我国出口退税法律制度现状及其完善

王颖欣

（山西财经大学法学院，山西 太原 030006；太原警官职业学院，山西 太原 030012）

我国出口退税法律制度现状及其完善

王颖欣

（山西财经大学法学院，山西 太原 030006；太原警官职业学院，山西 太原 030012）

文章由我国出口退税法律制度现存的问题出发，分析了由此引发的对我国社会经济产生的不良影响，并对出口退税法律制度的完善提出一些建议。

出口退税制度；现状；法律体系

出口产品退(免)税，是一个国家或地区对已报关离境的出口货物，由税务机关根据本国税法规定，将其在出口前生产和流通各环节已经缴纳的国内产品税、增值税、营业税和特别消费税，退还给出口企业的一项税收制度。其目的是使出口商品以不含税价格进入国际市场，避免对跨国流动物品重复征税，使本国产品以不含税成本进入国际市场，与国外产品在同等条件下进行竞争，从而增强竞争能力，扩大出口创汇，促进该国家或地区的对外贸易。作为一项财政激励机制、出口鼓励政策和宏观调控政策，出口退税制度是一个国家为增强出口商品的竞争力而运用的一种财政手段，是世界各国促进对外贸易增长的一项基本措施，被WTO诸多成员广泛应用，是符合世贸组织规则的国际通行做法。我国现行出口退税法律体系存在着缺陷与不足，严重制约了我国的税收法制建设。如何完善出口退税制度是值得我们研究和探索的一大课题。

一、我国出口退税制度存在的问题

（一）出口退税的立法不完善

目前，我国在出口退税法制建设方面存在的问题主要是：一、出口退税缺乏基本的法律或法规；二、现限的法律法规级次太低；三、现有的法律法规级次太低；四、规章制度过于散乱，缺乏系统性。

在我国，出口退税似乎更多地表现为一个政策问题。在“国库利益本位”的指导思想下，我国出口退税制度自诞生以来就数经沉浮，退税率上下波动，变动不拘，纳税人唯一可把握的是——变动是常态，要随时准备着退税政策的调整。出口退税率已然成为国家宏观调控的经常性手段和政策工具，用以促进外贸发展和保持经济稳健运行。我国自1994年实施新税制以来，出口退税的法律依据一直处于比较薄弱的状态，基本依据只是《中华人民共和国增值税暂行条例》第二条第三款中表述的“纳税人出口货物，税率为零”和《中华人民共和国消费税暂行条例》第十一条中表述的“对纳税人出口应税消费品，免征消费税”这两句话。财政部和国家税务总局颁布出口退税工作的最基本规章就是1994年的《出口货物退（免）税管理办法》（国税发[1994]31），但这个文件中有相当一部分已经失效。据统计，仅从1994年到2004年，我国在出口退税方面共发布的法规有36条，其中决定有1条，以通知的形式下发的有35条，而上升到法律高度的几乎没有，甚至税务机关的行政解释也被认为是出口退税的重要法律渊源。出口退税法律支撑极其薄弱，极其薄弱的局面导致出口退税政策缺乏连续性、稳定性和系统性。

（二）出口欠退税问题严重

一直以来，出口欠退税形成的隐形财政赤字是困扰财政的一大问题。1994年，实行新税制的当年就出现了出口欠退税问题。当时采取了两个措施，一是财政向银行借款，解决陈欠；二是接连两次大幅度降低出口退税率解决新欠，综合平均退税率由16.3%降至8.3%。这两项措施有效地解决了当时的财政问题。1999年以来，国家为应对亚洲金融危机将综合平均出口退税率提高到15%左右之后，又再次出现了大量的欠退税问题。2004年以来，为了保证新的出口退税机制的顺利实施，国家税务总局不断加大出口退税进度考核力度，以实现对出口企业的及时退税，应退尽退。尽管2004年全年出口退税进度取得了令人满意的结果，但各地退税部门却为此作出了超乎寻常的努力，这说明出口退税进度并没有机制上的根本保障。从税务机关退税部门的职能上看，由于出口退税工作涉及税务、海关、外汇、财政等多个部门，税务机关退税部门仅仅负责出口退税的受理、审核、审批等工作，虽然其审批出口退税事实上是在行使财政支出职能，但由于没有具体出口退税财政资金的支配权，在其职责范围内就无法保证审批后及时退税、应退尽退。从出口退税所需财政资金上看，虽然国家明确规定从2003年起海关代征的进口环节税收收入增量首先用于出口退税，但实际情况是，2004年海关代征进口环节税收增收917亿元，而2004年出口退免税2195.95亿元，其中退税1450.92亿元；2005年前三季度海关代征环节税收增长缓慢，仅增收315亿元，而出口退免税达到2453.71亿元，其中退税1550.79亿元。收入增量远远满足不了出口退税的支出需要。同时对于地方财政而言，虽然也要求对出口退税资金作出预算安排，但由于受局部利益的限制和其他刚性支出的挤压，往往不可能做到全额或及时退付。上述事实表明，国家为解决欠退税问题而采取的措施只是临时解决了财政的问题，没有跳出治标不治本的模式。出口退税财政资金没有机制上的保障很快会衍生新的欠退税。

