建国以来我国农村土地制度的变革及发展趋势

2010-08-15叶雨菲

铜陵学院学报 2010年2期

关键词：农村土地土地农民

叶雨菲

（中国农业大学，北京 100083）

建国以来我国农村土地制度的变革及发展趋势

叶雨菲

（中国农业大学，北京 100083）

土地问题是农民最关心的问题，也是我国农村问题的重点和核心所在。建国以来，土地制度变革对我国经济、政治体制影响深远；特别是1978年农村家庭联产承包责任制的建立，更是开启了我国改革先河。展望农村未来土地制度的发展，走农村专业合作化之路应是中国农村未来土地制度变革的趋势。

家庭联产承包责任制；土地所有权；改革

自古以来，土地问题都是农村问题的核心。提到土地制度的改革，近代中国仁人志士，从太平天国领袖洪秀全“平均地权”思想，到伟大的民主革命家孙中山“耕者有其田”的主张，都试图探索和解决适合中国国情的土地制度。

新中国建立以后，土地制度的改革和变迁大致可划分为两个阶段，第一阶段是建国初期农业的社会主义改造；第二阶段是改革开放以后，即1978年开始实行并逐步推广的家庭联产承包责任制，对比这两次制度变迁，可以给我们许多有益的启示。

一、建国初期农村土地制度的变革及其影响

新中国成立后，按照《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，国家要“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”。据此，从1950年冬到1953年春，在新解放区占全国人口多半的农村，党领导农民完成了土地制度的改革。

1950年1月，中共中央下达《关于在各级人民政府内设土改委员会和组织各级农协直接领导土改运动的指示》，开始在新解放区分批实行土改的准备工作。党中央明确规定了新解放区土地改革的总路线和总政策：依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤地有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。新解放区土地改革的基本内容，是没收地主阶级的土地，分配给无地少地的农民，把封建剥削的土地所有制改变为农民的土地所有制。对于地主分子，同样分给一定数量的土地，让其在劳动中改造为新人。

1950年6月召开的七届三中全会上，毛泽东作了题为《为争取国家财政经济状况基本好转而斗争》的报告，刘少奇代表中央政府作了《关于土地改革问题的报告》，并审议通过了《中华人民共和国土地改革法(草案)》；6月28日，中央人民政府委员会颁布实施《中华人民共和国土地改革法》，成为指导土地改革的基本法律依据。土地改革法规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”同时规定，把过去征收富农多余土地财产的政策，改为保存富农经济的政策，以便更好地孤立地主、保护中农和小土地出租者、稳定民族资产阶级。归根到底，是为了有利于生产的恢复和发展。

到了1952年，国民经济恢复时期的各项任务基本胜利完成，除台湾和一些少数民族地区以外，基本完成了土地改革，全国约3亿无地、少地农民无偿分得了约4690万公顷土地和大量生产资料及其他财产，广大农民在经济、政治上获得了解放。同时，社会生产力得到极大解放，工农业生产的总产值和主要产品的产量达到或超过了历史最高水平，实现了国家财政经济状况的根本好转，人民物质文化生活得到显著改善和提高。工农联盟和人民民主专政得到巩固和加强，党在人民群众中的威望大大提高，为农业的社会主义改造和社会主义工业化的顺利进行奠定了坚实的基础。

