浅析科层制与高等院校科层改革

崔栩

（广州美术学院教务处，广东广州510006）

浅析科层制与高等院校科层改革

崔栩

（广州美术学院教务处，广东广州510006）

我国高等院校的组织形式是科层制。科层制作为人类社会组织的伟大发明，以理性与效率的优点极大地推动了社会进步与发展。随着我国高等教育近些年的大规模扩张与发展，一方面是教育由精英化向大众化发展，学校管理复杂性增加，必须采取高效的行政权力来决策管理。另一方面是要避免大学由学术机构变为行政机构，发挥学术权力在学校管理中的作用。当前我国提出建立创新型国家的目标，高校的科研水平和教育质量与该目标的实现息息相关。合理的科层架构有助于高校提高科研水平和教育质量，因此通过对行政事务、教师管理、面向社会等几方面的科层改革，减少行政权力的干涉，增加学术权力的发言权，引进社会力量来促进知识生产。

科层制高等院校科层改革

回顾建国后我国大学教育发展的历史，可以看到国家的政治权力对大学的自主和自治有着重要的影响。最初的三十余年，为建立社会主义的大学制度，教育缺乏自身的独立性，行政权力在学校管理中扮演着重要的角色。改革开放后，政府的角色逐渐转换，由全能型政府逐渐向服务型政府转变。在这种大环境下，社会希望约束大学的行政权力，作为大学管理重要组织形式的科层制也就成为饱受批评和争议的目标。

本文通过解读科层制，分析高校科层制的优劣势，探讨高校科层制如何适应形势变化进行改革，以满足新世纪的教育发展需求。

一、科层制的发展

20世纪初，德国社会学家韦伯（MaxWeber）认为，基于法理权威的现代理性组织将无法摆脱科层制的结构。［1］科层制是指一套建立在理性行为基础上的权力结构。理性权力在整个组织中的设计采用的是能直接控制人员的活动，并使活动达到具有高度可预测性的程度和发挥其最大的效率。因此，科层制的管理形态是效率最高的组织形态，它可以运用于现代复杂的组织中。韦伯界定了一套组织原则，尽管后世学者对他的理论作出了更深的研究和解读，但是这套原则是科层制的经典原则。

一是层级结构，一个组织中上级有权力命令下属，并让其遵循指令。但是上级也要对下属的行动和决定负责；二是专业分工，专业人员各司其职。对于个人来说，要按个体受过的训练及技能、经验来指派他们各自的任务，才会有更高效的结果；三是遵循规章制度，科层组织设计了一系列的规章制度，上级和下属的决定和行动以规章制度为依据，以此保证一致性、可预料性和稳定性；四是非人格化的管理，在组织中去除纯粹个人的、情绪的和非理性的因素，便可建立对人员和各种行动比较有效的控制。组织的人员要在上级的领导下，服从系统化的严格纪律；五是履行一定的社会功能：科层组织负有社会责任，受到公众舆论的监督。通常而言，科层制的目标不应琐碎而低级；六是职业定向，科层组织为职员的录用、升迁、工资等提供安全保障。这几个原则是相互关联的，科层制组织应具备上述特征，仅仅一两条符合不能算做科层制。

尽管任何常规组织，只要完成一定的行政任务和社会目的，就是科层制的结构形式。但是在社会大众的眼中，许多人对科层制有误解，认为它和自由创新这些词相悖。人们把大学里的低效率和官僚化归因为科层制，行政化一词也带有了贬义的意味。其实科层制仅仅是一种中性的组织形式，很多对科层制的批判常常是主观的，有失公正。批判科层制，不是要取消它，而是要改进它。只有持这一客观立场，才能对科层制进行系统的研究和分析。

二、科层制在高等院校中的现状

改革开放以来，我国高等教育有了很大的发展。一方面是教育由精英化向大众化发展，学生人数激增导致出现了巨型学校，管理复杂性增加。另一方面是大学的学术自治落实还远远不够，过分依赖行政权力来决策管理，未充分考虑发挥学术权力的作用。虽然大学科层制的组织模式满足了一定的公平和效率需要，但由于我国大学的行政权力是国家政治权力的延伸，带有强制力，很容易凌驾于学术权力之上，因此科层制在实践中表现出其局限性。

