完善农村社会养老保险基金的运营与监管

江俊

（安徽经济管理干部学院，安徽合肥 230051）

完善农村社会养老保险基金的运营与监管

江俊

（安徽经济管理干部学院，安徽合肥 230051）

农村社会养老保险基金积累不仅依靠筹集手段，还必须依靠有效的基金运营来实现增值，才能不断扩大基金规模，提高支付能力。同时，农村社会养老保险基金的有效管理是农村社会养老保险事业能否健康、安全运行的关键。文章在分析了现阶段我国农村社会养老保险基金运营中存在问题的基础上，提出了规范基金运营管理以实现基金保值增值的基本途径，同时强调建立起科学、合理的监管体系，防范农村社会养老保险基金运营中的风险，确保基金安全运营。

农村；社会养老保险基金；运营；监管

一、农村社会养老保险基金运营中存在的问题

（一）基金的管理不够规范与完善

社会养老保险基金的有效管理是农村社会养老保险事业能否健康、安全运行的关键。长期以来，我国农村社会保险制度是在未立法的状态下运行，主要借助于社会主义国家政府的公信力与组织能力，这不能不说是政府在政治责任上的缺失。[1]按国际上通行的做法，社会养老保险基金应遵循征缴、管理和使用三权分立的原则，互相制衡，从而保障养老保险基金的安全性、流动性和收益性。目前，大多数地方的养老保险基金是由当地的劳动或民政部门独立管理的，征缴、管理和使用三权集于一身,缺乏有效的监督和控制，而这些部门又直接受制于当地的政府，当地方政府出现资金周转困难或因建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农村养老保险基金。因而挤占、挪用和非法占用农民养老基金的情况时有发生，基金的安全得不到保证，从而给整个农村社会养老制度的运行留下极大隐患。

（二）基金保值增值困难

农村社会养老保险是由政府组织实施，采取储备积累模式的社会保险。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，实现保值增值。”但在实际运营中由于缺乏合适的投资渠道和专业人才，基金经办机构通常选择存入银行。[2]但养老保险从投保人缴纳保险费到领取养老金，时间跨度长达几十年，易受物价上涨和通货膨胀等因素的影响。实际情况是自1996年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀的因素，农村养老保险基金要保值已相当困难，更不用说是增值。

（三）基金管理规则缺乏规范性和统一性

目前，我国农村社会养老保险的法律制度建设明显相对滞后，虽然我国政府从上世纪80年代开始，尝试建立了我国农村社会养老保险制度。但从现阶段实际来看，我国专门规范农村社会养老保险的最高层次的规范乃是两个部门规章，即民政部的《县级农村社会养老保险基本方案》和农业部的《乡镇企业职工养老保险办法》，其他的主要是地方性法规、地方政府规章和政策的层面上，在运行中，大多是以政策、通知、会议等形式进行落实。农村社会养老保险这样一个涉及面广、关系重大、保障主体特别的保障项目，常常需要许多部门和领域的协调和配合，没有一部较高层次的法律规范而仅凭部门规章这样低阶位的规范去调整，对于许多问题往往会鞭长莫及。这使得各地在推行农村社会养老保险的过程中大多是自行摸索，各行其是。一些地方处于不同利益群体的考虑，以及各地经济发展水平的不平衡，制定的规章制度存在着强制性不够、社会统筹和城乡衔接缺位等诸多问题。[3]由于缺乏全国统一立法的保障，目前全国各地试点的农村社会养老保险制度五花八门，在基金管理上也由于缺乏规范性而漏洞百出，基金违规使用现象时有发生。

二、规范基金运营管理，实现基金保值增值

（一）确定适格的基金投资运营主体

我国农保基金的运营主要建立以政府为主导集政策制定、基金监督和基金经办于一体的基金管理体系，政府拥有对个人帐户基金管理和投资的决策权，由政府的基金经办机构来负责基金的运营，保证基金的安全与实现增值。从我国农保基金投资运营实践看，承担基金运营的经办机构主要有三级，分别为省级经办机构、设区市级经办机构以及县级经办机构。从效果看，运营的层次超高，效果越好，反之，效果越差。因此，为克服对农保基金低层次运营中管理能力差、基金的独立性不易保证与基金的规模小等弊端，政府应赋予省级社会保险经办机构基金投资运营的主体资格是现实的要求，既能降低基金运营风险，保证基金安全，又能实现基金的有效增值。

