基于泛长三角视角的安徽主体功能区建设探讨

2010-08-15傅前瞻

铜陵学院学报 2010年2期

关键词：功能区城市群长三角

傅前瞻

（皖西学院，安徽六安 237012）

基于泛长三角视角的安徽主体功能区建设探讨

傅前瞻

（皖西学院，安徽六安 237012）

主体功能区的提出和实施，无论在理论还是在实践上都是一种创新，对我国区域发展将产生深远影响。在加速中部崛起、参与泛长三角区域发展分工与合作背景下，推动安徽主体功能区建设，要科学划分主体功能区，明确发展方向；建立区域协调机构，创新运行模式；实现生态共建、产业协同；整合优势资源，实现城市群发展联动，构建区域协调与生态和谐的良性发展机制。

主体功能区；区域发展；安徽；长三角

一、引言

构建以主体功能区为基础的区域开发格局，是对传统区域发展理论的创新，是对区域经济发展规律的升华，是指导国家区域经济发展的新理论[1]。自提出主体功能区概念以来，主体功能区建设工作稳步推进。在理论层面，学术界从不同角度对主体功能区的概念、性质、定位、作用、管理主体，划分的层级、空间单元、原则、标准与指标体系，生态补偿政策，与其他功能区的关系，国外研究动态，分类政策设计，立法与制度等问题进行了研究，形成了一定的共识。在实践层面，国务院组织编制了《全国主体功能区规划》，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。不同的主体功能区承载不同的主体功能，优化开发和重点开发区域，要集中产业和人口，更多地承担起经济发展职能；限制开发区域，要有限承载产业和人口，部分地承担经济发展功能，更多地承担生态发展功能；禁止开发区域，要以承担起生态功能为主来促进发展。因此，各类主体功能区之间要分工协作、优势互补、相互促进、协调发展。优化开发区域要通过向重点开发区域转移产业，减轻人口、资源大规模跨区域流动和生态环境的压力；重点开发区域要促进产业集群发展，增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态建设和环境保护，提高生态环境承载能力逐步成为全国或区域性的生态屏障。通过经济空间与生态空间的分工协作、优势互补，逐步实现国土空间的有序有度开发、协调发展。

对于省(市)区来说，主体功能区建设不但要符合本省的省情，而且还要与国家级和相邻省(市)区的主体功能区建设有机衔接，从而破除按行政区管理形成的块块分割困境，促进区域协调发展。浙江省、江苏省、重庆市等八个省市率先进行了主体功能区划编制工作，其它各省结合自己的实际情况，按照形成主体功能区的要求，对主体功能区建设的进行了探索。为了推动安徽主体功能区建设，学者们对安徽主体功能区划分的层级、空间单元、原则、标准与指标体系，分类政策设计等方面的问题进行了研究，取得了一定的成果。程必定在对安徽改革开放以来区域发展总体战略演变评价的基础上，按主体功能区思路，提出本省的区域发展总体战略是“一群三区”的新构想和“江淮城市群”的新概念[2]。李本和对安徽省优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域进行了初步划分，探讨了不同开发区域的主体功能定位和发展方向[3]。然而，《安徽主体功能区规划》尚未出台。

目前，长三角已成为中国经济发展速度最快、最具经济活力的地区。安徽与长三角历史渊源深厚，地缘相近，人缘相亲，淮河、长江、新安江三大水系相接，多条交通干线相连。近年来，安徽积极融入长三角，取得了明显的成效。2008年初，胡锦涛总书记在视察安徽时，第一次明确提出了“泛长三角区域发展分工与合作”问题，要求安徽充分发挥区位优势、自然资源优势、劳动力资源优势，积极参与泛长三角区域发展分工，主动承接沿海地区产业转移，不断加强同兄弟省份的横向经济联系和协作。但是，目前安徽参与泛长三角区域发展分工与合作，存在区域功能和定位不明确，相互之间盲目攀比，发展思路大同小异，产业结构相互雷同，难以形成整体综合优势的等问题[4]。上述问题势必会影响安徽参与泛长三角区域发展分工与合作的进程，阻碍安徽主体功能区的形成。为此，笔者将就该问题进行探讨。

