行政法上的平等原则探析

林柳兵，张志皓

(郑州大学法学院，河南郑州450001)

行政法上的平等原则探析

林柳兵，张志皓

(郑州大学法学院，河南郑州450001)

平等原则，经常作为受不利处分的当事人所引据为请求作成撤销或变更特定处分的理由，简单地说，也就是“别人可，为何我不可?”这就是“不法的平等”问题。相对人能否依据信赖原则在应然与实然之间主张不法的平等，国外和我国台湾地区一般禁止该主张，我国正处于市场化和法制化逐步完善之时，也宜加以禁止。

自由裁量权;法治;平等对待原则

在探讨平等原则之前，必须要对自由裁量权，特别是对自由裁量权的必要性，以及其与法治之间的关系有一个清晰的认识和把握。自由裁量权，是法律赋予行政主体可以选择的权力，是指行政机关处理同一事实或事件时可以根据具体情况选择不同的处理方式［1］。比如行政机关可以自由选择执行任务的时间、地点以及方法等。自由裁量权是现代行政的典型特征，有其自己的历史背景。20世纪以前，法律严格限制行政机关的行政活动，法律如果没有规定某项行政行为，行政机关就不能作出此种行为。政府仅仅是守夜人的角色，公共行政仍处于消极行政的阶段。但在20世纪初，西方国家进入资本主义时期以后，尤其是二战以来，政治经济形势发生了巨大的变化，国家主动干预社会经济生活，政府管理社会经济事务的职能不断扩大。行政活动具有灵活多样性，法律不可能规范所有的行政活动，不得不授予行政机关一定的自由裁量权。但是，自由裁量权具有很大的灵活性和复杂性，行政机关在行使自由裁量权时适用的是非正式程序，而非一个简单一致的程序，其作出决定的实质内容和程序方面有很大的自由裁量空间，这也可能侵犯到公民的权利和利益。正是基于上述原因，各种控制行政裁量权的法律规则先后在世界各国得以产生和确立，平等对待原则就是最重要的原则之一。

一、行政法上平等原则的内涵

行政法上的平等原则是作为宪法原则的“平等原则”在行政法中的延伸和具体化，是行政法原则体系的主要组成部分。平等原则要求不论地位、实力、身份如何，在法律之下发生法律关系都应该以平等的身份［2］。各国对该原则的称谓略有不同。有的国家直接称之为“平等原则”［3］，有的国家称之为“平等对待原则”［4］(P213)，比如日本。还有一些国家称之为“平等权的原则”或“行政公平原则”［5］。在美国称之为法律平等保护原则，它的含义是指情况相同的人必须具有同样的权利，负担同样的义务，对于情况不同的人，法律须规定不同的权利和义务。在英国，平等原则虽然没有被非常明确地表达出来，但是平等的精神已经蕴涵于其深厚的“法的统治”传统之中，并通过法院对“合理性”原则及“公正”原则的运用而发扬。资产阶级革命胜利后，平等原则在大多数国家的宪法中也得以体现。1776年美国的《独立宣言》，率先宣告了人人平等原则。1793年法国《宪法》在列举个人自然权利时，则进一步明确将平等权放在第一位并且补充道:“在法律面前人人生来就是平等的。”此后，公民在法律面前人人平等的原则逐步得到各国宪法的确认。如《联邦德国基本法》(1949年)第3条第1项规定:“法律面前人人平等。”日本《宪法》(1946年)第14条规定:“一切国民在法律面前一律平等。”我国1982年《宪法》第33条规定:“公民在法律面前一律平等。”

