农村土地承包经营权流转中的法律问题分析

吕明霞

（武汉纺织大学，湖北武汉 430073）

农村土地承包经营权流转中的法律问题分析

吕明霞

（武汉纺织大学，湖北武汉 430073）

我国农村土地承包经营权在流转中存在着市场不够健全、流转方式有争议、流转规范性差等许多现实问题。究其原因，主要是由于我国目前土地产权制度存在缺陷、土地征用机制不完善、社会保障体系不健全所致。因此有必要改革现有土地产权制度，完善土地征用法律规范、建立健全农村社会保障制度。

土地承包经营权；流转；农村社会保障

近年来,随着经济的发展，城市化进程的加快，失地农民正迅速扩大成一个较之社会上已有的弱势群体如城市农民工、下岗失业工人、城市贫民处境更为艰难的新群体。因为当这些失地农民在失去了他们赖以生存的土地之后，不仅失去了基本的生活保障，而且连作为普通公民理应享有的生存权、财产权、就业权等基本权益也受到了威胁。

1 当前农村土地流转中存在的主要问题

1.1 土地流转的市场还不够健全，规范性有待加强

在新农村中，土地流转机构还没有建立完善。对于土地转让信息难以及时了解，主要通过认识的亲人朋友提供信息，这就必然导致土地转租不方便，土地流转交易缺少一个必要的平台。同时，土地流转还涉及如土地评估、谈判、签约、公证和登记等各个环节，而这些重要环节并不是农民和村组干部就能够完成的，它还需要各类中介服务组织的参与，才能使土地的流转行为更适应市场经济的要求，目前农村在这些方面还没有专门的中介机构。在土地流转的规范性上，有些地方流转缺乏契约约束，农户间的自由流转大多为口头协议，缺少书面合同；私下流转大多不申请、不登记、不报告，集体经济组织也少加干预，流转无序。还有些地方依靠行政手段强行推进土地承包经营权流转，而哪些是可以流转的，哪些又是不能流转的，怎么流转，要办哪些手续才能合法化，这都需要一定的规定和操作办法，目前这方面的规范还存在一定的问题。

1.2 土地流转方式与农民意愿不符且土地征用难以及时获得补偿

有的地方政府以加快城市工业化、调整农业产业化为由，以大大低于市场的价格硬行将农民的土地征收过来，再转手卖给开发商，用于经营，与农民争夺利益，引起农民的强烈不满。对土地流转所得也没有公开透明，没有按标准补偿到位，村级擅自将资金滞留挪作它用，很多村民土地流转后的就业和养老问题都没有很好的解决。土地征用补偿费用归属问题得不到及时解决，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有:宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”农村的土地属于农民集体所有，也即土地的所有权通过村委会直接行使，土地征用补偿费用实行的是层层下拨的体制，而不是款项一次发放到户，中间经过多级行政机关，克扣时常难免。

1.3 土地流转的配套措施滞后

改革开放以来，我国市民的医疗、劳保、丧葬、抚恤、退休金等社会保障制度已逐步建立起来，但农民的社会保障机制却远远落后。很多农村居民虽然在城市生活很久但依然无法根植于城市。农村的承包地宁愿抛荒也不放弃或流转，这在一定程度上阻碍了农村土地的流转。

1.4 农民维权意识较差

当前农村的整体素质偏低，农民的民主意识和法制观念都很淡薄，缺乏依法自我保护能力，不能很好地适应作为法律主体和市场主体的要求，也不利于村民自治制度的落实。不少农民把土地集体所有当成村委会所有，对村委会未按法定程序作出的决定和安排都一一顺应，在合法权益遭到侵害时，不能及时寻求行政或司法救助，助长了农村基层组织的违法行为。

2 农村土地承包经营权流转存在问题的主要原因

2.1 农民集体土地所有权被曲解、土地所有权残缺

对于农村集体土地的所有权主体究竟应该是谁，许多人不清楚。一种意见认为，农村土地产权从根本上讲属于国家所有，还有一种意见认为农民集体所有与农民所有不是同一概念，农民个体并不拥有按份分割农地所有权的权利。 这正迎合政府官员用土地作文章，突显自己成绩等心理土地作为己用。人们把土地承包经营等同于其他各种形式的承包制，为各方面利益集团侵害农民的土地财产权利提供了便利。而所有权的的残缺主要表现在两个方面：首先，表现在土地的用途上，农民集体所有土地只能作为农业用地，对农民有一定的局限性；其次，表现在国家对集体土地的征用，采取强制的行政手段，支付远远低于土地市场价格的补偿费，将农民集体所有的土地变更为国有。