二、基于泛长三角安徽主体功能区划分

（一）安徽主体功能区划原则

一是与国家级主体功能区划相衔接的原则。目前，根据《全国主体功能区规划》，确立的12个重点开发区，安徽地域范围内有长江中游地区、江淮地区。限制开发区具体可分为农业型限制开发区和生态型限制开发区。安徽的黄淮海平原、长江流域是国家重要粮食生产基地，属于农业型限制开发区。同时，国家在《“十一五”规划纲要》，明确规定为限制开发区的安徽有1个，即大别山土壤侵蚀防治区。禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域，安徽有国家级自然保护区3个，世界文化自然遗产1个，国家重点风景名胜9个，国家森林公园23个，绝大多数分布在皖南和大别山区。如安徽的牯牛降自然保护区、扬子鳄自然保护区、马鬃岭自然保护区、皇藏峪自然保护区、皇甫山自然保护区等[2]。

二是与《促进中部地区崛起规划》相衔接的原则。促进中部地区崛起，是国家落实区域协调发展总体战略的重大战略决策。为了加快中部崛起，2009年9月，国务院制订了《促进中部地区崛起规划》，进一步确立了中部六省的定位是“三个基地一个枢纽”，即“我国重要粮食生产基地、能源原材料基地、装备制造业基地和综合交通运输枢纽”。同时提出了加快形成沿长江、陇海、京广和京九“两纵两横”经济带，把中原城市群、武汉城市群、长珠潭城市群、皖江城市带等中部地区的所有城市群都涵盖其中的新经济构架。

三是与其他区域发展战略相衔接原则。就安徽省而言，区域发展战略尽管早就受到关注，早在1988年提出了“提高沿江区、发展皖北区、开发皖南区和大别山区、强化皖中区”的区域发展总体战略；90年代以后，又相继提出了“皖江开发开放战略”和“一线(皖江)两点(合肥、黄山)”区域战略；2006年2月的《安徽省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，提出了“加快建设合肥现代化大城市、加快皖江大发展、促进皖北大开发和皖西快发展、促进皖南大开放”的区域发展总体战略[2]。

四是突显主体功能的原则，根据安徽省相关区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，综合考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，对相关区域作出主体功能定位。在区域布局上，重点开发好以合肥为中心“省会经济圈”和“沿江城市带”，使其成为安徽经济脊梁；保护好“华东绿色屏障”的大别山生态环境，保护好“华东之肺”的“两山一湖”自然风景区。

（二）安徽主体功能区划及其发展方向

基于以上原则，结合学者们的研究成果，将安徽省划分为皖江片区、皖北片区、皖中片区、皖南片区和大别山区5个空间分区，并确定划分为重点开发、限制开发和禁止开发主体功能区①，结合中部崛起，参与泛长三角区域发展分工合作的背景，按照主体功能定位调整和完善产业发展方向，逐步形成功能定位明确、区域分工合理、各具产业特色的空间开发结构。

1.重点开发区域的划分及其发展方向

（1）皖江片区：以长江为纽带，由马鞍山、芜湖、铜陵、池州、安庆、宣城等城市和当涂、和县、无为、芜湖(湾址)、铜陵、青阳、宿松、宁国、朗溪、广德等县(市)组成。其主体功能定位为加工制造业基地，要大力发展“沿江城市带”，重点发展先进制造业和现代服务业。作为国家层面发展的重点区域，皖江城市带将在体制机制创新、投资、财税、金融、土地、环保、产业、对外开放等方面，拥有很多独特的优惠政策。同时要发挥其与江浙发达地区相邻的区位优势，积极发展港口重工业、高科技配套产业，形成与周边地区相互配套的产业结构，实现与长三角深度对接和整合，使之成为安徽参与泛长三角区域发展分工合作的前沿阵地。

（2）皖中片区：以合肥市为中心，六安市、巢湖市、滁州市为次中心，其中六安市不含金寨、霍山及舒城、霍邱的部分地区。其主体功能定位为自主创新试验区，以高新技术产业、现代制造业和现代服务业为主导产业。皖中片区要发挥其区域便捷的交通、雄厚的科技实力，加快参与泛长三角区域发展分工合作。要利用长三角创新资源，进行自主创新综合配套改革，加强合肥现代化大城市建设，形成以商贸流通、高新技术产业为特色的经济区，增强参与泛长三角区域发展分工合作中的主动地位。

