浅谈大型冶金建设项目的超投资审计

2010-08-15蔡明杰

武汉工程职业技术学院学报 2010年3期

蔡明杰

(湖北工业大学湖北武汉:430068)

工程投资管理主要包括可行性研究、初步设计、工程施工、工程验收等阶段。在各个管理阶段,分别形成建设项目的投资估算、初步设计概算、施工图预算、完工结算、竣工决算。按行业的常规,计划投资即为经过审查和批准的初步设计概算。我们所说的超计划投资即为工程完工结算额超过计划投资。

超投资审计就是以批准的计划投资为检查评价标准,对比分析工程完工结算额和计划投资的差异,全面评价实际发生的设备费、建安费和其它费是否合规真实准确。它是以评价投资控制真实性和效果为目的,对建设项目各个管理阶段的投资控制过程进行的一种事后审计。

开展建设项目超投资审计,是落实企业战略规划的重要举措,也是进一步加强投资控制的必然要求。通过查找问题,提出修订和完善制度建议,促进项目管理规范化、制度化、精细化,为企业发展提供制度保证

1 大型冶金建设项目投资控制的特点

近年来,随着钢铁工业淘汰落后产能的步伐不断加快,一批新的技术改造项目已完工或正处于建设阶段。工程投资控制是项目管理三大任务之一。由于行业的特殊性,投资控制明显区别于政府投资项目,具体表现在:

(1)投资巨大。冶金建设项目因工艺复杂,生产流程较长,配套设施多,一个完整生产车间的投资动辄几亿元,多则几十亿元;

(2)控制周期长。一般来说,一个大型冶金建设项目从立项、可研、初步设计、施工到完工结算需要2～3年,甚至达到5年以上。在此期间,因政策变化、材料价格波动、自然条件变化等,产生了大量引起合同纠纷的不利因素;

(3)“三边”工程多,投资难以控制。政府投资项目通常在施工图审查完毕后组织招标,但冶金工程一般在初步设计完成后,根据初步设计概算组织招标。也就是说,在“边决策、边设计、边施工”的“三边”条件下的招标发包,必然给控制投资带来不确定性;

(4)合同价款结算方式多样。由于钢铁企业管理模式不同,选择结算方式的方法也不尽相同,因此,各个项目的工程合同价款确定的方式也多种多样。如概算切块包干方式、初步设计指标清单报价方式、施工图包干方式、固定总价方式等;

(5)技术进步快。新材料的研制、新技术的创新、新工法的推广,包括企业内部管理的变革,都增加了投资者的对投资确定与控制的信息对称难度。

2 开展超投资审计的必要性

钢铁企业在上述不利投资控制的条件下,往往要求施工单位“抢工期、抓质量、早投产”。这势必削弱工程投资控制的力度。在这样特殊的建设背景下,因主观原因造成的增加投资往往被掩盖在客观条件的外衣下,给少数施工单位、设备材料供应商提供了获取不当利益的机会,也给少数项目管理者提供了违规操作的借口,导致部分工程超过投资计划。

开展建设项目的超投资审计,是企业加强管理的必然需求,其作用体现在:

(1)能够客观真实反映超投资的原因,为相关管理部门提供调整投资的决策依据;

(2)可以对项目责任人的投资控制成效进行评价,为项目管理者绩效考核提供依据;

(3)通过查找投资管理中存在的问题,对因管理不善、内部控制薄弱、把关不严等人为因素造成的投资损失给予披露,引起相关部门和责任人的重视,促进进一步完善和修订管理制度;

(4)为以后开展类似工程投资控制和审计积累数据,为开展项目后评估提供依据;可以审减不当投资支出,为企业投资管理提供增值服务。

3 大型冶金建设项目超投资的主要原因

通过建设项目超投资审计,促进建设项目投资控制,推广国外先进管理理念,提升项目管理水平,是开展工程审计的一个重要内容。认真分析超投资项目管理中存在的主要问题,有针对性地确定审计重点,可以提高审计效率,提升审计水平。项目超投资主要原因有:

(1)初步设计概算审查不严。设计概算是控制投资规模和工程造价的主要依据,且经过批复后的投资概算作为投资拨款的重要依据。由于审查人员专业力量不够,以及各种外来干预的原因,造成设计单位人为压低概算等简单化方式处理,同时,概算编制漏项、数量不足、指标偏低等原因造成建设投资估算失真,给概算批复埋下了超概算的隐患。

