全球化背景下区域经济协调发展思路研究*——以江苏省为例

黄雪琴 黄一笑 凌亢

（1、2南京财经大学经济学院/1副教授、3南京人口干部管理学院/院长、教授，江苏南京210046、210042）

全球化背景下区域经济协调发展思路研究*
——以江苏省为例

黄雪琴1黄一笑2凌亢3

（1、2南京财经大学经济学院/1副教授、3南京人口干部管理学院/院长、教授，江苏南京210046、210042）

根据江苏省省情，指出江苏省政府谋求区域经济协调发展的调控空间非常有限，且调控目标相对单一，并提出了江苏省区域经济进一步协调发展的思路：以公共服务均等化为经济运行的基本保障条件，以发达地区优势的进一步发挥谋求与发达国家差距的缩小，以落后地区的跨跃式发展谋求省内区域经济差异的缩小，以有重点的稳步推进谋求落后地区跨跃式发展的实现。

全球化背景；区域经济；协调发展

1991年以来，江苏省相继提出“因地制宜，分类指导，促进地区经济协调发展”、“发挥区域优势、推动经济协调发展”、“区域共同发展战略”以及提升苏南发展水平、促进苏中快速崛起、发挥苏北后发优势，在更高层次上促进区域经济协调发展、“新一轮沿江开发战略”等思路和政策，促进全省区域经济协调发展的力度持续加大，也取得了显著成效，区域经济相对差异在1994-1999年间逐步缩小，但在入世以后急剧扩大[1]。显然，入世后经济运行机制的改变使得政府在配置社会资源中的作用机制发生了极大变化，政府通过行政手段配置资源的范围受到限制，导致调控效果相当有限。因此，随着经济运行机制的改变，政府调控区域经济、促进区域经济协调发展的思路和机制也应随着调整。

一、全球化背景下江苏省区域经济协调发展的任务

2001年11月中国入世成功地标志着中国融入全球经济进入了一个新阶段。中国可以从世界各国获得经济发展所需要的资源（包括原材料、能源、资金、技术，也包括市场）的同时，也必须遵守国际惯例和国际规则（系统地体现在WTO规则之中）。

二、全球化背景下政府区域经济差异宏观调控的空间

经济全球化不仅对政府实施区域调控政策的力度产生影响，也对政府具体的调控政策和调控手段发生影响。

（一）全球竞争背景对政府区域经济差异调控力度的制约

经济全球化使竞争范围全球化了。作为一个地区差距极大的发展中大国，同时面临着缩小国际差距和国内地区差距两大任务。在竞争日趋激烈的全球化背景下，又同时面临着削减税负和提高国家与企业竞争力的双重压力。全球竞争加剧而国家财力又有限，将对国家实施财政转移支付、开发落后地区构成巨大压力。

1.国际资本争夺战诱发政府间的税收大战

受成本、利润的诱导，低成本的国家和地区在资本争夺战中更具竞争力。因此，为了吸引投资、留住资本，政府都倾向于选择低税负、低工资政策，以使自己的国家或地区成为全球投资的理想场所1。随着全球化程度的不断深入，国际竞争不断加剧，迫使各地政府不断地降低税负水平，使政府财力不断削弱，不断地弱化政府的调控能力。

2.国家竞争力的培育迫使中国和地方政府不得不优先支持发达地区

全球化背景下的竞争主体是国家和企业双重主体，国家（地区）竞争力和企业竞争力关系到民族存亡和企业存亡。而国家竞争力很大程度上来源于国内企业尤其是发达地区的企业在国际上的竞争力。支持发达地区经济进一步快速发展，扶持其优势企业做大、做强，是中国和地方经济迅速实现赶超的必然选择。