（一）科层制在高等院校中的优势

科层制具备精确性、连续性、纪律性、严厉性和可靠性。因此，科层制在高等院校中的优势表现为：一是效率优势。由于院校组织规模的增大，要开设更多的选修课程；管理更多的教室、实验室、图书馆、学生宿舍、饭堂；建立更多的学生社团；负担更多的科研功能；制定更多的规章制度等。通过科层制的组织形式，可以做到既有效率，又节约成本。二是理性优势。高等院校依靠规章制度办事，记录文字档案，倾向非人格化。这种客观性与自然科学所提倡的精神是一致的。三是机会优势。由于有固定的等级制和明确的晋升标准，专业管理人员和教师都知道如何提升地位和工资。可见，职位等级的存在有助于激发员工的责任意识。四是保障优势。良好运转的高等院校能带给教职员工财产和地位上的保障，有利于提高专业管理人员的士气，也能保障教师潜心做学问的心理。五是考核优势。通过制定严格的考核体系，有效地检查教学水平和科研水平，也有利于促进教师和管理人员的良性竞争。

（二）科层制在高等院校中的劣势

科层制基本上代表了理性和效率，作为组织内部的控制机制，比外部环境更有效地塑造了组织的特性。但是科层制在高等院校的实践中有其负面影响，主要表现为：

一是助长官本位思想。我们的社会存在一种观念，即一个人的成功体现在地位和级别的升迁。一般认为处于级别越高，地位就越高，也就是越成功。这样会造成一些优秀的教师脱离教学岗位去谋求行政管理岗位，以被认为取得事业上的成功。但是，优秀的教师不意味着是出色的行政管理者，取得职位后并不能很好履行职责。

二是行政制度的低效率。如其他科层制组织一样，高等教育组织也要依靠各种规章制度来维持。但是许多规章制度只是为了推卸部门责任等目的而定的，与管理效率相悖，这就是导致了批评者所谓的行政化指责。如那些要更换专业的学生，需要在相关的部门之间不断周旋，手续繁琐。

三是规章制度的效力质疑。布劳（PeterBlau）指出，科层制具有两面性，一方面对个人和社会提供诸多益处，另一方面对自由、个人主义和自发性构成强有力的威胁。正式组织经常产生结构上的臃滞和僵化，专业上的无能和徒有其表的权威，造成形式主义和组织目标的扭曲，带来人性的丧失和异化，压制不同意见并使人们机械地执行指令。［2］

高等院校根据学校的需要和人际交往的普遍性原则制定规章制度，这往往离个人的预期很远。由于科层制建立在等级制基础上，可能导致极权主义，忽视民主协商过程。没有参加制定规章的一方可能会认为规章是管理者强加于己的东西，触犯自己的价值观或利益，是难以接受的。

四是与教师自治要求冲突。自治是指一个组织中不受组织的其他部分或甚至不受整个组织控制的各子单元的独立性。［3］科层制强调秩序，高等院校中会容易产生内部冲突，特别是与教师的自治要求冲突，主要表现在教学中的几种方式：

第一，教师普遍认为，他们掌握着专业知识，在本学科的教学内容选择上具有主宰权，不希望管理者干预其教学内容。但有时管理者根据上级主管部门制定的学习范围和要求选择教材，不赞成教师自行选择教材。

第二，教师一般认为，他们有权选择令自己舒服的方式来组织教学过程。由于管理者为了评价教学效果设计了考核程序，其中课堂效果是当中的重要项目。一定程度上，教师不得不迎合考核课堂效果的细分项目组织教学过程，以便取得高分评价，这就在某种程度上影响了教学自主权。

第三，管理者往往着眼于管理正常上课，制定了严格的考勤制度，通过教师上课点名或者网络监控课室系统来实施。尽管教师一般理解考勤制度的重要性，但有时会认为考勤制度过于非人性化，对于学生有点不近人情。他们宁愿选择有弹性的管理以辅助其教学过程。