作为宪法基本人权最重要内容的平等权，除拘束立法者外——即“法律制定的平等”外，也约束法律执行者——行政机关及司法机关，也就是“法律执行的平等”。前者在于防止“立法恣意”，后者在于防止“行政恣意”。由于各种事件具体的客观要件都不相同，无法以统一的标准来判断，所以平等权并非要求所有的对象都应享受同样的法律关系，应该是“相同的，相同对待;不同的，不同对待”。不要求一律“平头”的假平等，应分别区别适用对象的不同属性而作“合理”的区分。如何运用平等对待原则在理论上是容易衡量的，但在行政活动的实践中，却难以准确运用。因此，平等原则可概括为三种情形:一是同等情况同等对待，要求行政主体在同时面对多个行政相对人时应当一视同仁，反对歧视;在先后面对多个行政相对人时应前后一致，反对反复无常。二是不同情况区别对待，要求行政主体在作出行政行为时对各个相对人的不同情况区别对待。三是比例对待，要求行政主体应当按照不同情况的比重来设定相对人的权利义务［4］(P215)。

二、禁止恣意原则和行政自我拘束原则

由于平等原则的内涵比较抽象，一般来说，从平等原则可以引申出“禁止恣意原则”和“行政自我拘束原则”两个原则。

禁止恣意原则主要是由德国联邦宪法法院在审理有关立法侵犯平等权的案件中发展出来的，其基础是早期的“立法者的理智决定”理论。“立法者的理智决定”理论是指由立法者依据其理智，为合目的性的考量，强调立法者只要进行了理智的考虑之后而作出差别对待就是符合平等原则要求的。例如参政权的行使因为需要有成熟的判断经验，故而可以设有年龄限制;为保护未成年人在健全的生活环境中成长，可以推行电影分级制度。但以外观的美丑作为公务员的录取标准，则不符合事物本质必要性的要求。

行政自我拘束原则要求行政主体在法律法规未有明确、具体规定的情况下，应受行政惯例的约束，因此该原则的适用首先要有“行政惯例”或“行政先例”的存在。其次，作为行政自我拘束之依据的行政惯例或先例本身必须合法，违法的行政先例不能构成平等原则的基础。再次，行政机关享有决定余地，即只限于行政裁量领域。如果法律明确规定了行政机关作出特定行为的义务，则行政机关在处理情况时必须依据法律的规定作出这种行为。由此可见，在法律规范规定的情况下，行政自我拘束原则是不能适用的。即在完全不能承认这种余地的严格受法律羁束的行政领域中，行政的自我拘束是不可能的［6］(P69)。

三、在实然与应然之间——能否主张“不法的平等”

平等原则的适用，并不是要求齐头式的平等，也不是禁止对人们作差别待遇，重点在于差别待遇有无正当理由。但人们在不法的状态下，能否主张平等原则，比如因驾车违规被处罚时，能否以满街的人都在违规，为何只处罚我一人为理由，而主张免受处罚。换句话说，也就是当事人能否主张“不法的平等”。在现实生活中，当事人主张“不法的平等”的事件实在是比比皆是。2009年4月中旬的一天上午，张先生去山西医科大学第二附属医院帮朋友取化验单，因停车位紧张，张先生看见医院门口的一条人行便道上停着几辆车，也将车停了上去。十多分钟后，张先生发现车不见了，后来才知道车是被太原市城市管理执法局杏花分局的执法人员拖走了。张先生质疑:我违章停车应该接受处罚，但那条人行便道上停着许多车为什么只拖走其中的两辆?交警和城管执法人员作为行政机关的工作人员，他们行使着各自不同的权限。但是，他们到底是否拥有这样行使权力的自由?被执行的人是否能够主张不法的平等?这个问题值得我们探讨和反思。

从目前德国、我国台湾等国家与地区的相关判例来看，一般很少承认不法的平等。在我国台湾地区，台最高行政法院1992年度判字第275号判决指出:“行政行为，非有正当理由，不得为差别待遇，《行政程序法》第6条定有明文，此即行政法上之平等原则。然行政机关若怠于行使权限，致使公民因个案违法状态未排除而获得利益时，该利益并非法律所应保护之利益，因此其他公民不能要求行政机关比照该违法案例授予其利益，亦即公民不得主张“不法之平等”。还有，台最高行政法院93年判字第1392号判决指出:“按宪法之平等原则要求行政机关对于事物本质上相同的事件作相同的处理，乃形成行政自我拘束，惟宪法上的平等原则系指合法的平等，并不包涵违法的平等。故行政先例必须是合法的，乃行政自我拘束的前提要件，宪法之平等原则，并非赋予公民有要求行政机关重复错误的请求权。”“平等权”固然是公民基本权利之一，但是法律并不承认“不法之平等”，因为“不法”本身并非权利，当然不受法律保障。可见，我国台湾地区是禁止当事人“要求行政机关重复错误的请求权”和主张“不法的平等”的。

