论我国集体土地所有权的国有化变革

2010-08-15张涛郭虹

重庆科技学院学报（社会科学版） 2010年15期

张涛，郭虹

论我国集体土地所有权的国有化变革

张涛，郭虹

回顾了新中国成立以来农村土地所有制的变迁历程。认为我国现行农村土地制度存在所有权主体缺位、所有权权能缺失和缺乏所有权保障措施等问题。在保留现行土地所有制前提下改良土地使用制度，不能从根本上解决农村土地问题。变土地集体所有为国家所有，同时赋予农民土地使用权，逐步实现农村土地使用者与城镇土地使用者同等的法律地位和市场主体地位，才是最好的选择。

农村土地制度；国有化；土地所有权；土地使用权；市场主体地位；物权

在20世纪的后50年里，我国的土地所有制经历了从土地私有制到公有制，并不断提高公有层次，实现国家公有的改革历程。但是，目前的农村土地集体所有制仍然存在许多弊端。

一、我国土地所有制的变迁历程

（一）1950-1958年：农村土地农民所有到集体公有

1950年，我国开始土地制度改革，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制。1952年底，全国土改基本完成，农民形式上拥有了除租让权之外的大部分土地产权。但这种革命式土地改革后，农民土地所有权并不能得到保障。“国家为了政治目的以政治手段进行的强制性产权制度变迁，也就为国家可以再为了政治目的以同样的方式强制性进行集体化打下了伏笔。”［1］农民获得了土地买卖的自由，但土地基于市场配置作用很快会发生规律性的兼并集中，进而周期性的影响社会的安定，这也必然导致农民私人所有权无法持续。1953年，国家开始对农业实行社会主义化改造，“通过农村合作化改革农村土地制度、改革农业经济，从而建立起农村中的社会主义经济基础”［2］，逐步变土地农民私人所有为土地集体公有。之后，“政社合一”的集体“逐步实现对农民土地的生产、使用、管理、规划、监督等权利的集中统一，形成集体经济组织占有土地所有权并与国家分享土地所有权的农村土地集体公有制”［3］。至此，国家无偿而彻底地将农民的土地和生产资料国有化，消灭了农业经济中的私有化成分，农民完全丧失土地所有权，有限的合作社所有制成为国家土地所有权和使用权实施载体，农村的社会主义制度最终得以确立，农业合作社的改革因此成就了第一次土地的国有化进程。

（二）1958-1978年：确立土地三级所有的集体所有制

国家为了实现工业化的需要，在无法短时间内积累大量工业资本的情况下，对农业生产形式进行迅速的人民公社化改造，确立了土地三级（人民公社、生产大队、生产队）所有的集体所有制。这种制度有很大的弊端。根据公有制发展目标的需要，国家和农村集体经济组织之间不断地划分土地所有权内容，并充分利用农村集体经济组织模糊的政治性质，完成实质上的土地所有权国有化［4］。这项措施，一方面维持了农业虽然极其缓慢但基本稳定的增长；另一方面使国家能够运用“统购统销”的政策措施，不合理地压低初级农产品的收购价格，保证国家能够从农业中提取工业化所急需的原始资本积累，成功解决了当时政府与分散的、生产有限的小农之间交易费用过高的政治难题，保证国家大规模生产的工业品与亿万农民廉价的农产品实现交换，为推动我国工业化提供可能。但是，农民的农业剩余被国家工业过度提取，降低了农业自我发展的能力，削弱了农民对于投身农业生产的积极性，严重制约了农村经济的发展。到了后期，农民的生活资料极度紧缺，国民经济遇到了前所未有的困难。这是土地国有化的第二个探索阶段，土地集体所有制获得了形式所有权和使用权的统一。

（三）1978年至今：农村土地所有权与使用权的初步分离

农村依靠“底层（农民）自发地对无法取得预期利益的运行模式进行分散化自发变革，逐步确立了以家庭承包制为主要形式的农村土地制度”［1］。以家庭承包责任制为基础的土地产权关系中，国家在保留了土地所有权、土地支配权、土地政策制定权和土地监管权的同时，赋予集体经济组织土地承包租赁职责，极大地剥夺和削弱了集体经济组织对土地的使用权。农民挣脱了公社制度的过度束缚，恢复了相对自由的土地经营使用权、生产资料的所有权、劳动自由支配权和土地价值收益权，调动了广大农民的积极性，解放和发展了农村的生产力。新型的家庭联产承包责任制是继承农业合作化的积极成果，是对束缚生产力的体制改革、完善和发展［5］。它名义上坚持了土地土地集体所有制，实质上是在坚持国家所有制的前提下，实现了土地所有权与使用权的初步分离，改变了近30年来土地所有权和使用权集中统一状态。此后，土地所有权的高度国有化和使用权的高度私有化成为我国农村土地产权关系继续变革的两条主线。