土地改革完成之后，党中央开始着手考虑促进农业发展的制度建构。1953年12月16日，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，直接推动了大规模的互助组转化为初级合作社。1955年夏季，伴随着中国共产党在过渡时期的总路线、总任务的提出，在农业社会主义改造的高潮中，个体农民私有的土地被改造为人民公社三级所有、队为基础的集体所有制。到1958年底，有1.2亿农户加入了高级社，游离于高级社之外的农户仅占全国农户的1%，这一系列生产方式的变革，使得农民对土地的产权逐渐弱化，甚至导致土地所有权的虚置。政社合一的农村人民公社制度，决定了各合作社生产队长，已经不可能单纯地代表生产队集体的利益，在很大程度上要体现政府的意志与意愿。政社合一的农村人民公社制度，通行的是下级服从上级的原则，农民个人的意愿逐渐被淡化。在这种现实背景下，宏观经济利益的实现被看得更为重要，微观的个人利益被忽视，在当时生产力仍然较为落后的农村，个人积极性很难被调动起来。从土地的个人所有制到土地的集体所有制，意味着农民与土地的产权关系越来越淡化。在农业集体化基础上发展起来的人民公社，虽然农民名义上拥有和占有土地，但实质上在集体化的背景之下，农民与土地之间的产权关系名存实亡。自1958年人民公社化运动之后，农民退社的自由也被剥夺，劳动积极性受挫，绩效越来越差，最后成为导致1959-1961三年自然灾害的人为因素。

“政社合一”的人民公社制度安排中的“三级所有”，实际上是一个土地产权模糊化、经营管理集中化、收入分配平均化倾向严重的体制。人民公社的“一大二公”、“一平二调”，从根本上否定了农民对土地资源乃至自身劳动力的所有权(使用权、受益权与转让权)；这种产权安排几乎不具有排他性，无法形成有效的竞争机制与竞争秩序，因而行为主体的分配性努力就大大超过了生产性努力；由集体(公社或生产队)来对每个农业劳动者进行监督不仅十分困难，且费用极高，导致无法真正实现“按劳分配”，于是平均主义成为这一产权安排的必然结果。而平均分配使每个社员的报酬与其努力的关联性降低，进而导致偷懒、搭便车等机会主义盛行，导致劳动力资源的浪费与劳动效率的极度低下，最终导致了农业生产的停滞甚至倒退。[1]

二、改革开放以来家庭联产承包责任制的实行及作用

邓小平曾说：“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。农村改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”①

1978年秋，安徽遇到了历史上罕见的特大旱灾，秋种无法进行。9月1日，省委针对这种情况作出了决策：集体借给每个农民三分地种菜；对能播种小麦的旱地只要种上了就不计征购。“与其土地撂荒，倒不如借部分土地给农民”这样的政策给“包产到户”找到了复活的机会。1978年，实行了“包产到户”的生产队达到1200个，次年发展到38000个，约占全省生产队总数的10%[2]，与此同时，四川、贵州、河南、内蒙等地，“包产到户”也在或公开或隐蔽地发展着。1980年秋，全国实行双包到户的比重，已占到95%以上。“包产到户”、“包干到户”的确是农民创造、自发推广的，但是党的政策转变，对于家庭联产承包责任制迅速确立起自己的地位也起了很大作用，1982年1月1日，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》，即农村改革中的第一个一号文件中明确指出：“一般地讲，联产就需要承包。联产承包制的运用，可以恰当地协调集体利益与个人利益，并使集体统一经营和劳动者自主经营两个积极性同时得到发挥，所以能普遍运用并受到群众的欢迎。”②这就使联产、承包到户、乃至包干都有了存在和发展的政策依据。而1983年的中共中央“一号文件”，即《关于印发当前农村经济政策若干问题的通知》则更为明确地提出：联产承包责任制，“这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。③这一评价，确实使农民吃了“定心丸”。[2]

家庭联产承包制这一由农民发动的土地制度创新，不仅带来了农业经济形势的好转，更逐步提高了农村生产率，促进了农民增收，缓解了农村贫困，引发了我国整个改革进程。与人民公社的土地经营模式相比较，家庭联产承包责任制具有如下三大特征：第一，家庭经营具有分散性、灵活性、及时性，更能够适应农业这一特殊的生产经济活动。第二，就广大的农村生产力水平而言，家庭经营使用的手工工具效率更高；第三，分配上打破了平均主义，把土地产出与农民利益直接挂钩。之所以出现这三大特征，是由于实行包产到户或包干到户，农民不仅有生产经营权，而且有产品的分配权和处置权。

