优化统计法律运行的若干建议

2010-08-15王国钧

统计科学与实践 2010年6期

关键词：统计法法律意识对象

王国钧

（江苏省南京市统计局/副局长，江苏南京 210008）

优化统计法律运行的若干建议

王国钧

（江苏省南京市统计局/副局长，江苏南京 210008）

当前，优化我国的统计法律运行对于提高统计数据质量和政府统计的公信力具有十分重要的意义。从影响统计法律运行的主要因素入手，建议通过增强统计法律意识，加大监督检查力度，规范统计部门的行政行为，加快统计改革的步伐，完善统计法律制度来优化统计法律运行。

统计法律；运行

统计法律运行是统计法律存在的价值。统计法律运行从广义上说是指统计法律的形成、执行和遵守。影响统计法律运行的因素主要有人的法律意识、法律秩序的维护、执法者的自身行为、法律的完善等各方面，在当前，优化我国的统计法律运行对于提高统计数据质量和政府统计的公信力具有十分重要的意义，为此，特提出如下建议。

一、增强统计法律意识

法律意识是人们对于法（特别是现行法）和有关法律现象的观点和态度的总称。在统计活动中，增强统计法律主体的统计法律意识，对于提高人们遵守统计法律的自觉性，使成文法（书本上的法律）被认同为观念法并进而转化为现实法，保证统计法律的正常运行具有重要的作用。

（一）对领导干部遵循“着重”原则

在现行的考核体系下，作为统计法律关系主体之一的各级领导干部的法律意识对于该地区的统计法律运行以及统计数据质量具有十分重要的影响。统计的上位利益关联性，决定了统计部门的数据对领导干部利益的直接的或间接的作用。因此，遵循“着重”原则，重点增强领导干部的统计法律意识，克服“官出数据”的问题，是保证统计数据质量的关键。在对领导干部统计法律意识的教育中，一是要着重加强实事求是这个统计法律的核心意识的教育，使其认识到真实的统计数据对于国家决策的重要作用。二是要着重加强正确对待统计的监督、咨询作用的教育，使其树立科学的发展观和正确的政绩观。三是执政为民——统计法最终目的的教育，使其认识到依法真实的统计其最终目的是为富民强国服务的。

（二）对统计部门遵循“不断”原则

统计行政主管部门既是统计工作的管理者，又是统计产品的生产者，其统计法律意识的高低直接决定了统计产品的质量，遵循“不断”原则，增强统计行政主管部门的统计法律意识具有十分重要的意义。这里的“不断”意味着是连续的而不是间断的、持久的而不是突击的。一是要使其认识到统计法是规范一切统计行为的法律，统计部门作为统计执法机关与其他部门、单位和公民一样在统计法面前一律平等，没有超越统计法的特权，从而自觉规范自己的行政行为。二是要树立围绕数据质量充分发挥统计执法保障作用的意识。要依法统计，而不能依“人情关系”统计，要敢于执法，善于执法，更要公正执法，要始终将依法统计的观念贯穿在统计行政行为的各个环节上。

（三）对调查对象遵循“普遍”原则

所谓“普遍”原则，就是要使每一个统计调查对象都要明确自己的统计权利和义务，从而正确行使统计权利、自觉履行统计义务。一是要增强积极配合法定统计调查的意识。统计主管部门除了要宣传依法报送统计资料是调查对象的法定义务之外，还要宣传自身保守调查对象秘密的职责和统计调查资料不用于统计以外目的的规定，以消除调查对象的顾虑。二是要增强真实、准确、完整、及时地提供统计资料的意识。三是要增强依法从事统计工作的意识，包括持证上岗、依法从事涉外的民间调查活动等。

（四）对途径方法遵循“多样”原则

加强统计法制的宣传教育是增强统计法律意识的重要途径，而因地制宜、不失时机地采取多样形式、多样手段的普法措施是提高统计普法成效的重要方法。

第一，结合重大统计活动开展宣传，以提高针对性。统计普法要有的放矢，提高实效。因此，结合各项重大的统计活动（如各种普查、重大专项调查等），开展对特定统计调查对象的普法是提高针对性的途径。如农业普查有其特定的对象，应当对这些特定的对象宣传《统计法》、《农业普查条例》等法律法规，而与农业普查关系不是很密切的法人、单位和公民就不是宣传的重点。

第二，结合违法案件查处开展宣传，以提高有效性。以案说法是统计普法的最好形式，在开展统计法执法检查和对统计违法案件的查处时开展统计法宣传能起到事半功倍的效果。这不仅可以起到震慑作用，还可以激发人们对于统计法的信心和对统计法的尊崇。