（三）应退税额来源的划分导致纳税人退税权的不公平

我国于1994年进行了分税制改革，把增值税作为共享税，出口退税由中央全额负担。在当时该政策的制定一方面是与其他方面的利益调整相协调的，保证了政府间利益均衡关系的稳定性；另一方面是为了促进地方经济发展，相当于中央财政给予地方部分资金用于支持其发展外贸经济。此政策随着经济的发展逐渐显露出了不合理性。当出口贸易发展水平较低时，出口退税规模较小，中央财政还能有充裕的资金周转，但是当地方对外经济加速发展时，出口规模迅速增大，中央财政就会出现财政困难，此时便会制约外贸企业退税权的实现，挫伤外贸企业积极性，影响出口经济的发展甚至使出口出现萎缩。于是在2004年出口退税制度进行的重大调整中，关于应退税额来源划分引起了调整广泛的关注。2004年的调整是以2003年出口退税实退指标作为基数，对超基数部分的应退税额按75:25的比例划分给中央与地方。应退税额的比例划分一方面符合增值税是中央与地方的共享税，中央地方权责对称这一理论要求；另一方面，应退税额的分担减轻了中央财政的负担，避免了财政赤字的出现。然而问题仍然存在，由于地区之间经济发展的不平衡，对沿海经济发达地区来说，有足够的财力来保证出口退税；但对经济落后地区而言，应退税额的负担必然使其产生财政困难。

从以上事实可以看出，出口退税应退税额来源的划分是中央和地方双方博弈以及外贸形势发展的结果，同时也适当考虑了对地方政府和企业激励机制的影响，尽量避免对市场和政府行为的人为扭曲。但政策在实施的过程中产生了一些客观上的问题，一是导致经济发达与落后地区差距越来越大；二是易造成地方政府逆向选择，比如对出口逐渐由促进转向限制，或者倾向于支持本地购买原材料和产品的企业。这些问题直接影响了出口退税制度的初衷。

二、出口退税制度的不完善给我国社会经济产生的负面影响

（一）纳税主体对政府的信赖和预期可得利益受到损害。短期连续大幅度调整出口退税率给企业生产经营带来了许多不确定因素，政策的多变让企业难以捉摸，因而无法制定一个适合企业长期发展的战略决策，只能制定短期计划。退税期限的不确定，退税严重滞后给出口企业造成的资金困难，严重影响了正常经营和出口的发展。更为严重的是，有些出口企业由于退税滞后而使货款延期支付，影响了按期交货，由于国家长期拖欠大量退税款，有的企业因退税占压严重陷入经营困境，甚至滋生了三角债，导致市场秩序混乱。

（二）征税主体的征收成本和纳税主体的奉行成本大大提高。每一次政策调整都要让税务人员学习和掌握新规定，要对企业办税人员进行相应的辅导，在增加税务机关的工作量和难度的同时增加了纳税人的奉行成本。此外，由于出口退税政策具有回逆性，即政策调整后，要上溯到以前某个时间开始实施，使退税工作出现无所适从的局面。

（三）退税的拖延和不彻底使各种投机行为、不道德行为、逆向选择等博弈活动大为增加。例如，由于国家应退未退的资金缺口越来越大，有人开始出卖退税指标，企业开展公关争取提前退税，相关政府部门借退税进行权力寻租。

三、完善我国出口退税制度的建议

（一）在立法中确立出口退税权

权利是经济问题的核心，解决经济问题的根本途径应当是立足权利、加强和完善权利。出口退税权是一项被忽视的纳税人的重要权利，现行的出口退税政策对纳税人的税款退还请求权是欠缺考虑的。因此，解决国家长期拖欠企业出口退税款问题的一个关键途径就是确立企业出口退税权，并加强和完善这项权利。

虽然出口退税政策本身的灵活性与法律的安定性存在诸多的矛盾和冲突，但只有将这种政策利益上升为稳定的法律权利，使其获得规范性的基础，才能使出口企业可以预见法律后果，合理地安排其经济活动，最终才能保障纳税人的权益。

