规范科学的农村养老保险制度成为必然。

（二）参保的覆盖面非常低

据测算，在我国现行的农村社会养老保险制度中，农村参保人数仅占全国农业人口比重的7%，占从事农业生产人口的15%左右。日本、韩国农村养老保险的覆盖率分别达到93%和97%以上，印度也占全国农村人口的25%左右。我国农村参加养老保险的覆盖率偏低，难以满足农村居民的参保需要。

（三）农保标准较低，难以满足老年人生活需要

我国现行的农村社会养老保险制度基本是完全积累型的个人账户制，养老金水平完全取决于账户积累期限和积累规模，投保期限越长、缴费金额越多，收益越多，实质类似于一个低保障、低缴费水平的农民养老保险个人储蓄计划。如大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月只能领取4.7元。如果一次性缴费100元，对于现在20岁的人来说，到60岁时开始领养老保险金，每月也只能拿到104元。这种保障水平显然难以满足农村老年人的生活需求，难以真正实现养老保险的功能。

（四）筹资渠道狭窄，筹资能力较弱

目前，我国农村养老保险资金主要来源于三个方面：一是国家财政投入；二是农村集体经济；三是农民自身收入。在当前，国家财政投入少，农村集体经济给予补助的政策落实出现困难的情况下，农民收入水平低、收入增长缓慢更加大了农村养老保险资金的筹集难度。2003-2007年，农民总收入的年均增长率只有10.36%，落后于同期我国GDP年均10.6%的增长幅度，也大大低于城镇居民收入水平。这直接制约了农村养老保险制度的筹资渠道。

（五）保险基金保值增值困难

根据规定，农村养老保险基金的增值途径主要是购买国债和存入银行，不得直接用于投资。这种投资方式的规定虽然保证了资金的安全性与增值性，但却限制了资金的灵活使用与扩充增值。从2003-2007年银行存款利率与全国零售物价指数的对比看，即使银行长达5年期的存款利率也难以完全抵消农村居民消费价格上涨幅度。银行利率大幅下调，农村养老保险基金增值机制却无法应变。

（六）农保基金管理水平有待提高

我国农村养老保险基金一般采用属地化管理方式，并下放到县级。而我国很多县级财政为“吃饭财政”，不仅难为当地农村养老保险提高财政补贴，而且资金挤占挪用的现象时有发生。在此情况下，公共财政难以执行统一的管理监督，无法及时化解财务风险，存在极大的财政隐患。在1999年农村养老金移交劳动部门之前，农村养老保险机构靠提取3%的管理费维持运转，农村养老金被挪用和违规拆借所造成的损失也难以估量。

三、解决农村社会养老保险问题的应对策略

现在，农村低保制度、新农合等从无到有，扩展面迅速增大，农村社会事业已进入发展的春天，如何进一步推进农村养老保险事业的发展，成为农民群众关注的新热点。为此，作者深入农村地区，调查农村社会日益增加的养老新压力、新需求，发掘农村养老事业中出现的新形式、新探索，求解新型农村社会养老保险发展中的新困惑、新课题，希望求解农村社会养老保险的发展路径。

（一）加强宣传教育，提高对社会养老保险的认识

对于我国农村来说，在继取消农业税、实行农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后，即将进行的普惠式新型农保试点是一项重大的惠农政策。按照“新农保”，我国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金，凡年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，均可参加新型农村社会养老保险。年满60岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。各级政府要充分认识到经济发展是手段，人的生存发展才是最终目的，不能仅仅把经济工作当作政府工作的全部，要改变观念，提高认识，把农村社会保障当作一项重要工作来抓。各级政府要通过各种方式向农民宣传农村社会养老保险，使农民能主动接受。提高各级政府和农民对农村社会养老保险的认识。

（二）政府要积极参与，健全保障体系

从国外农村养老保险的发展模式来看，无论实行哪种模式，各国政府都发挥了重要作用。如法国和日本等国，在农村社会养老保险资金供给中，国家财政的支持都占到养老保险资金的一半以上。同时也表明，农村社会养老保险制度是由政府生产和提供的基础性公共产品的理论定位。在我国，政府除了直接出资参与公共社会保障制度的建设外，还应该健全完备的法律框架、制度规则及监督体系等。

