农村土地征收补偿款受益主体分析

郑继汤

(福建师范大学法学院,福建福州350007)

农村土地征收补偿款受益主体分析

郑继汤

(福建师范大学法学院,福建福州350007)

我国现有的征地补偿制度中对于征地补偿款的受益主体规定不明确,给实践带来了很大的麻烦,同时我国征地补偿制度的征收的客体只为土地所有权,而土地承包经营权作为一种独立的用益物权却没有得到补偿。确认补偿费用的受益主体,建立对土地承包经营权的征收补偿制度,有利于保障农民权益,促进社会和谐。

征地补偿费用;受益主体;土地承包经营权征收

一、给予征收补偿款的理论依据

(一)既得权说

此说认为人民的既得权既然是合法取得的,就应当得到绝对的保障,即使是由于公共利益的需要,使其遭受经济上的特别损失,也应当基于公平的原则给予补偿。此说以自然法思想为基础,只保护既得权,对于这种权利以外的权利不给予保护。

(二)特别牺牲说

该学说源于公共负担平等说。该说基于法的公平正义观念,认为国家的合法征地行为是使无义务的特定人为国家做出特别牺牲,国家对无义务的特定人给予赔偿,这样就符合法的公平正义观念。

(三)国库理论

该学说认为,国家有财政权,国库与行政机关相对立,亦即财政权与公权力对立,行使公权力国家获利。该理论把国家当作企业来看待,主要的关注点是公权力与财政权之间的关系,对于被征收土地的土地所有权人的损失没有考虑,没有看到征收制度的本质。

(四)生存权的保障

土地承包经营权人通过承包土地取得自己和家庭的生活来源。当土地承包经营权人的承包土地被征收后,其赖以生存的物质条件丧失,会危及土地承包经营权人的生存权。

生存权是人权中最关键、最核心的权利。然而,人的生存权是靠一定的财富和物资支持的,如果一个人没有了赖以生存的物资,那么他即丧失了生存的权利。[1](P159)对于一般的农民来说,剥夺了其承包地,在收入来源单一的情况下,他们将难以维持生计。

二、受益主体

(一)土地所有权的补偿费用的受益主体

对于土地所有权人的补偿的受益主体主要包括两类:一类是农村集体经济组织,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有;一类是农村集体经济组织内的成员。

(二)承包经营权补偿的受益主体

首先,我们要解决的问题是,对土地承包经营权这一用益物权是否要进行补偿。一般的理论认为,土地征收制度征收的只是所有权,因此,对土地承包经营权不需要进行补偿。可是我们知道,土地承包经营权是一种用益物权,土地征收的效果只是所有权发生了变更,对于土地上的用益物权却没有改变,亦即土地承包经营权还是存在于该征收的土地之上。而且,用益物权对于所有权具有一定的限制作用,这样,土地承包经营权人和土地的所有人之间可能会发生矛盾。同时,我们对于土地承包人合法取得的承包经营权也要尊重和保护,这是基于物权平等保护的原则。

国家通过征收成为新的所有者,对于该土地上的用益物权有负担的义务。也就是说,要使国家成为绝对和完全物权人,国家就得对土地承包经营权进行征收,把该物权纳为征收的客体,同时建立土地承包经营权的征收制度。对这两种物权的征收,使得国家成为它们的新的享有者,这时,国家享有的所有权和用益物权混同,这样,国家获得的将是完全的没有限制的物权。

其次,对土地承包经营权进行补偿,那么该项费用由谁受益?笔者认为只能由承包经营权人获得。土地承包经营权人通过与集体订立土地承包经营权合同,取得了土地承包经营权,成为该权利的享有者,为此,对于该权的补偿,理应由其获得。

再次,既然认定土地承包经营权需要进行征收,由于我国法律对该项物权的征收没有规定,并且征收土地的实践过程中也没有现成的经验,需要我们进行一些制度的设计。笔者认为,由于农村土地征收的客体为土地所有权和土地上的用益物权,那么从理论上来讲就存在着两种征收模式:第一种是一次性征收,亦即同时对所有权和土地承包经营权进行征收;第二种为两次征收,这种征收方式可以认为是一种分层次的征收办法,具体来讲,这种征收还有两种不同的方式,一种是先征收土地所有权,后征收土地承包经营权,还有一种顺序正好相反。以下将对这两种方式进行分析。

一些学者认为,一次性征收的主要优点是简单快捷,并且效率高。这种观点认为,土地征收制度是一种行政行为,由于行政讲究的是效率,该种模式符合行政目的,因此征收行为应采用该种模式。笔者认为,这种方式固然有高效的功能,有利于征地活动以及后续建设的开展,但是,这种方式忽略了广大农民的行政参与活动,剥夺了其作为行政相对方的申诉的权利。此外,由于该制度的高效性,会发生一些假借公共利益征收而用于商业目的,侵占农民土地的事件。

一些学者认为,我们的征收制度应采用两次征收的方式。这种观点认为,两次征收的方式虽然程序繁琐,但是这种征收方式有利于社会的公正公平和对农民权益的保护,如果在法律上直接规定土地承包经营权为客体,土地承包经营权人(农民)作为该制度的相对人参加到征收制度的过程中,可以跳过村委会这一层的干涉,这样对于征收制度的透明和公正有着重要的作用。“承包人从维护自我土地权益出发,必然对政府以及作为土地所有权的行使者的农村集体经济组织负责人的权力形成约束……从而防止或者减少随意征地、低价征地现象的发生。”[2]此外,在土地征收制度中要考虑社会公正和农民权益保障以及公共利益等问题,这里比较侧重公共利益,但是,基于行政法理论的比例原则中的最小损害原则,也就是说在保护公共利益的同时,对于农民权益的损害要降到最小。这种方式通过农民的参与,可以在一定程度上加大对农民权益的保障,这样也就从某种意义上减少了对农民权益的损害。在法理上,单独对农民的承包经营权进行征收并给予补偿,补偿费用要与农民在接下来几十年内的经济上的损失差不多,最重要的是要把费用直接交给农民本人,而不是通过集体经济组织转发。

综上所述,应单独建立土地承包经营权的征收制度,并采用两次征收的方式。改变当前的征收补偿制度,使农民作为土地征收制度的相对方,通过私权利限制公权力对财产的损害,达到对财产的最小损害原则。这样有利于保障农民权益,有利于对政府的监督,同时也有利于社会的安定和谐。

[1]崔杰.土地承包及征地补偿案件的法律适用[M].北京:人民法院出版社,2005.

[2]左平良.论土地承包经营权人在土地征收中的意思表示[J].河北法学,2005(3).

责任编辑 强 琛 qiangchen42@163.com

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1673-1395(2010)02-0182-02

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郑继汤(1985—),男,福建泉州人,硕士研究生。