2.限制开发区的划分及其发展方向

（1）皖南片区：以黄山市为中心，由歙县、黔县、绩溪、泾县、青阳等县组成。该地区在国家层面属于限制开发区，要突出其区域生态环境保护的主体功能，但这里旅游资源品质高，生态环境质量好，又与长三角地区紧邻，其主体功能定位为皖南旅游区。皖南片区要按照“两山一湖”②旅游区规划，加强与长三角旅游区联动发展，使之成为世界级旅游观光度假胜地。同时，要注重工业和现代服务业的有限目标选择，发展环境友好型的现代工业和现代农业，通过重点园区的建设和再造，以及生态环境现代服务设施的建设，发展特色工业和特色服务业。

（2）皖北片区：包括宿州、淮北、阜阳、亳州、蚌埠、淮南各市以及凤阳、寿县、长丰县北部等地区。皖北地区农业资源和能源资源丰富，是国家重要粮食生产基地、能源原材料基地，战略地位重要，属于限制开发区。其主体功能定位为综合治理开发区，要贯彻保护优先、适度开发的方针，统筹安排开发与治理工作，加强基础设施建设，因地制宜地发展本地生态环境可承载的特色产业。皖北片区要利用区域优势，积极吸收长三角的资金、人才和先进技术，推动现代农业、能源工业建设和生物质经济的发展。同时培育“两淮一蚌”城市群(蚌埠—淮南和淮北—宿州)成为皖北区域性增长核，通过与苏北城市群的发展联动，促进区域发展。

（3）大别山土壤侵蚀防治区，包括六安市和安庆市的大别山地区，涵盖金寨县、霍山县、舒城县(部分)、霍邱县(部分)、岳西县、宿松县(部分)和太湖县(部分)。区内降雨集中，大部分地区土层浅薄，岩石大面积裸露，山丘区一半以上耕地土层厚度在50cm以下，水土流失对土地生产力破坏极大。同时，水土流失作为面源污染的载体，加剧了水源污染，对下游地区饮水安全构成重大威胁。大别山土壤侵蚀防治区作为重要的生态保护区，人口密度偏高，资源禀赋不足，在国家层面是限制开发区。然而，这里林茶资源丰富，同时又是革命老区，要大力发展特色产业和红色旅游产业。

3.禁止开发区的划分及其发展方向

禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域，安徽有国家级自然保护区3个，世界文化自然遗产1个，国家重点风景名胜9个，国家森林公园23个，绝大多数分布在皖南和大别山区。如安徽的牯牛降自然保护区、扬子鳄自然保护区、皇藏峪自然保护区、皇甫山自然保护区等。禁止开发区要依据法律法规实行强制性保护，严禁不符合功能定位的开发活动，使之成为安徽的重要生态功能区。

三、完善安徽主体功能区与泛长三角互动机制

形成区域相互促进、优势互补的互动机制，是实施区域发展总体战略的重要保障[5]。在区域主体功能确定的基础上，参与泛长三角区域发展分工合作的背景下，推动安徽主体功能建设，安徽与长三角要建立区域协调机构，创新运行模式；要实现生态共建、产业协同；要整合优势资源，实现城市群发展联动，进而构建区域协调与生态和谐的良性发展机制。

（一）建立区域协调机构，创新运行模式，形成区域合作新机制

主体功能区划需要打破行政区划的界限，而我国按照行政区划管理区域经济。行政区划管理区域经济的特点就是“管制”容易、“协调发展”难，突出体现在分散、各自为政等缺陷，强调区域竞争，存在区域统筹协调困难等问题。因此，在目前体制下安徽推进主体功能区建设，参与泛长三角区域发展分工与合作，一方面要建立区域性协调机构，相关省（市）联合成立区域协调委员会，对省域之间的产业结构转移、资源利用、生态建设、环境保护等实际问题，举行协商、讨论，使各地利益得到保证。另一方面要积极发挥非政府组织的职能，动员各种社会资源，包括企业、单位、个人和民间组织，参与主体功能区建设。总之，要充分发挥政府的主导作用，建立区域协调机构，创新运行模式，增加区域间的交流与互动，促进对跨区域的重大问题的解决，形成与长三角协调发展的格局。