这里还存在一个问题，即当事人对于这种“选择性的执法”能否主张行政权力的滥用。笔者认为也是不能的，显然，选择性执法是自由裁量的一种表现形式，属于自由裁量权的范围。所以，对于被执行人而言，这种行为并非违法，其无权请求行政机关对其他案件一并执行。当然，被执行人可以检举。但是在非“不法平等”时，也就是违法的不平等，比如对所有的违章建筑必须经过一定程序才能拆除，但却先拆除了一家，此时行政行为就没有合法性了。

本文探讨的最后一个问题，即当事人能否依据信赖保护原则来主张“不法的平等”。我国台湾地区认为不能主张信赖保护原则。台湾地区最高行政法院1992年度判字第275号判决亦指出，所谓信赖保护，应是指行政处分虽有瑕疪，但相对人或关系人对其存续已有信赖，而行政机关的事后矫正，将因此增加其负担者，即不得任意为之。若情况是行政机关怠于行使权限，致使公民因个案违法状态未排除而获得利益情形，则非行政机关所为行政处分的存续而使公民产生信赖，此时自无信赖保护原则的适用。从而，行政法院也不认为此时可基于信赖保护原则，进而主张“不法之平等”。

四、结语

关于当事人能否主张“不法的平等”，一些学者特别是德国学者认为应该存在不法的平等，还有学者建议应将平等原则与信赖保护原则相结合，认为信赖保护的利益并不都是正当合理的，有时行政相对人也会因为违法授益行政行为而获得保护。笔者认为，行政法在不断地向前发展，其很多理念也是在不断地改变和更新。或许通过理论的进一步建构和完善，当事人可以主张“不法的平等”，真正实现行政法保护当事人合法权益的这一终极目的。

［1］哈特穆特·毛雷尔．行政法学总论［M］．高家伟，译．北京:法律出版社，2000．125．

［2］唐忠民，翟翌．作为现代行政法基本原则的平等原则［J］．河南省政法管理干部学院学报，2010，(2)．

［3］吴庚．行政法之理论与实用［M］．北京:中国人民大学出版社，2005．45．

［4］周佑勇．行政法基本原则研究［M］．武汉:武汉大学出版社，2005．213．

［5］陈新民．中国行政法学原理［M］．北京:中国政法大学出版社，2002．42．

［6］杨建顺.论行政裁量与司法审查［J］．法商研究，2003，(1)．

责任编辑:赵新彬

Subtract:The principle of equality is often taken as an excuse for the party concerned，who is given an unfavorable disposal，to ask for taking，canceling or changing any specific disposal;i．e．，“why can’t I do since other ones can do?”This is the problem of“lawless equality”．As to whether the other party can claim the lawless equality between what is should be and what is actually be according to the principle of reliance，the foreign countries and Taiwan usually forbid the claim．The mainland of our country，which is in the period of gradually perfecting the marketization and juridification，should forbid the claim，too．

Key words:discretionary power;to rule by law;the principle of equality

A Probe into the Principle of Equality in Administrative Law

Lin Liubing＆Zhang Zhihao
(Law School，Zhengzhou University，Zhengzhou 450001，China)

D922.1

A

1009－3192(2010)05－0081－03

2010－06－20

林柳兵，男，河南平顶山人，郑州大学法学院硕士研究生，主要从事宪法、行政法学研究;张志皓，男，河南南阳人，郑州大学法学院硕士研究生，主要从事宪法、行政法学研究。