第三，结合重要法制宣传日开展宣传，以提高全面性。在12.4《宪法》颁布日和12.8《统计法》颁布日利用大型广场活动、文艺活动并借助于电视、广播和互联网广泛开展统计法宣传活动可以提高全社会的统计法律意识，增强理解度和配合度。

第四，结合统计成果发布开展宣传，以提高权威性。随着人们统计信息需求的增强，社会对统计工作的成果——统计信息越来越关注。同时，对于统计数据的来源及其真实性也存在各种疑问，因此，统计部门应当学会积极应对新闻媒体，与宣传部门建立定期的统计新闻发布制度，并结合统计成果的发布开展统计法宣传，通过对统计数据的释疑解惑，以增强全社会对统计工作的认同感。

二、加大监督检查力度

“徒法不足以自行”，要保证统计法律的正常运行，解决统计信息易受干扰的矛盾，必须要加大对统计法贯彻执行情况的监督检查的力度。同时，要建立科学有效的奖罚机制。

（一）提高统计执法的质量

1.抓住统计执法的主要矛盾，明确执法重点

第一，要开展统计行政主管部门的内部督查。要适应统计执法重点的新变化，加强对统计部门自身依法行政的监督检查，上级统计部门要帮助指导下级统计部门规范统计行为、严格统计法制、改进自身工作。

第二，要把统计调查的样本单位作为统计监审的重点。统计调查的样本单位数据具有放大效应，其准确性是决定整体数据的前提，因此，要把样本单位的执法检查作为统计执法检查的重中之重。

第三，要把社会服务业领域作为统计执法的重点。对于服务业要在加强统计法制宣传教育的前提下，重点检查其瞒报和拒报的问题。

2.提高执法人员的素质，探索统计执法新路

第一，要加强对统计执法人员的业务培训，努力提高其统计执法的能力和水平，使其不仅能对存在问题的单位及时准确的查出问题，而且查出的问题都有合法的证据作支撑。

第二，要借外力搞检查，在实践中搞好执法人员培训。所谓借外力就是要发挥社会中介组织和有关主管部门在统计执法中的作用，如有的地方聘请会计师事务所的会计师参与劳动工资执法检查就起到了良好的效果。对于统计部门不太熟悉的领域，聘请有关专业人员参与执法检查不仅可以查处问题，还可以对统计部门的执法人员进行生动的现场培训。

（二）建立科学有效奖惩机制

第一，要依法定期表彰统计执法的先进典型，建立统计调查对象的统计信用评级制度。要设立调查对象的荣誉档案和不良记录，评定相应的星级，对于达到一定级别的诚信单位可以免于统计执法检查。

第二，要及时查处统计违法案件，并建立曝光机制。对于典型的统计违法行为要进行严肃处理，以达到处理一案，教育一片的效果。

第三，要采取多种统计评估、审核的手段，对统计考核评价的指标进行全面的检查和确认，不使老实人吃亏，以维护统计工作的秩序和统计法的权威性。

三、规范统计部门的行政行为

统计部门在统计法律关系中居于主导地位，其观念和行为的正确与否对于法律运行将产生重大的影响。

（一）确立依法行政观念

政府统计部门要把依法行政观念贯穿在统计行政行为的全过程，无论是调查项目的确立、调查工作的开展、统计违法行为的查处、统计资料的公布等都必须依法进行，按程序操作。当前要重点强调树立统计部门的“证据意识”，即各环节的结论都要有证据作支撑。比如，认定调查对象迟报必须有迟报的依据（如报送记录，统计制度所规定的时、空、人要求等）。此外，统计部门的各种行政性文件，必须要向行政相对人讲明行政行为的法律依据、行政相对人所享有的权利和义务以及法律责任并按照法定要求送达行政相对人。

（二）规范统计调查活动

1.依法设定统计方法制度

统计方法制度是统计调查对象履行法定义务的依据，更是统计执法、统计行政诉讼的重要的依据和证据。当前，一是要通过法定的程序，制定各专业的抽样调查规则。二是各项统计制度的规定不仅要合法，还要合理，具有可操作性；行政行为的合法性和合理性是行政法的基本原则，统计制度作为一项重要的法律文件尤其要体现这一精神。三是要对统计数据评估规定必要的程序、原则和修正被评估数据的必要法定手续，力求做到不仅要有定性的判断，更要有定量的依据。四是要树立统计信息是产品的观念，在制定统计制度时，要珍惜民力，尽最大可能减轻统计调查对象的负担。