3.江苏省同时承担着缩小国际差距、国内差距和省内差距三大任务

中国作为一个地区差距极大的发展中大国，正面临着同时缩小国际差距和国内地区差距两大任务。毫无疑问，要尽快缩小中国与发达国家之间的差距，就必须更多地依靠东部沿海地区，进一步加快其经济发展；要尽快缩小国内地区之间的差距，就必须加大转移支付的力度，积极扶持落后地区的经济发展。同样，在江苏省这样一个地区差距也很显著的省份，既承担着国家迅速赶上发达国家的重要任务，还承担着帮助中西部兄弟省份发展的责任，同时也面临着缩小本省内部差距的重要使命。显然，这些任务对政府财政和区域政策都有着巨大的多样化要求。因此，这些任务的政策目标之间存在着一定冲突2。

（二）WTO对政府宏观调控的限制

自2001年中国正式加入世贸组织（WTO）起，中国政府的宏观调控行为即受到WTO规则的约束。由于WTO规则都是以市场经济为基本前提的，而中国在入世谈判中又做出了遵守规则的承诺，因此加入WTO以后，我国履行这些承诺，将使我国由计划经济体制向市场经济体制全面转型，我国微观经济的市场化和宏观经济调控与WTO 规则相适应将成为我国宏观经济运行的重要特征。

1.宏观经济管理的法律化、规范化和间接化

根据WTO规则，中国的宏观调控必须是公平调控、经济调控，间接调控和法律调控。政府必须减少对微观经济的直接干预，其中行政手段将逐步地淡出，经济手段和法律手段将逐渐占居主导地位。

2.宏观经济管理中应免除一切有可能导致不公平贸易的补贴行为

根据WTO的公平贸易规则，有可能导致不公平贸易的具有行业专向性和地区专向性的优惠措施等政府补贴（含税收优惠、贷款担保等）都是不被允许的。不过对于研发、教育、环保以及贫困地区等的补贴在符合一系列条件下则是被允许的（即绿灯补贴）。因此，应当充分利用这些绿灯补贴条款，促进区域经济协调发展。当然，实施中应严格符合相应的条件和程序。

三、全球化背景下江苏省区域经济宏观调控的目标与思路

（一）区域尺度和全球化竞争背景对江苏省区域经济宏观调控的影响

1.区域尺度对区域经济宏观调控目标的影响

不同区域尺度，其区域内的自然、社会、经济因素的组合情况、复杂程度是不一样的，需要考虑的层面有相当大的差异，调控目标和侧重点并不一致。小尺度区域，自然、经济、社会条件相对一致，民众的价值取向也较为一致，人员流动比较便捷，经济调控的目标就相对单一，以经济目标为主，即实现区域最大化的经济利益和满足区域最大化的公共需求，可以更多地追求效率，而不必太关注非经济目标，对于生产力的均衡布局则可以放在相对次要的地位。区域越小，越应追求集聚效益。大尺度区域，自然、经济、社会条件多样，人群、种群、语言、文化、民族、宗教复杂，民众的价值取向较为复杂，经济调控必须基于多种考虑，必须更多地关注非经济目标。如国防安全、民族和解、文化传承、政权巩固、社会稳定等等。因此，经济调控的目标除了兼顾效率与公平外，还必须要考虑生产力相对的均衡布局。

2.全球化竞争背景对江苏省区域经济宏观调控目标的影响

江苏省虽然是全国比较发达的省份，但江苏省经济更多地具有外向性经济的特征，与邻近的沪浙鲁等兄弟省市相比，经济发展更多地依赖本地区在国际上的竞争力，更多地依赖本地区投资环境及产品在国际上的竞争力。在当今东南亚、南亚等地新兴经济体蓬勃兴起的时代3，江苏省面临的竞争压力更显沉重。培育国际竞争力将是江苏省上下不懈的追求。为来自国内外的企业创造一个公平、宽松的生存发展环境，将成为江苏省培育国际竞争力的重中之重。因此，区域经济宏观调控的目标不得不更多地考虑企业整体的投资环境和经营效率，不得不更多地关注发达地区外向型经济的发展。