(2)超概算开工。经批复的概算投资本应该作为建设项目总造价的最高限额,并据此对工程造价进行严格的控制,不得任意突破,必须突破时应重新报批。但实际操作中,在概算超估算、预算超概算时,未能对设计图纸重新修正,其结果必然是超概算。造成超概的原因,除了客观的漏项、物价上涨等估计因素不足外,也有前面几点所带来的直接后果所致。但在抢工期的要求和管理机制的约束下,一些项目仍然开工建设。

(3)“三边工程”的存在。部分项目在“边决策、边设计、边施工”的条件下,出现前期工作粗糙,论证不充分,导致施工过程设计变更频繁、设备选型和使用不合理的现象,造成很大浪费。个别项目初步设计审批严重滞后,此时项目初步设计审批已完全失去意义。

(4)投资控制意识不强和经验不足。很多项目经理既没有精力全身投入项目管理,也缺乏投资控制经验,同时也没有针对项目特性建立一套行之有效的项目造价控制责任制,造成投资增加,具体表现在:在建设内容及标准方面随意性大,不经批准擅自增加工程内容、扩大建设规模、提高建设标准时有发生;有的设计变更、施工签证等缺乏依据,手续不完备经常发生。

(5)企业内部监管力度不够。许多部门往往从各自业务出发,缺乏对工程投资的有效约束。许多问题往往在工程后阶段才出现,平时发生的许多超概算问题都未能及时发现与纠正,最终结果是“脚踩西瓜皮,踩到哪里滑到哪里”,投资过程控制严重失灵。

(6)造价审查失误。主要表现在信息不对称、工程造价确定与控制背离市场,工程造价部门与其它环节管理脱节及内部授权不清,造价管理人员工作失职、失误等。

上述风险因素的控制直接影响投资控制效果,也是开展超投资审计应关注的重点事项。

4 按照全面投资控制范式,指导超投资审计

2001年,原国家计委、国家外专局、中国项目管理研究会等单位先后通过各种方式,将美国、英国等西方国家现代项目管理知识体系(PMBOK)在国内进行推广,正式拉开了我国项目管理和项目投资管理由传统管理范式向现代管理范式转换的序幕。全面投资管理是现代管理范式的一个重要内容之一,其核心内容是按照基于活动的方法做好投资的确定和控制。全面投资风险控制是做好投资的确定和控制的关键技术。按照其风险识别方法,投资控制主要风险事件如下:

(1)项目决策风险事件。指在建设项目全过程的各个决策点上,由于决策制订者的失误所带来的项目投资控制风险事件;

(2)项目技术风险事件。指在建设项目的勘探、设计和施工中,所使用的技术方法中所存在的技术成熟性等方面问题所带来的风险事件;

(3)项目组织管理风险事件。指在建设项目实现过程中,由于项目组织的管理不善或失误所带来的项目风险事件;

(4)项目外部环境风险事件。这是由于建设项目的外部环境发生变化所带来的风险事件;

(5)项目全团队管理风险。指由于项目业主、设计单位、施工单位、监理单位、分包商、供应商等各方面组织构成的建设项目全团队成员之间的合作关系出现问题所带来的风险;

(6)交易市场不规范风险事件。主要指工程建设领域市场交易不规范、权钱交易、商业贿赂等腐败风险事件。

5 工程超投资审计的主要内容

5.1 收集与投资相关资料文件,系统了解项目投资控制全貌

主要资料有:项目立项批准书;初步设计及概算书、初步设计审查会议纪要、投资计划审批文件;工程管理部门提交的超投资分析报告及结算汇总明细清单;项目总平面布置图、施工图设计图纸目录、施工图预算;设备采购清单;建安工程合同清单、施工图结算清单;其它费支出清单;工程监理会议纪要、工程施工管理会议纪要、施工组织设计等。对引进设备还应了解关税减免、海关手续费等情况。

5.2 认真分析超投资的客观原因,核实对项目投资有重大影响事项的真实性

项目的初步设计在项目建设中起着统揽全局、指导项目管理各阶段建设的重要作用。它系统编制了项目的设计依据、产能、工艺布局、设备配置、主要建筑物和构筑物的结构形式、装修标准、概算指标等,是我们开展超投资审计的重要依据。对比初步设计和超投资分析报告,我们开展以下审计工作:

(1)检查是否建立了与项目投资控制相适应的管理办法;机构人员职责分工是否明确;控制指标是否分解落实到责任人;

(2)检查是否存在扩大产能,超越总体规划的现象;