家庭联产承包责任制的建立，使农民成为生产的主人，农民收入大幅度提高，农村经济发展迅速。实践证明，家庭联产承包责任制作为人民公社的替代物，已经成为适应社会主义初级阶段中国农村生产力状况的一种经营管理体制，“初步构筑了适应发展社会主义市场经济要求的农村体制框架。”④

三、农村土地制度的未来发展趋势

从世界各国的情况来看，土地的家庭经营是基本的经营形式，但家庭经营与大市场之间存在着天然鸿沟，因此，构建家庭通向大市场的桥梁是必然的选择。从已经实现农业现代化国家的发展来看，都毫不例外的将合作社作为最主要的桥梁。美国、加拿大、日本、法国、荷兰等国家，90%以上的农户都加入了合作社，巴西、智利80%左右的农户加入了合作社。可见，建立新型农村专业合作社是当今世界市场经济发展的必然趋势。因此，中国农村未来土地制度的变革也应走农村专业合作化之路。通过农村专业合作经济的发展，实现农村家庭经营与外部大市场的对接，实现农村土地制度的现代化变革。为此，我们需要在政策方面做出若干调整，以适应新的农村土地制度和未来农村发展的需要。

（一）明确农村土地的产权归属。按照现代产权制度的规范要求，完善农村土地承包经营权能建立与社会主义新农村和现代市场经济相适应的现代土地产权制度，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，强化对土地承包经营权的物权保护。关于土地承包的权利，《农村土地承包法》规定，“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权力，有权自主组织生产经营和处置产品”；“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。承包土地被依法征用、占有的，有权依法获得相应的补偿”。⑤关于农户土地承包期限，该法规定，“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十至五十年。林地的承包期为三十年至七十年等”，⑥十七届三中全会进一步提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”⑦目前对于农户家庭来讲，国家已经赋予较为完整和稳定的土地使用权和收益权，但是对于土地承包地继承、抵押、典当等权利仍有待于进一步完善。[3]

（二）重构农村合作社。农村生产合作化可以尝试以村为单位，以土地为基础股，按照自愿入股、进出自由的原则，以股份合作的形式重新构建农村生产合作社。具体方式是：将集体所有的土地按人均量化为基础股，将集体所属的资产按人均量化为共有股，按照股份合作的方式，组建社员大会制形式的农业生产合作社，实行“一人一票”的决策机制，统一负责农业生产的服务和集体资产的经营，使之成为农业和农村经济社会发展共同服务的组织。同时，吸收村民或社会资金自愿入股，作为募集股要按股权承担相应的权利和义务，实行“一股一票”。供销合作社以乡镇为单位，利用原供销社的组织资源，吸收各类农村生产合作组织、农业龙头企业等参加，组建新型的供销合作社，加快以现代流通方式改造传统的经营网络，在生产资料供应、农产品加工、农产品销售和农业科技推广服务上，同农业实行全方位的对接。供销合作社应以各种专业协会和农业龙头企业为主体，以服务为目标，实行微利经营。通过疏通信息渠道，配送优质农资，支持龙头企业发展，加快农业产业化经营，并以此提高农民参与市场竞争的能力，增加农民收入。[4]

（三）建立健全土地承包经营权流转市场。进入21世纪，随着第二、第三产业的迅速发展，强劲的经济增长势头带动了农村劳动力的非农就业，如“民工潮”、乡镇企业异军突起，从而促使了农村土地的流转加快，从各地农村土地流转的形式看，多样化趋势比较明显，既有传统的互换、转包、转让和土地租赁等形式，也有近几年新出现的土地入股和委托村委会流转等形式。而随着农村土地流转进程的不断加快，农村土地流转已不仅仅局限于当地承包农户之间，越来越多的外地农户参与土地租赁从事经营活动，甚至一些社会工商企业、产业化龙头企业、农民合作经济组织等也参与到了农村土地流转过程中，农村土地流转参与主体逐渐出现多元化趋势。由于这些新变化，农村土地流转之后，用途“非粮化”趋势明显，完全市场化的土地必然以追逐最大利益为方向，如果缺乏宏观指导和调控，对国家“粮食安全”将造成重大威胁。