3.全球产业转移的新趋势对区域产业布局的影响

当前，新一轮国际产业转移是许多发展中国家经济发展、产业升级的良好契机，积极引导国际产业向江苏省转移是江苏全省上下的共同努力。新世纪以来，国际产业转移出现了组团化、规模化、知识化等新趋势。如：国际制造业转移已经形成涵盖产供销等全部产业链的企业集群式、组团型转移，甚至将制造环节以外的研发、创意设计、中试和公司总部等智力型产业转移到像中国这样拥有巨大市场潜力的新兴经济体；属于知识服务业范畴的软件设计、创意设计等，也出现了转移扩散的趋势。这些智力型产业对智力（高素质人才）、信息、协作配套和生态环境等因素要求很高，因此影响产业布局（经济效益）的主要因素已不再是传统的自然资源、空间距离等因素。这将对区域生产力格局产生深远影响。然而，片面地通过均衡生产力布局来调控区域经济差异必将以损失效率为代价。

（二）全球化背景下江苏省区域经济宏观调控的目标

区域经济宏观调控目标基本上可以概括为经济、社会、环境三大类目标，各大类下又有许多小目标，在不同的区域尺度和不同的时代背景下，又各有侧重。

1.江苏省是一相对较小的区域，区域经济宏观调控目标相对简单

江苏省在全国省级行政区划中是面积相对较小的一个省份，自然环境、民族构成相对一致，经过多年建设，省区内交通已较发达，高速公路基本成网，人员、商品的流动性很强。区域经济宏观调控目标相对简单，效率与公平成为主要的调控目标。

2.可能又现实的调控目标—各地人均公共服务的一致

由于各地自然条件不同，盲目追求各地区经济总量（或经济密度）一致显然不科学，也是不可能的。各地人均产出均等显然仅是美好理想，在现实社会中却无法达到。而计划经济体制下通过计划配给实现各地人均收入（或人均消费）指标一致，又必然以损失效率、共同贫困为代价，并不足取。

全球化背景下，受全球竞争的压力及本国本地区经济实力的制约，从可能性与可行性的角度考虑，缩小区域经济差异的现实目标是缩小人均公共服务的差距，努力使区域内各地区居民能享受到相对均等的公共服务，使有限财力发挥最大效用，谋取最多的社会福利4。

现代社会，人的消费需求从层次上大致可以分为两类：一类是满足生存和发展需要的基本消费，如必要的衣食住行、教育、医疗等；一类是超出生存和发展需要范围的、在满足生存和发展需求的同时更满足情感需要的奢侈消费，如名牌时装、珍馐美食、豪华别墅、豪华游艇等5。人的消费需求的供给途径也有两条：一条是通过市场提供（由以盈利为目的的企业提供），并服从市场需求法则；一条是由法律授权的政府组织、非营利组织和企业提供，其中政府是主体6。奢侈消费是少数人的消费，盈利空间丰厚，完全可以由市场供给。基本消费则涉及全社会所有人，大部分可通过市场提供，但也有相当部分存在市场失灵，必须也只能由政府提供或由政府制定相应规则委托企业或社会组织提供，即公共服务（亦称公共物品、公共产品7）。公共服务包括义务教育、公共卫生、初级医疗保障、社会保障、社会救助、劳动就业、公共安全、公共文化、环境保护等。由于公共物品是全社会所有人生存和发展所必需的，所以政府必须提供、或委托企业或社会组织提供满足人最基本的生存和发展所需，即最基本的公共服务，并惠及到社会的每一个人、每一个角落。

经济学理论和世界各国经济发展的实践都证明，人力资本和社会资本是现代经济发展的最重要因素。公共服务均等化实际上是人的发展机会均等化8和地区发展机会均等化9——其将有助于缩小人均收入差距。