（二）提高出口退税立法层次

进一步完善出口退税管理法制建设，提高出口退税制度的立法层次，尽量减少出口退税的人为干预和计划控制，保障制度的严肃性和权威性，改善我国的税法实施中的政府信用状况，同时杜绝地方保护主义的滋生。对于个别地方政府违反国家有关规定，对跨地区收购产品出口退税不予办理或故意拖延办理时间等现象的，要给予必要的处罚，提高其违法成本，维护正常的出口退税和经济秩序。立法层次的提高有助于消灭“上有政策，下有对策、中间梗塞”等现象的发生，维护纳税人退税权的严肃性。建立理想的出口退税法律制度应在坚持税法基本原则的前提下，税务部门合理、合法、高效地进行出口退税管理，依法实行及时足额退税，使纳税人的权利得到充分的保障。

（三）出口退税的税款来源合理化

建立“谁出口、谁受益、谁负担”的对称机制。基本办法是：改中央承担基数内出口退税为地方承担基数内出口退税，改超基数部分分别负担为中央全额承担；对外贸企业收购外省(市)货物出口而发生的出口退税，可暂由中央先行垫付，按照中央、采购地和出口地共同负担原则到年底进行结算。这种机制可使地方在出口经济管理和出口退税方面的主体权责更加明确，地方政府在出口退税临界基数时不会产生逆向行为，甚至会有更大的积极性。但这种机制能够有效运作的前提是：要适当调低增值税法定税率，从而调低其退税率，减少退税额度；提高增值税收入中地方分享比例，使地方出口退税资金的支付能力增强。同时，根据各地出口结构的变化，依据财力格局的实际情况，对出口退税基数重新进行核定，保证出口退税基数与各级财政的财力相适应。

（四）出口退税的调整与改革增值税的分配体制同步进行

出口欠退税问题的根源是增值税的分配体制，因此出口退税的调整要与增值税的改革同步进行。我们应该从问题的根源入手，改革现行的增值税分配体制存在的弊端，实行规范、中性的增值税制，建立一个既有利于促进出口和经济发展，又有利于财政的正常运转，同时又能体现中央与地方共同负担出口退税的新机制，这样才能彻底消除财政隐患。否则，不解决根本问题，欠退税就会反复地出现，财政将永远受此困扰。

根据我国的实际情况可先进行过渡性改革：

1.进口增值税纳入共享范围；国税局下达收入任务时也要改虚收为实收（即扣除出口退税等虚收因素之后的数额）；取消出口退税预算指标管理，发生多少退多少，对“免抵”税额也不再调库。

2.再实行“坐地分成”的办法，将国内生产销售环节取得的增值税与进口环节增值税都先入中央金库，在扣除出口退税等虚收因素后，在实收的基础上进行中央与地方的总额分配，分配比例可通过具体算账再行确定。

3.中央与地方分配时，可按已确定的分配比例，先进行中央与地方的总额分成，一块归中央，另一块归地方；然后再求出各地区实现的增值税收入（如是毛收入则扣除出口退税等虚收因素）占国内增值税收入（实收数）的比例，再按此比例在各地区之间进行分配，对分配中出现的畸高或畸低的个别情况，还可再进行地区之间的横向调剂。待以后条件成熟了再过渡到因素法分配。

（五）建立出口退税财政专项准备金

我国施行过的中央全额负担、中央地方共同负担两大退税机制皆存在着欠退税、中央与地方及各地区之间退税权责不对等等缺陷,不利于我国出口贸易及经济发展.因此,应建立以动态退税基数为基础的出口退税基金和退税专项预算制度。退税金额巨大，且随着经济的发展逐年增加，没有硬性的预算安排和稳定的资金保障是难以执行的。出口退税财政专项准备金的额度应该不低于全年出口退税基数，中央承担的超基数部分由中央财政及时调剂。另外，出口退税管理是一项财政职能，但目前税务机关行使这项财政职能的职权是不完整的，没有资金退库的实际支配权，根本无力保证出口退税进度。为了从机制上克服出口退税资金被挤占而容易形成新的欠退税问题，建议出口退税财政专项准备金的实际支配权划归负责出口退税审批的税务机关，使出口退税的受理、审核、审批，退库流程有效衔接和顺畅运转，保证出口退税一经审批同意后就能全额及时地退付给出口企业。

［1］刘芮葭，王红艳，赵春.我国现行出口制度的思考［J］.商场现代化，2007，（3）.

［2］明安斌.最优的出口退税理论与我国的政策选择［J］.财政与税务，2007，（6）.

［3］戴罗仙，邹敏珍.论我国出口退税负担机制的改革与完善［J］.湖南商学院学报，2008，（2）.

［4］王文清，徐鹏.出口退税率调整企业应把握三个环节［J］.财政与税务，2008，（12）.

［5］孙爱龙.如何完善中国出口退税制度［J］.经济研究导刊，2009，（25）.

D92

A

1673-0046（2010）6-0057-02