三、科层制改革为我国高等院校改革提供着力点

如今，我国制定了“使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”的政策，高等学校不再是脱离社会的象牙塔，而是负有满足和促进社会发展的社会责任。因此，推进高校内部科层制改革，引进市场竞争机制，提高学校的教育质量和办学效益，是当前管理制度改革的重点。

（一）面向行政事务的科层改革

一是灵活的科层架构。大学管理的事情太多，包括教学科研、校办企业、后勤服务等各项职能。科层架构应该是灵活的而不是僵化的，根据不同的职能建立相应的管理模式。比如教学科研职能，可以考虑从院系并存的管理体制逐步过渡到以院系为主体，实行校院或校系的两级管理制度。校办企业职能，则可以考虑引入市场机制，建立股份制公司。二是精简学校党政管理机构。由于高校的组织机构按党政机关模式设置，行政官僚色彩浓厚，应该淡化身份管理，强化岗位管理，通过采取撤销合并、合署办公等措施，精简校部党政机构，通过改善组织流程来提高行政效率。三是强调个人自由和责任。科层制大学讲求生产率、程序、规章、秩序和服从，而未来的大学发展方向不再是集权主义，个体自由与责任构成创新型大学的价值基础。要加强教师对学校行政事务的民主参与，鼓励教师的个体自由，但是个体自由绝不是无政府主义，而是教师在学术制度的规范下，在强调问责制度的基础上，进行自我管理。

（二）面向教师管理的科层改革。

高校内部管理体制改革的成败在于能否提高教学质量，这就取决于一支高素质的教师队伍。要达到这个目标，就要实现两个转变：一是管理模式的转变，由单纯的管理控制模式转变为与市场竞争体制相适应的管理模式，通过对教师资源的开发和利用，提高教学水平。比如整合教师资源，增加开设交叉学科课程，加强对学生的通才教育。二是工资分配的转变。转变教师职业终身制的观念，引进市场机制，重视服务导向和绩效评估，建立起有效的激励竞争机制，根据效率优先、兼顾公平的原则，在分配上做到待遇与水平和业绩挂钩。

（三）面向社会的科层改革。

一是推进高校后勤社会化改革。通过后勤企业化、产业化、专业化、集约化的路子，使高校后勤机构和高校的后勤工作逐步融入社会第三产业，形成“事企分开，两权分离，市场驱动，集约管理”的运行机制。［4］二是推进高校科研成果的转化。由于高校是知识创新的核心，越来越多的企业把高校作为通用技术研究的基地，因此高校要积极转化科研成果，提高科研效益，实现科技产业化，这是产学研结合的根本目标。在新的形势下，科层改革要探索如何把高校的教学科研和市场紧密联系起来，可以借鉴西方发达国家的模式。比如设立类似美国大学的综合性中介机构，吸引各公司科研代理人进驻，既便于大学了解企业的需要，又便于企业了解学校的科研优势和进展；或者设立法律契约事务服务机构，代表教师和企业进行对等的商业性交涉。［5］

高等院校的存在意义就是创造和传播知识。当前我国大力倡导提高自主创新能力，建立创新型国家。今天的高校科层改革应该朝着促进知识生产的方向进行，知识生产最有利的环境是学术自由，只有学术与政治分开才能保障学术自由，因此大学中的政治权力应从知识生产领域撤离。学术与政治分开，就其实质而言，就是要尊重知识生产自身发展的内在规则，要求同行专家按照知识自身的标准来评价其成果，按照知识生产内在的规则实行优胜劣汰。

［1］林杰.美国院校组织理论中的科层制模型—以斯特鲁普的理论为原型［J］.北京大学教育评论，2009，（2），（季刊）：144.

［2］林杰.美国院校组织理论中的科层制模型—以斯特鲁普的理论为原型［J］.北京大学教育评论，2009，（2），（季刊）：155.

［3］［美］E·马克·汉森.冯大鸣译.教育管理与组织行为（第五版）［M］.上海：上海教育出版社，2005：116.

［4］马陆亭.高等学校的分层与管理［M］.广州：广东教育出版社，2004：191.

［5］潘懋元.现代高等教育思想的演变—从20世纪至21世纪初期［M］.广州：广东高等教育出版社，2008：250.