综上所述，全球化背景下江苏省区域经济宏观调控的目标是：以公共服务均等化谋求人均收入差距和人均产出差距缩小。

（三）全球化背景下江苏省区域经济宏观调控的思路

1.三重任务决定了效率与公平必须兼顾

综上所述，在全球化背景下，在既要缩小与发达国家的差距、又要缩小国内和省内差距的三重任务下，江苏省区域经济宏观调控既不能损失效率，延缓经济增长；又不能以公平为代价，给社会稳定埋下隐患。因此，江苏省区域经济差异的缩小，必须是在进一步发挥先进地区先发优势的同时，加速落后地区的发展；江苏省区域经济宏观调控必须是效率与公平兼顾，在效率与公平间寻找恰当的接合点，使两者相互促进。

2.知识经济和全球化背景下，落后地区可以谋求跨跃式发展

产业结构一般遵循由资源密集型向劳动密集型、资本密集型、技术密集型和知识密集型顺次演变的规律。但在知识经济时代，在全球化背景下，由于商品和要素（包括人员）的自由流动，就局部地区而言，这个规律可能被打破。一方面，由于劳动密集型等低技术含量的产品收入需求弹性相对较小，需求增长有限，却又同是落后地区仅能生产的产品，市场竞争激烈，自由贸易往往使某些落后地区丧失了生产这些产品的机会；另一方面，由于知识、信息的高扩散性及对优良生态环境的趋向性，使尚未遭到污染的具有优越原生态环境的落后地区在特定条件下（如突变式的劳动力素质提升等），可以突破这个规律，跨跃工业化过程中的某些阶段，直接进入知识型经济。

落后地区亦步亦趋地发展，虽然也有可能因模仿而缩小同发达地区的差距，但却永远落后，永远没有超越的机会。相反，其只有充分利用知识经济和全球化所带来的机遇，实现跨跃式发展，才有可能由落后变为先进。

3.分阶段有重点地稳步推进

经济增长有其客观规律。实践证明，落后地区一旦突破贫困陷阱，形成自我维持增长能力，则经济（人均收入）将呈现出加速增长趋势，通过发挥后发优势追赶发达地区完全有可能。因此，促成落后地区突破贫困陷阱，形成自我维持增长能力，是缩小区域经济差异的关键所在。现代经济增长的理论和实践都证明，只有大量投资，即对物质资本和人力资本的大量投资，才能在短时期内促成落后地区突破贫困陷阱，形成自我维持增长能力。在全球化背景下，在面临三重任务，财力有限，贫困地区贫困人口在面广量大的情况下，分阶段而有重点地逐步推进是现实的选择。一是人均公共服务均等化需分步走，第一步促使落后地区民众能享受最基本的公共服务，第二步待经济发展接近或达到中等发达国家水平，再谋求各地区享受相似（或均等）的公共服务；二是必须有重点地选择地区和产业，要做到扶持一个，成就一个，使其不但能自我维持增长，而且还能带动周围地区和相关产业发展。

4.全球化背景下江苏省区域经济宏观调控的思路

综上所述，全球化背景下，江苏省区域经济宏观调控的思路是：以公共服务均等化为经济运行的基本保障条件，以发达地区优势的进一步发挥谋求与发达国家差距缩小，以落后地区的跨跃式发展谋求省内区域经济差异缩小，以有重点的稳步推进谋求落后地区跨跃式发展实现。

四、全球化背景下江苏省区域经济宏观调控机制

区域经济宏观调控，实质上是政府为达到一定目标，围绕优化资源空间配置，合理布局区域生产力。根据产品性质，区域生产力可以分为两类：一类是公共产品（公共物品）10生产力，是投资主体（由于具有外部性，一般是政府、社会非盈利机构或受政府委托的企业或社会组织）为实现区域（或群体）利益最大化而投资形成的；另一类为生产私人产品11生产力，是微观经济主体或投资主体为实现其利益最大化而投资形成的。随着区域经济发展、内外经济环境的改变，公共物品与非公共物品存在着相互转化的可能性，由此提供公共物品或劳务与提供非公共物品与劳务的区域生产力也不是一成不变的，存在着相互转化的可能性。因此，可以通过合理的制度设计，促进两类物品的相互转化，以增加供给，提高利用效率，满足人们日益增长的对两类物品数量和质量的需求。对不同类型的区域生产力，应根据调控目标，采取不同的调控机制。