2.2 社会保障体系法律、法规不健全

一直以来，我国农村社会保障事业发展严重落后城镇。究其原因是我国将改革的重点放在城市，而农村处在次要位置。对农民而言，他们主要有三大社会保障，即子女，土地和储蓄。而土地作为农民的“活命田”、“保险田”,是他们根本保障。当非农产业无法保障基本生活时，土地就是农民生活的基本保障。从立法现状来看, 当前，调整土地承包经营权流转的法律有《农业法》、《农村土地承包法》；行政法规有《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》(国发[1995] 7号)、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发[1997] 16号);部委规章有《关于开展农村土地承包政策法律贯彻执行情况检查的通知》(农经发[2003] 8号),此外，还有一些地方规章。这些法律或者规范性文件对调整土地承包经营权的流转有重要意义，但还不完善。以《农村土地承包法》为例，它对土地流转的原则、程序和土地流转合同的重要条款做出了概括性的规定，但这些规定只是适应新的要求做出的滞后性调整，而且过于抽象，对于解决现实中的种种问题还相差甚远。

2.3 对政府部门、集体经济组织的权力缺乏有效的制约机制

在我国农村土地仍属于集体所有,土地承包经营权的处分在一定程度上受村集体的限制。同时,由于政府部门在其中又起指导作用,土地承包经营权流转又必然受到政府部门的制约。实际上,土地承包经营权的流转受到政府部门、村集体经济组织和承包人三方制约。政府部门的指导、村集体经济组织的限制本应无可厚非,但是,由于实践中对土地承包经营权的性质认识不清,对相关制度(如家庭联产承包责任制)认识不清,导致权力与权利及权利之间的界限模糊,造成在实际操作中的政府部门、村集体滥用权利,侵害农民利益。

2.4 农民集中居住和宅基地流转过程中对农民权益的伤害

在这一过程中忽视了农民的土地权益。一是农民集中居住后节约出来的大量土地，依照《土地管理法》应该属于农民集体所有，农民对宅基地拥有使用权。但在实际操作中，这部分土地的所有权性质难模糊不清。二是地方政府收走农民的宅基地，基本没有补偿或者补偿很少，这损害了农民的利益。三是加重了农民负担。拆迁农民房屋的补偿标准都低于安置房的价格，农民购买相同面积住房资金大大增加。四是减少了农民收入。对于城郊农民，房租收入曾经是农民家庭收入的主要支柱，即所谓“房东经济”，有的城郊几乎每个家庭都会以出租房屋补贴基本生活。集中居住后，这些农民的房租收益可能落空。五是这些土地用于工业和商业用地，必然大大升值，但是升值所得收入农民却难以得到。

3 新农村建设中土地流转的对策思考

3.1 建立保障农民集体土地所有权的长效机制

当前我国农村土地问题最危险的问题是忽视甚至不承认农民对于集体土地的终极所有权，这是导致农民土地权益长期得不到有效保障的根本性原因。因此，从制度和体制上确立农民的集体土地所有权，是建立农民土地权益长效保障机制的最首要问题[1]。

首先，必须进一步确立农民是农村集体土地所有权主体的观念。中华人民共和国宪法、有关土地法规都明确规定“农村土地属于农民集体所有，农户在承包期内拥有土地使用权、经营权和处置权”。于2007年10月1日起施行的《物权法》对维护农民土地权益提供有力的法律武器。《物权法》对土地权利的规定，既有对现行法律制度和政策措施的肯定和继承，更补充了不足的方面。它完善了不动产统一登记制度和土地征收补偿制度，构建了以土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权为主要内容的土地物权体系。要纠正只强调农民土地承包经营权而忽视农民的土地所有权的倾向。有人认为，农民集体的概念鉴定不完善，不能将其具体到个人。实际上依据有关的土地法规规定：农民集体所有的土地依法属于村（或村民小组）农民集体所有。据此，农民集体的边界非常明确、具体。其次，以股份合作制形式把集体土地的所有权明晰到村全体成员，从体制上理顺集体经济组织与农民的土地财产关系，这就为解决保护农民正当土地权益提供了依据。再次，建立体现农民所有权的土地股份合作社，即将全部集体土地量化到农户，建立以组或村为基本框架的农民土地股份合作社，从制度上保障农民对集体土地的所有权。如制订农民土地股份合作社章程。在建立农民集中居住区和撤村并村过程中，确立起农民对集体土地的永久所有权，严格实行“并村不并社”[2]。