(3)检查建设项目功能、利用率和设备档次、装饰标准等进行对比检查,关注设计是否严格控制在概算之内;

(4)初步设计概算编制是否存在内容不完整,漏列、少列或未细化分项指标等现象;

(5)检查是否存在因设计不合理、设备选型不当、施工管理失误等原因,造成的投资损失浪费现象;

(6)检查新技术、新工艺、新材料应用是否达到预期目的;

(7)检查以设计总包形式发包的专项承包范围是否完全实施,各项功能考核指标是否达到合同约定的要求;总包合同价款调整是否合规合理;

(8)检查重大工艺布局变更是否经过审批。

5.3 检查设备费采购控制情况

在冶金工程投资中设备费约占工程造价的50%～70%以上。加强设备费控制是投资控制的关键。但因冶金设备特种性较强、产品生产厂家单一、采购时效性明显、设备种类繁多等多种因素影响,很多项目设备费存在超计划现象,但因人为因素造成的增加投资时有发生。

(1)检查是否按规定进行了招投标;不具备招标条件采购事项是否经过审批;招标文件、合同文本等主要条款是否一致;

(2)检查采购依据是否完整充分,如设备采购清单、招投标资料及技术附件、合同评审、合同文本等; (3)检查设备采购合同价格水平是否异常变化; (4)设备到货入库、开箱检验记录是否完整真实;

(5)设备“修配改”责任划分是否明确,是否发生因现场丢失、毁损、型号不符、质量不合格、数量不足等重复采购现象;

(6)检查大宗运杂费方案是否合理,费用支付是否经济;

(7)引进设备是否进行了适当的免税筹划,是否发生海关滞报金等。

5.4 检查建安费控制情况

(1)检查工程发包与分包情况。检查有无未经批准直接发包工程现象;有无超越初步设计范围发包工程的现象;检查总包单位是否有违法分包和转包工程;检查劳务分包单位是否办理了备案手续;

(2)检查施工图结算情况。检查招标文件与施工承包合同的主要条款是否一致。施工内容、清单单价、定额套用、费用计取、材料供应、质量标准、工期进度、安全施工、结算方式、质保期限、违约责任等;检查结算资料是否经过监理、建设方代表审查确认,竣工图是否与结算审查图纸一致,是否全部按图施工完毕等;检查清单单价套用是否与合同一致、协商确定的单价是否合理。属套用定额结算的,还须抽查定额套用、费用计取是否准确;检查钢材补差计算方式是否合理,电缆、照明灯具等是否严格执行招标价格,开口材料定价资料是否完备、价格是否合理,是否重复计算“甲供材”费用;抽查工程量计算是否准确;检查是否有效降低了“设备转建安”项目的结算价格。

(3)检查工程变更的控制情况。检查是否按照工程变更签证管理制度、签证程序以及相关人员的职权和分工严格控制变更;检查变更签证的手续是否完备,变更要有建设单位、设计单位、施工单位、监理单位共同到现场核实签名和进行必要的技术分析;检查变更的必要性和合理性,关注是否存在虚假的、不必要的变更;检查变更价款是否合理,特别要注意施工单位有无以低价中标,以地形、地貌、地质设计图或施工图列示不明等为借口,在施工过程中变更设计高价索赔的行为;检查因变更造成的施工材料净损失是否真实。

(4)检查现场签证控制情况。检查是否按隐蔽工程验收制度、现场签证程序严格执行签证确认手续;检查建设方、施工方、监理共同到现场查看验收确认资料是否完备;对地基处理工程,检查地基验槽报告、施工方案和工程结算资料是否一致;检查地基处理工程量是否存在交叉重叠;检查是否存在因前期场平标高不到位重复发生土方挖运的现象;检查是否重复计算大型机械费用和常规方案措施费用。

5.5 检查其它费控制情况

在冶金建设工程中,常见的其它费有拆迁还建费、场平、建设方大临设施、规定可发放的奖金、开办费、联动试车费、勘察设计费、软件编程费、出国人员培训费、监理费、检试验费、环境评审费、贷款利息等。

在超投资项目的审计中,重点检查拆迁还建费用是否真实;建设方发生大临设施费用的可变现残值是否冲抵工程投资;奖金提取是否合规;勘察设计合同履行是否全面,对因勘察设计失误造成的损失是否进行了考核和索赔;出国人员培训是否必须;贷款利息的计算是否合乎财务规定;增值税退税是否及时,有无因管理原因造成的少退税情况;检查是否存在不应由本工程支付的费用等。