（二）采用商业银行托管下的委托管理方式

传统的委托管理方式就是将基金直接委托给金融机构负责运营管理，以期实现基金保值增值。它有效的克服了自营方式的不足，但由于缺乏监督，这种运营方式也存在受托方为片面追求高效益而选择高风险的投资品种，也会给基金带来很大的商业风险。[4]为克服传统委托管理的不足，我们应当建立在商业银行托管下的委托管理方式，基金投资运营与监督管理由不同机构负责。受托的专门金融机构负责基金投资运营，实现保值增值；商业银行负责对基金运营进行监督，确保基金安全；经办机构负责选择投资管理人和托管人，淘汰不合格的管理人和托管人，选择新的管理人和托管人，实现基金安全的前提下收益最大化。

（三）有限度允许基金进入资本市场

近年来有关政策表明，社会养老基金的投资范围有不断放宽的趋势，所以笔者认为应在政策条件和相关投资市场状况许可的前提下，进行投资资本市场的探索。从投资工具来看，以下投资渠道可供未来我国农村社会养老保险基金投资运用：

国债及企业债券。债券投资同时具备安全性、收益性和流动性它是养老保险基金的重要投资渠道。除了通常的国债，可提供一些特种债券供养老保险基金投资。比如定向农村社会养老保险基金发行特种地方建设债券，按年计息，同时保证收益率不低于物价上涨率。此外，还可允许农村社会养老保险基金投资于大型中央企业的企业债券。

贷款。农村社会养老保险基金可在限定的比例内用于信贷，可少量的对有可靠保证（有担保）的中等规模以上的素质和效益良好的企业进行贷款。另外，委托商业银行贷款，委托贷款利率可按市场机制实行自由化利率，利息收益要高于银行存款利息，但应当委托授权时对贷款期限、贷款用途等方面做出严格限定。[5]

新股认购和配售。由于我国的股票市场目前所具有的独特供求特征，新发行股票上市交易以后往往会获取到原发行价50%～100%的收益，新股配售是直接向养老保险基金配售一定数量的新股，所达到的效果与新股认购相同。从安全角度来看，新股申购与上市交易差价收益近乎是无风险套利，至少在目前来看，新股上市即跌破发行价极为少见。

不动产投资。随着经济的发展，人们对房地产需求日益增强，因而投资于房地产的收益率较高。但是房地产投资是一个连续性的过程，基金投资规模大、投资期长以及基金流动性较差。农村社会养老保险基金可以采取合适的方式将一部分基金投资于不动产，这样一方面可以分散基金投资的风险，有利于基金的保值增值，另外一方面，也可以推动房地产业的发展，从而促进国家经济的增长。

股票投资。随着我国资本市场的不断发展和成熟，国家可允许一定比例的农村社会养老保险基金投资于股票市场。股票投资收益率较高，但其风险也相对较高，因此，要将基金投资于股票，基金管理人必须是具备专业技术较强的专业人才，并对其进行科学的投资预测和投资分析，不能片面追求投资高效率，从而在尽可能低的风险下获得较为稳定的投资收益率。

三、加强基金监管，确保基金安全

农村社会养老保险基金监管，是指为了确保养老保险基金运行的安全由国家有关部门、组织和个人依法对农村社会养老保险基金的运行过程所进行的监督管理。在推进农村社会养老保险制度过程中，基金的保值增值是一个关键，为了实现保值增值必然要引入市场机制，因此养老金的运营不可避免地会存在风险。尽管现阶段我国农村社会养老保险基金基本上都是存入银行或用于购买国债，基本上谈不上基金的投资运营，即便如此，基金的管理也非常混乱，致使有限的基金被挤用、挪用和占用。劳动保障部会同国家审计署、财政部对全国社会养老保险资金进行清查,清查结果表明，十多年来仅基本社会养老保险资金就被挪用达100亿元,其中已核准损失2000多万元。[6]因此，建立完善的监管制度是一种必然的选择。

（一）确定农村社会养老保险基金监管主体

监管主体是对农村社会养老保险基金的运营管理依法享有监督管理权的国家机关、组织和个人。国家机关主要包括：国家立法机关、有关国家行政机关(社会保障主管机关、财政机关、民政部门、公安部门等)、司法机关、审计部门。对农村社会养老保险基金享有监督管理权的组织有：证券监督管理机构、银行业监督管理机构、保险业监督管理机构、基金托管人、基金受托人、会计师事务所、审计事务所、律师事务所、有关农民权益保护组织和媒体等。对农村社会养老保险基金享有监督管理权的个人主要是参保的农户。