（三）多支柱的养老保险模式是发展方向

几千年来，中国农民一直都是“养儿防老，靠土地保障”，实行的是非强制性保障措施。“新农保”实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的方式，是三个资金供应渠道，决定了农民养老获得了制度性强制保障的开启。在我国拥有特殊的人口结构的情况下，农民难以承受相对较高的实施成本。在土地尚具备部分养老保障功能的现实情境之下，建立土地、家庭及社会养老保险相结合的多支柱的、具有中国特色的农村社会养老保险制度，应是目前我国农村社会的最佳选择。

（四）逐步实现养老制度农村和城市的衔接

2006年，我国城市老年人领取养老金（退休金）的比例为78%，在农村这一比例仅为4.8%。在许多城里老人忙于习书作画、健身养生的时候，不少农村老人的晚年却是在贫病中挣扎度过。“城里老人为长寿忙，农村老人为活命愁”的强烈反差，凸显破解农村养老难题迫在眉睫。多年来，家庭养老一直是中国农村最普遍的养老方式。在目前养儿防老受到多方面的冲击的情况下，社会保障程度在下降，亟须社会养老保险替代、补充。随着经济水平的不断提高，应该把农村养老和城市养老相互衔接，而不是把二者割裂开来。

农保基金涉及亿万农民未来的生活来源问题，如何确保这笔资金安全运作、保值增值，是“新农保”面临的一大挑战。目前，农村养老保险基本由各市县自行管理，基金在保值增值和资金安全上存在隐患。这主要还是当初制度设计存在缺陷，即规定农保基金要以县为单位统一管理。县里的经办机构缺乏投资经验、相关技术及人才，管理这么大一笔资金，投资风险很大。可以考虑把基金上调到省一级管理，或者交由专门金融机构代办，同时规范运转程序。

（五）逐步缓解农民工养老问题

除了各地农村养老保险制度的统筹，城乡之间的养老保险制度也需要统筹。农民变成市民后，农村养老保险如何转化为城镇居民的养老保险，需要政府统筹考虑。如何解决外出打工农民的养老保险问题，如何与农村养老保险相衔接，诸多问题都需要统筹解决。国家统计局的调查显示，截至2008年12月31日，全国农民工总量为22 542万人。据农业部预测，未来10年，中国农民还将以每年850万的速度向城镇转移，预计今后20年从农村转移到城镇的人口将达3亿。随着我国人口的老龄化，农民工群体中也会有一部分人逐步进入老龄，工作能力下降，养老需求迫切。这个问题不解决好，会成为一个很大的社会问题。因此，为农民工建立养老保险是一件具有重大意义的事情，如何进行制度设计和政策制定，是缓解农民工养老问题的关键所在。

（六）逐步缩小城乡差距，扩大统筹范围

在当前城市养老保险比例逐步扩大的基础上，如何做好试点工作，推动统一制度的实行尤为重要。据了解，目前全国31个省（自治区、直辖市）的1900多个县都实行的是以农民个人缴费为主、个人账户基金储备积累的农保模式。应该根据实际试点情况，在各地探索经验的基础上，形成一个统筹办法，逐步缩小城乡社会养老保险方面存在的差距，扩大统筹范围，形成各自特色。“新农保”各地试点的方式可以有区别，但不能割裂；对农保模式可以碎片化管理，但必须要有一体化的制度。各地自行其是制定标准，一来会给将来国家整合农保模式造成沉重的成本负担，二来可能会使很多县、区盲目照搬别人的成功模式，但自己的条件、技术或财力又达不到相关的标准而令探索失败。

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F323.89

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1673-1999（2010）15-0087-03

赵鸿雁（1964-），女，蚌埠学院（安徽蚌埠233030）经济与管理系副教授，研究方向为财务会计与财务管理。

2010-05-11

安徽省教育厅人文社科重点项目“基于管理视角的高校内部控制研究”（2010sk524zd）资助。