（二）科学制定生态补偿标准，建立长效的补偿机制，实现生态共建

按照主体功能区建设要求，限制开发、禁止开发区域，要限制发展，更多地承担生态保护功能。为实现这一功能，限制和禁止开发区域要丧失一定的发展机会，这样势必会导致当地财政收入的减少和居民的生活困难，加剧其落后的局面。解决此问题关键要区域生态共建，科学制定补偿标准，建立长效的生态补偿机制。生态共建实质上就是基于资源的合理配置和使用，以保护生态环境和可持续发展为基点，把环境与经济作为一个整体，通过构建区域利益共同体，促进江河上游天然林等生态环境保护“出力区”，与江河下游重点发展区等生态环境“受益区”的互补与结合，从而形成生态修复补偿寓于区域经济发展之中的良性循环[6]。安徽的大别山区、皖南贫困山区等限制开发区是重要生态保障区域，担负着长江、淮河、新安江水资源保护和“华东绿色屏障”生态保护功能。因此，长三角受惠地区与安徽上述地区要解决不同主体功能之间的利益协调，根据“谁受益谁补偿”原则，建立生态补偿机制，科学制定补偿标准，通过转移支付等形式，明确生态服务功能受益者与生态服务功能提供者之间责任，实现生态共建，推动主体功能区建设。

（三）依据主体功能要求，选择产业转移，实现产业协同

长三角作为国家层面的优化开发区，目前正处于产业升级、经济转型的重要时期。安徽资源相对丰富，生产成本相对较低，与“长三角”地区相比，具有异质地区经济要素优势和资源禀赋优势极强的互补性，产业协同的条件已基本具备。当前，安徽已成为“长三角”等东部地区产业转移、特别是加工制造业转移的最为有利的承接区之一。然而，产业转移是一把双刃剑，承接新型高新技术产业和创新型产业将有助于当地产业结构的升级，减轻环境的压力；相反承接低效益、重污染的产业，必然会延缓新型工业化的步伐，恶化发展的环境，不利于主体功能区建设。因此，安徽与长三角地区之间的产业转移在充分考虑市场作用的同时，要根据主体功能建设需要，按照一体化区域分工与协作的要求，选择产业转移，促进现代工业、服务业、资源性产业和现代农业协调互动发展，形成优势互补和错位发展的产业布局，进而实现产业协同。

（四）发挥城市群龙头作用，整合优势资源，实现城市群发展联动

形成若干带动力强、联系紧密的城市经济圈和经济带，是贯彻落实科学发展观，优化国土开发格局，推动主体功能区建设的内在要求。目前安徽在大力建设省会经济圈、沿江城市带和“两淮一蚌”城市群。然而在参与长三角区域合作中，安徽各个城市往往单兵作战，尚未形成一个整体[7]。为了改变这种局面，一方面客观要求安徽在推动城市群建设中，整合优势资源。如以马芜铜为代表沿江城市群完全可以依托长江，形成线性方阵的形式积极参与长三角经济发展，充分发挥该地区水资源、地缘相近与人缘相亲等优势；而以合肥为首省会经济圈从整个区域创新的角度考虑，把省会经济圈、沿江城市带和“两淮一蚌”城市群进行统筹规划，整合创新资源。另一方面，长三角地区在发挥城市群的龙头带动作用同时，要有意加强与安徽城市群之间的分工合作，实现资源优化组合，进而实现城市群发展联动。

注：

①安徽作为中部欠发达地区，从区域角度考虑，笔者认为还不存在优化开发区。

②“两山一湖”指安徽省以黄山、九华山、太平湖为重点的，包括黄山市、池州地区及宣城部分地区的旅游经济区，在安徽省旅游经济中占有重要地位。

［1］姜安印.主体功能区:区域发展理论新境界和实践新格局[J].开发研究，2007，(2):14－17.

［2］程必定.按主体功能区思路完善我省区域发展总体战略的探讨[J].江淮论坛，2008，(4)：12－16.

［3］李本和.关于推进安徽主体功能区建设的探讨[J].学理论，2009，(5)：60－61.

［4］邹彦林.构建“三沿”城市经济圈优化主体功能区布局——安徽城市经济圈发展的战略思考[J].江淮论坛，2008，(5)：36－39.

［5］冯更新.现阶段我国区域经济协调发展与主体功能区建设论纲[J].重庆工商大学学报(西部论坛)，2009，(5)：1－10.

［6］孙红玲.“3+4”：三大块区域协调互动机制与四类主体功能区的形成[J].中国工业经济，2008，(10):12－22.

［7］潘锦云.从融入长三角到服务长三角的嬗变——安徽参与泛长三角经济合作的战略创新[J].华东经济管理，2009，(9):18－21.

F127

：A