作为一个地域相对狭小、自然和社会经济环境相对一致的省份，不应也不宜追求私人产品生产力的均衡布局，应因地制宜，通过市场机制在城乡和地区间配置资源，谋求资源配置的高效率，发挥各地的比较优势，利用后发优势，培育竞争优势。同时，制定和完善收入分配制度，充分利用财政转移支付，改善落后地区的生产和生活条件，谋求公共服务均等化，促使公共产品生产力均衡布局，以此诱导资源进一步优化配置和私人产品生产力空间布局进一步优化，从而达到效率与公平的完美结合。

（一）公共产品生产力均衡布局

1.政府主导，均衡布局，谋求人均公共服务均等化

由于公共物品为全社会所有人生存和发展所必需，只要有人生活的区域，都应当被公共产品生产能力所覆盖。因此，公共产品生产力布局应与人口分布相一致，以使社会中每个人都能获得相对均等的公共服务。

显然，由于公共物品的特性及其对均衡布局的要求，它在完全的市场机制下难以盈利，以盈利为目的的微观经济主体就不愿也不会涉足其间。这就需要政府起主导作用，或直接投资经营，或制定相应的优惠政策为微观经济主体创造盈利的投资经营环境。

2.市场化运作，谋求公共服务的高效化

公共产品完全由政府投资经营，其结果：一方面，政府财政负担将极为严重，并且随着经济发展和居民生活水平提高，居民对公共产品需求的数量和质量将不断提高，政府财政将不堪重负；另一方面，缺乏竞争也将使公共产品生产力的效率低下，难以满足人民群众对公共产品的要求。因此，近年来市场化运营已成为国内外政府提供公共产品的改革方向。

（二）私人产品生产力适当地集中布局

1.发挥市场机制配置资源的基础性作用，促进经济持续快速增长

利润最大化是微观经济主体从事经济活动的目的，也是其区位选择的主要依据。区域所有微观经济主体的区位选择，构成了区域生产力布局的空间结构和特征。市场机制是微观经济主体区位选择的主导因素，只有完善的市场机制才能通过均等机会让每个人、每种要素、每个地区发挥潜能，追求利益最大化，从而使整体利益增加。因此，充分完全的市场机制才能保证整体利益最大化，促进经济持续快速增长。市场机制是表面无序下的整体有序，是实现区域经济协调发展的基础[2]。发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，既是建设社会主义市场经济体制的本质要求，也是参与国际竞争、融入国际社会的必然选择。

2.落后地区选择优势区位，部分私人产品公共化，促进重点区域的自我维持增长能力形成

落后地区的先导产业如农产品加工等一般对协作配套要求不强，难以自发地趋向集聚，形不成范围经济，也难以吸引对市场容量和协作配套等有一定要求的后续产业跟进，因而往往使当地经济长期处于停滞状态。因此，促进先导产业适度集中，为后续产业跟进创造条件，是落后地区摆脱停滞、走向发展的关键。宜选择优势区位，对部分私人产品（如厂房、土地等）公共化，以降低私人产品生产成本，鼓励先导产业（私人产品生产力）适度集中，促进重点区域的自我维持增长能力迅速形成。

[1]黄雪琴. 江苏省区域经济发展差异的时空格局研究[J].南京社会科学，2005（5）.

[2]唐志强.论实现区域经济协调发展的市场机制与政府调控的非分离性. 河西学院学报，2006（4）.