二、集体土地所有制的历史局限

历史证明，以家庭承包经营为核心的农村土地集体所有制与人民公社化时期农民及集体没有任何决策权和剩余控制权相比，通过所有权和使用权的一定分离，产生了巨大的制度绩效。但是，集体土地所有制由于存在深层次的制度缺陷，在经历了近30年的制度完善和调整之后，仍然暴露出许多无法回避的现实问题。

（一）集体土地所有权主体的缺位

1982年，我国宪法确立了现行的集体土地所有权制度。这种制度创制之初并未遵循法律制度的理论和实践逻辑，“导致集体的概念缺乏传统民法学上的严格特征，又与我国现行民法中关于民事主体的属性相悖”［6］。因此，出现了“农民集体既非自然人，也非法人，不是一种独立民事主体，不能作为人格享受集体所有权”［7］的现象。尽管我国《民法通则》《土地管理法》涉农条款中明确规定我国的集体土地所有权为三级农民集体（乡镇、村、村小组）行使，但由于法律并没有具体规定集体土地所有权主体行使土地所有权的组织形式和程序，从而造成实践中集体土地所有权主体的缺位和集体所有权行使主体的错位。随着人民公社及其所属的生产大队、生产队的相继撤销，原来的集体土地所有权主体事实上被削弱乃至不存在了。同时，乡镇政府把行政职能下放，“政企不分”再次致使集体的行政化倾向十分突出。这种集体土地所有权和集体土地行政管理权的紊乱的结果，使集体土地所有权的行使主体偏离了其原本应有的法律品格，最终丧失了其作为法律主体的独立性而沦为国家的附庸。

（二）集体土地所有权权能的缺失

“在民法理论上，对所有权的定义一般是：权利人对所有物享有的占有、使用、收益、处分，并排除他人非法干涉的民事财产权利。”［8］我国法律确认了集体经济组织是集体土地的所有权人，然而，国家在集体土地的经营和流转上设置了重重限制，为“制度性侵害农民权益”创造了条件。使用权方面，通过集体土地使用的审批制度对集体土地的处分权进行限制，规定集体所有的土地只能用于农业生产或农村村民宅基地或其他与农村集体经济有关的建设中，不能用于可产生巨大经济效益的房地产开发。处分权方面，国家严禁农村土地的买卖，集体法定所有的耕地、宅基地、自留地、自留山的土地所有权，不允许抵押和自由流转，但实际上却存在着征用、准征用形式下集体土地从集体流出并流入国家的土地所有权单项移转。这种单向移转导致集体土地在无奈的权利剥夺中不断丧失，流入非农建设，破坏了土地对于农民的生存保障权。收益权方面，由于集体土地用于非农建设必须通过“先征后让”的方式，“农民在这场征地运动中，获得了仅能维持2-3年的基本消费的补偿款”［9］。集体土地被追求巨额差价的地方政府不合理地低征高卖，满足了许多地方政府“基于公共利益的需要，可以征用集体所有土地”并以此来充实自己财政收入的需要，继而导致大量本应通过市场化获得土地使用权的商业性经营者，获得相对廉价的土地开发权，刺激了土地市场愈演愈烈的暴利投机活动。地方政府滥用土地垄断处分权的行为严重损害国际、集体和农民的三方利益，最终导致集体土地所有权在地方行政权力的干预下名存实亡。

（三）集体土地所有权保障措施的缺乏

从实体上，现行的农村土地集体所有制的产权凸显了农村土地既具有社区共有物品属性，又同时具有部分私人物品属性的特性。共有的物品属性，一方面导致产权安排不具有严格的排他性，其权利极易受到侵害；另一方面，农民被天然的束缚在集体之下，土地承包经营的安全性受到很大影响。同时，债权化的土地承包经营权使农民很难维护自己的产权。乡村干部极易将收回土地承包经营权作为要挟农民完成国家任务，收取提留的一种法定权利，这为他们追求自身权益而对土地进行调整创造了条件。对农户而言，土地承包经营权受到集体社区成员权的掣肘，在集体多数合意的的效力下，农户只能无奈地面对社区成员调整土地的要求和对其产权可能造成的威胁，无法保持对土地的长期经营和使用的权利。程序上，宪法赋予了政府基于公共利益而专属的土地征用和征用方获得征地补偿费的权利，但这种征用的实体公正并没有完备的程序做保障。一方面，政府征用目的是否合宪的前置性审查，没有纳入征用程序之中；另一方面，被动的的集体也无法参与征地程序，表达自己的意见，伸张自己的权利。同时，土地征用补偿标准过低，补偿落实难的问题，也在一些地方的土地征用中凸显。在政府行为违法征用土地时，集体和农民无法采取相应救济的措施。这些程序问题导致公共利益的概念被弱化、虚化，集体和农民的利益被漠视、抛弃。大量集体土地被一些地方政府打着“公共利益”征用的旗号进行房地产开发，以彰显自己的政绩，而侵害农民集体和个人的合法权益。