（二）明确农村社会养老保险基金监管的内容

农村社会养老保险基金监管的内容主要包括：一是基金的日常监管。基金的日常监管一般通过强化对基金管理人和受托人资格的认定和审批，审核各管理人和受托人提交的财务会计报告、资产负债表、审计报告和精算报告来完成。通过定期的评估和检查，发现问题及时提出整改意见，同时通过事前、事中和事后监管，及时解决基金运营中存在问题，确保基金安全，提高基金运营效率。二是基金的投资监管。制订科学规范的基金投资监管规则且加以严格实施，注重基金投资规模和结构限制，规定投资方向，规范投资限额与投资组合工具的运用。严格审查基金投资决策人员的资格条件，制定投资决策的评价标准，同时限定投资的最低收益率目标。三是对基金投资运营风险的监管。确保基金的安全是农村社会养老保险制度得以健康运行的核心，加强对基金投资运营风险的控制是农村社会养老保险基金投资运营的一项重要任务。

（三）完善农村社会养老保险基金监管体系

1.强化立法监督。作为最高国家权力机关和立法机关，全国人民代表大会以及地方各级人民代表大会可以考虑设立专门负责社会保障事务的“劳动与社会保障委员会”，以加强包括农村养老保险基金在内的整个社会保障基金的立法监督；

2.优化和整合行政监督。从体制上将养老基金行政职能与养老基金具体事务管理职能彻底分开，具体来讲，养老基金的管理事务应由法定的专门机构和组织如养老基金管理局、投资公司等负责，劳动和社会保障部门只对养老基金的运营行使管理和监督职能；

3.完善社会监督，拓宽监督渠道。一是建立一个由农民代表、农民权益保护组织、政府代表及有关专家组成的监督机构，[7]并在农村社会养老保险立法中明确规定其对基金经办机构的法定监督权，并对监督方式、途径做出具体规定。二是明确规定参保农户有权对养老基金的征缴、管理、投资与支付等事务享有查询、批评、检举、控告和要求赔偿的权利。三是赋予社会媒体对养老基金的运营进行监督的权利，充分发挥社会舆论的监督作用。

4.建立和完善基金管理专门制度，提高监督效率。一是建立养老基金投资市场准入制度。对养老基金投资运营机构的主体资格、基金的投资领域、审批体制等方面进行明确规定，只有具备法定条件，经过申请注册程序才能获得基金的运营管理权。二是建立养老基金专项审计制度。审计部门应定期或不定期地对基金进行有针对性的专项审计，并通过正式渠道及时向社会公开审计结果。三是建立风险准备金制度。风险准备金是由基金投资管理机构提供的风险补偿，当基金投资实际回报率低于最低投资回报率时，由风险准备金来弥补。四是完善养老基金司法救济制度。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。[8]五是建立基金预警机制。有关部门或机构应当根据GDP指标、CPI指标、通货膨胀率及平均工资等国民经济发展水平指标体系建立科学的基金收支预警模型，确立基金预警线，及时收集有关基金预警信息，以便有关基金管理部门及政府能及时采取相应的调控措施。

［1］左菁.中国农村养老保险法律制度的反思与重构[J].河北法学，2007，(4).

［2］赵建国.农村养老保险制度的反思与创新[J].法学杂志，2004，(7).

［3］王国奇.我国农村养老保险相关立法评价及建议[J].湖湘论坛，2008，(3).

［4］米红.农村社会养老保障理论、方法与制度设计[M].浙江：浙江大学出版社，2007.

［5］韩玉堂，管谊.中国农村社会养老保险基金投资运营问题探讨——以东部沿海省区市场经济较发达的城郊农村为例[J].中国海洋大学学报(社会科学版)，2004，(4).

［6］张德元.关于扩大基本养老保险覆盖面问题的思考[J].中国劳动保障报，2004，(8).

［7］张新民.养老金法律制度研究[M].北京：人民出版社，2007.

［8］徐智华.完善我国养老保险立法的再思考[J].河南省政法管理干部学院报，2005，(5).

F840.67

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：1672-0547（2010）02-0024-02

2010-02-19

江俊（1972-），男，安徽潜山人，安徽经济管理干部学院讲师，硕士，研究方向：经济法。