2.依规实施统计调查行为

首先，要依规公布各项统计制度（包括调查方案、表式等）、统计指标解释、统计标准等，变内部行政行为为外部行政行为。

其次，负责与统计调查对象直接发生调查关系的县级以上统计行政主管部门要对每一统计调查对象逐个送达《统计法律事务告知书》，变抽象的统计行政行为为具体的统计行政行为，构建具体的统计法律关系。这是统计调查工作中的一项被长期、普遍忽视而又恰恰不可省略的重要环节，必须引起各级政府统计部门的高度重视。建议在总结实施对统计调查对象送达《统计法律事务告知书》经验的基础上，将这个环节作为制定《统计调查行政程序》的重要内容。

四、加快统计改革的步伐

统计改革是优化统计法律运行的关键所在，也是有效解决统计工作所面临的矛盾和问题的基本方法。在当前应当重点抓好以下工作。

（一）改革现行管理体制

依法设立县（区）级以上人民政府统计机构，加强乡镇统计站的建设，在保障统计经费、工作条件的前提下，实行统计管理体制的垂直管理，减少地方对统计数据的干扰。

（二）改革统计方法制度

第一，发挥基本统计调查单位名录库的作用。针对调查对象的面广易变性的特点，为适应领导多层面、多角度、多范围的统计信息需求，应当在经济普查的名录库清查阶段，对基本统计单位增加若干特征标志，以形成基本的比例参数，并每年开展抽样调查不断进行特征参数的修正，同时建立特征参数与总量指标的关联系数。这样就可以减少调查，从而直接推断、加工出领导所需的有关资料。

第二，发挥部门行政记录和行业统计的作用。要充分整合部门统计和政府综合统计的工作资源和信息资源，按照中央提出的“功能互补、信息共享”的原则，建立部门统计制度，实现官方统计工作的一体化。

第三，发挥计算机网络的作用。实现调查对象的联网直报，提高统计资料的时效性，解决统计信息滞后性与适需性的矛盾，并减少信息流转过程中的干扰。

第四，发挥现有统计资料的作用。要科学合理地控制统计调查活动，克服随意调查的现象。采用多种方式和手段充分整合调查资源、开发挖掘现有统计资料库的价值，满足领导和社会各界的需求，最大程度的减轻调查对象的负担。

（三）改革统计考评体系

统计考评实际上就是统计法利益分配关系的具体体现，直接关系到统计法能否正常运行。在当前，要深入研究新形势，建立符合科学发展观要求的经济社会发展综合和专项的评价体系。在考核中，不能片面的将统计数据大小、速度的快慢与领导干部的升迁挂钩，必须全面客观的考量原有的发展基础以及领导为发展所付出的努力；不能只看经济发展指标，还必须考量环境等指标以及人民群众的幸福感和满意度等。另外，在设计统计考评指标体系时，必须建立指标之间的制衡机制。

（四）加强统计基础建设

统计基础直接关系到统计法律的运行质量。首先，要进一步加强统计队伍建设，并保证人员稳定，要把统计队伍建设尤其是高素质统计人才的培养、使用作为一项重要工作来抓，努力建设一支政治强、业务精、作风硬的统计队伍。其次，要建立、健全统计网络，保证统计报送渠道的畅通。第三，要加强统计工作的规范化建设，建立健全统计基础台账、原始记录和统计数据质量内控制度。

五、完善统计法律制度

《统计法》必须与时俱进，不断反映现实社会的要求。建议在制定《统计法》实施条例或者配套地方性法规和政府规章时，重点解决以下几个问题。

（一）设立统计应急处置权

要考虑统计报表的时效性高和人员少以及统计调查对象面广量大的特点，设立统计应急处置权。在统计调查上赋予统计部门对不配合统计调查者予以及时快捷的处罚权，设置更简易的程序，使统计执法机关能高效的执法，从而及时完成统计工作任务。否则，按照现行的统计法的规定和法定程序处理完毕后，统计数据早已过了上报期。

（二）解决调查对象义务不公平问题

抽样调查使得公民的统计义务产生不公平现象，抽中的要承担繁琐的调查义务，没有抽中的却可以不承担，但在享受统计成果的权利上却没有差别。因此，建议在《统计法》配套法规中要对抽样调查作专门规范，不仅明确抽中户的权利和义务，也要规定给予其适当的补偿，赋予其在履行义务的同时获得相应报酬的权利，以体现“公民在法律面前一律平等”的宪法原则。