三、集体土地所有权的国有化方向

我国的土地所有制经历了逐步实现土地所有权和使用权的分离、国有土地的有偿使用和城镇国有土地使用的有偿流通的转变过程，但是至今，农村土地集体所有制由于存在理论上的缺陷和实践上的矛盾无法进入市场流通。这种制度性障碍，将集体所有权的变革推到了改革的前台。学者们经过长时间的研究之后，提出了两条符合我国实际的道路：一是“取消集体所有制，将土地收归国有”［10］；二是“保留土地所有制，改良农村土地使用制度”［11］。笔者认为，第一条道路更具有制度的优越性。

（一）集体土地所有权国有化的合理性

主张完善集体土地所有权方案的学者认为，依照制度经济学的“路径变迁依赖”理论，对现存集体制度延续性的依赖得到不断强化，这种依赖容易使贸然的国有化方式加大社会经济成本和政治的不稳定性，并且“脱离农民土地权利运用的习惯心理和行为方式，因而要冒很大风险”［12］。因此，认为我国尚不具备变革农地集体所有制的客观条件，采取成本低、收益大、阻力小且农民易于接受的集体所有权改良道路，才能逐步消除现行农地所有权的制度弊端。然而，在政治运动中诞生的集体土地所有权，实际上存在先天的制度缺陷。“我国法律关于农村集体土地所有权制度的创建，基本上没有考虑到这种权利作为一种财产权利尤其是作为物权应该具备的法律要素。所以从法律上看，这种权利虽然被表述为完全物权，但是在经济上实际表现为‘有限所有权’。”20世纪80年代推行的家庭联产承包责任制，本质上看是绕开了当时无法解决的集体土地所有权制度的制约，自我进行补救。这种“补救”行动在调整初期取得了很大成果，但是由于根本性的制度缺陷，农村土地问题层出不穷：土地分零，规模化、科学化生产难以进行；土地禁止流转，土地资源无法优化配置；土地承包矛盾和纠纷日益增多；土地抛荒、浪费现象愈发严重；土地被不合理征用，用于非农建设的情况愈演愈烈。究其原因，是无法突破农村土地集体所有制度的根本缺陷——虚置权利主体、有限的权利内容和缺漏的权利保障措施。

（二）集体土地所有权国有化的思路

农村土地集体所有权制度在经历五十多年的演变后，仍然无法确切定性，且问题丛生。在这种情况下，保留、强化集体所有权并非治本之策，而实行国有土地所有权和和农民土地使用权有机结合的国有化道路是最好的选择。当然，任何改革不可能一蹴而就。在国有化的道路中，要尽可能全面照顾多方的利益。在现有集体土地所有的基础上，要充分利用土地承包经营权和农村社会保障制度改革的创新成果，进一步弱化集体所有权的象征性权利，强化农民土地使用权的实体内容，使土地的所有权和使用权实现真正的分离，进而逐步实现农村土地使用者和城镇土地使用者同等的法律地位和市场主体地位。在土地产权交易市场，农民可以利用这种分离出的使用权，在遵守土地规划和土地用途管制的前提下，自主地将自己的非公益用地通过“招、拍、挂”公开竞价拍卖的方式进行自由流转。这样，既可保证国家基本的粮食安全，又可以通过市场实现土地的规模化经营，防止土地的粗放、低效率利用，实现土地财富属性的“效率”价值目标。同时，可减少土地市场的政府干预，破解现阶段土地征用难题，提高市场透明程度，打破政府对土地市场的绝对垄断。这样就逐步消除了土地中的集体化因素。然后，通过修宪程序，变土地集体所有为国家所有，同时赋予农民的土地使用权。我国的农民获得坚实的土地权利，我国的集体土地所有权国有化也可宣告完成。

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