因此，要科学认识经济社会发展和土地流转的关系，对于土地的规模化经营不能一味追求大规模、机械化，应当在认识国情的前提下，合理对待，把握好度；要加快农业经营方式的转变，增加技术、资本等生产要素的投入，着力提高集约化水平；谨慎对待企业直接进入生产领域的问题。对于如何规范企业进入农业的行为和范围，仍是需要加强研究的紧迫问题。

（四）建立现代农村金融体系。加强公共财政对农业和农村的支持，是促进农业农村发展必不可少的手段。但是，财政资金毕竟是很有限的，而随着我国经济的发展，金融系统的力量已经大为加强，2007年，我国的银行存款已经达到38.94万亿元，如果能够拿出更多的资金用于农业农村，农业农村资金匮乏的局面必将大为改观。党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求，全面提升“三农”金融服务水平，必须创新农村金融体制，培育农村金融机构，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的现代农村金融体系，为社会主义新农村建设提供资金支撑。[5]目前可以在完善农村信用合作社方面多做一些新的尝试，如以县为单位，按照农民自愿入股的原则，通过增资扩股的方式，将现有农村信用合作社转化为农村合作银行，增强其服务“三农”的能力。同时，具备条件的地方，应探索组建专门为农民小额贷款服务的担保机构，为农村发展提供融资服务。[6]

（五）加快完善农村社会保障体系。在土地产权明晰化、专业合作社化的同时，必然导致农村经济进一步市场化，市场必然有优胜劣汰，而原来由家庭负责的养老、医疗等保障性问题也逐渐社会化。在这种形势下，加快完善农村社会保障体系是适应经济社会统筹发展的必然要求。建立广覆盖、保基本、多层次、可持续的农村社会保障体系，首先要完善农村最低生活保障制度，将五保供养所不能覆盖到因病、因残或缺乏劳动能力导致生活困难的人口纳入最低生活保障体系，解除农民后顾之忧；其次，建立新型农村养老保障体系，考虑到农村在城市化的过程中，年轻劳动力流向城市的趋势愈加明显，农村的农业劳动者养老问题需要考虑到农村老龄化速度快于城市的特点，应当给予相应的财政补贴和更为谨慎严格的基金运行管理制度；最后，应当健全农村社会救助体系，根据促进社会公平正义的要求，在农村加快发展以扶老、助残、救孤、济困等为重点内容的社会福利和慈善事业，完善与住房、教育、司法等专项政策相衔接的社会救助制度，让社会救助这张最基本的“社会安全网”不再有漏洞⑧。

注：

①邓小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》，1992年1月18日至2月21日，邓小平文选第三卷，P370

②卜伟华、郭德宏：中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，中国二十世纪通鉴，1981-2000

③中共中央关于印发《当前农村经济政策的若干问题》的通知（略），中国畜牧业年鉴，1999

④唐铁汉：《邓小平领导和决策实践的本质特点》，理论前沿，2004年第17期

⑤《中华人民共和国农村土地承包法》，中国法律年鉴，第二部分中华人民共和国法律，2003年

⑥《中华人民共和国农村土地承包法》，中国法律年鉴，第二部分中华人民共和国法律，2003年

⑦《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，人民日报，2008-11-20（1）

⑧本文部分数据出处:国家统计局.中国农村经济主要数据（1978-2007）[M].北京:农村社会经济调查司,2008.

［1］李正图，李明忠.中国农村土地制度变迁与贫困的消除：两个三十年之比较[J].学术月刊，2009，(8).

［2］陶林.制度绩效与制度创新：改革开放三十年的农村土地制度审视[J].经济研究导刊，2009，(3).

［3］蔡继明，邝梅.论中国土地制度改革[A].中国土地制度改革国际研讨会论文集[C].北京:中国财政经济出版社，2009.213-226.