（责任编辑：高萍萍）

注：*本文为国家社科基金项目《中国区域经济发展差异及其影响因素的统计研究》（项目编号：06B T J 018）、江苏省教育厅2008年度高校哲学社会科学基金项目《全球化背景下江苏省区域经济差异及其调控研究》（项目编号：08S J B 7900008）系列成果之一。

190年代以来，西方许多福利社会国家为了应对全球竞争带来的巨大压力，纷纷掀起了改革福利制度热潮，使社会收入差距有所扩大。

10.3969/j.issn.1674-8905.2010.09.009

2为缩小国内地区差距，1999年中国政府实施了西部大开发战略，这表明中国的区域开发战略和政策已由过去的更多地注重效率和增长目标逐步转移到注重公平目标，由过去的“锦上添花”转变为“雪中送炭”。然而，迫于尽快缩小与发达国家差距的压力，目前中国政府仍然对东部沿海地区给予较多的支持。现行国家对外商投资、扩大出口以及高新技术产业发展的诸多刺激措施，都使沿海地区从中享受到更多的好处。香港与内地更紧密的经济安排（C E—P A）也使珠江三角洲等沿海地区获得更多的实惠。这些因素都不利于中国国内地区差距的缩小，有的甚至起到了扩大地区差距的作用。

3如印度、越南为了与我国竞争国际投资商，其优惠政策比我国更加优惠，劳动力及其他方面成本也比我国更低等因素，从而把原本投资我国的西方投资商吸引到他国。

4根据边际效用递减理论，在总消费量一定的情况下，均等消费才能实现总效用的最大化。

5基本消费品和奢侈消费品的区分不是绝对的。随着科技进步和生产力水平的提高，原来的奢侈消费品将逐步转变为基本消费品，如高等教育、营养保健等等。处在不同发展阶段的地区对基本消费品和奢侈消费品的区分可能也存在差异，由此导致不同发展水平的地区对公共服务的要求不完全相同。

6这类途径提供的产品、服务和资源往往具有正外部性，存在市场失灵，由市场提供，则会供给不足。如环境保护、基础教育、基础研究等。

7当视为个人或群体提供的劳动成果（劳务）时称服务，当作为消费的对象时称物品，当作为生产过程的产物时称产品。

8人的发展机会的均等化不仅促进人力资本（人的素质）的均等化，使劳动收入差距缩小，也促进劳动者参与经济增长的机会均等化，使获得收入机会的差距也缩小。

9公共服务的均等化使各地区社会交易成本均等化，有助于生产要素由发达地区向落后地区的扩散，使地区发展机会均等化。

10公共产品是指能够满足人们集体安全、社会公正、保持合理经济秩序等要求的产品。公共产品在消费上具有非竞争性消费（Non-rival Consumption）和非排他性消费（Non-exclusive Consumption）的特征。所谓非竞争性消费是指社会成员在消费公共产品时，可以不像其消费私人产品那样必须支付既定的价格，即对公共产品消费利益的取得与个人是否出钱没有关系。所谓非排他性消费是指任何社会成员对某种公共产品的消费，并不妨碍其他社会成员同时消费此公共产品，即在公共产品消费上没有任何社会成员因具有对该产品的所有权而获得唯一享受权。由于地域性特征，现实社会中完全的公共产品（纯公共产品）是极其罕见的，只有国防能接近纯公共产品的概念。因此，我们所说的大部分公共产品事实上指的是准公共产品。准公共产品的供给往往与政府密切相关，传统中，政府是准公共产品供给的主体。

11私人产品（非公共产品）是指与个人日常生活中衣食住行直接相关的，人们要消费这种物品就得支付其市场价格的产品。私人产品在消费上具有两个最重要的特点，即竞争性消费（Rival Consumption）和排他性消费（Exclusive Consumption）。竞争性消费是指打算消费某种私人产品的个人必须支付既定的价格，或者他愿意按照现行市场价格进行支付以取得对该产品的消费权。那么，无法或者不愿意按照现行市场价格进行支付的个人就被排斥在外，不得不放弃对该产品的消费。所谓排他性消费是指获得某种私人产品消费权的个人，便拥有了对该产品的唯一享受权，即其他人不能同时再消费这一产品。