3.2 逐步完善有关法律法规

要尽快制定出台农村土地承包法实施办法，增强这部法律的可操作性同时，要适应发展农村基层民主和社会主义市场经济的要求，对土地法、村民委员会组织法等有关法律进行修订建议在立法时对实践中经常遇到的下列问题加以明确:1.关于农村集体土地所有权。目前，农村集体土地的所有权仍然是人民公社时期“三级所有、队为基础”的构架，产权不够明晰，鉴于绝大多数集体土地的所有权由村民小组行使，为防止乡镇政府和村级组织侵害农民的土地权益，建议在法律上统一规定农村集体土地所有权一律归小组所有，并依法由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权；2.关于农村集体经济组织成员。依照法律规定，本集体经济组织的成员平等地行使承包土地的权利，并基于土地承包经营权享有取得征地补偿收益的相关权利；3.关于土地调整。对属于自然灾害严重毁损等特殊情况、允许农户承包耕地作适当调整的，应作出特殊情形的具体界定，以便操作。除此之外，不得再以任何理由调整土地；4.关于国家征地。根据宪法和法律规定，国家对集体土地的征用必须符合公共利益，必须征得同意后才能使用。但是，实际上非公共目的的征用还是存在的。因此应在法律上对公共目的和非公共目的进行区分，并相应执行不同的土地征用补偿办法。对于公共目的的征用，应调整补偿办法，适当提高补偿标准；对于房地产开发等非公共目的的征用，要运用市场机制形成征地价格，保护农民的土地收益权[3]。

3.3 完善征地补偿办法，建立被征地农民的安置、失业与基本生活保障的长效机制

推进工业化、城镇化进程不能以牺牲农民利益为代价。为此，要对失地农民进行公正补偿，即安置补助费的项目、金额应当能够保障失业农民在生产、生活、教育等方面的必要支出，在保障原来水平的基础上更高于原来水平。

完善征地补偿和被征地农民基本生活保障办法。一是提高征地的安置补助费，二是改变“以土地换保障”的失地农民安置方式，失地农民的失业保障基金和再就业、创业资金可以是其全部土地补偿费和安置补助费作为。而不必担心再就业资金问题。失地农民的基本生活保障资金应主要来源于政府的土地出让金和用地单位提供的资金。

创新土地征收安置模式。允许采取“留用地”办法，将规划确定的建设用地范围内一定面积的建设用地安排给集体经济组织，用于发展和壮大村组经济。建立各种物业设施，并以股份的形式把资产量化给集体经济组织和农民，使被征地较多的村和失地农民获得长期得益的保障机制。

3.4 对政府部门、村集体和承包人在土地承包经营权流转过程中的角色进行科学定位

在土地承包经营权流转中，政府部门、村集体之所以侵害承包人的利益，根本的原因就在于三者对于分工没有进行科学的安排。具体而言，三者的分工应是:①对于承包经营权人，除转让需经发包方同意外，其他方式的流转由其自己决定，并作为签订流转合同的主体与对方按照相关法律法规进行协商。②对于集体经济组织，如村民小组，一是要直接对本集体经济组织内部土地承包经营权的流转进行监督，发现有违法现象，提出改正建议，若其成员不同意改正，则上报乡镇人民政府；二是向其成员传达有关流转信息；三是对本集体经济组织的流转状况进行备案。③对于政府,其职责如下：一是乡镇政府对村集体、县级以上的政府对其下级政府在土地承包经营权流转中的行为进行监督，认真受理农民对违反土地承包经营权流转法律、法规行为的检举和控告,及时纠正土地承包经营权流转过程中的违法行为；二是省级人民政府制定合同范本；三是乡(镇)人民政府农村经营管理机构建立土地承包经营权流转信息库，及时发布流转供求信息，为土地承包经营权流转双方提供交易场所和提供由省农村土地承包经营权流转监督管理部门依法制定的合同示范文本，无偿开展流转业务指导和咨询服务[4]。

3.5 建立住宅动迁和宅基地流转的农民权益保障机制

要从切实保护耕地和农民合法权益、促进农村改革发展、加快社会主义新农村建设和谐稳定的层次上，充分认识保护农村宅基地权益的重要性。一是对农民宅基地进行确权登记和发证。建议有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权（《物权法》规定农村宅基地使用权定义为“物权”），做好现有宅基地普查登记工作。对于手续齐备、符合法律规定的则给予登记造册，发放统一的、具有法律效力的宅基地证书。二是不能定指标，搞行政命令规定农民居住集问题，必须经过农民同意。三是在农民外出务工期间，应保留其原宅基地，不得强行收回或变更宅基地的使用权[5]。

[1] 肖方阳. 集体土地所有权的缺陷及完善对策[J]. 中外法学，2003,（5）.

[2] 从宪法价值透视中国农民的土地权利[J]. 中国改革论坛，2004,（7）.

[3] 福建省三民市农业局. 从农村土地纠纷看农民土地权益保护[J]. 国策聚焦，2003,（3）

[4] 常红晓. 江苏农民集中居住得失[J]. 财经，2006,（12）.

[5] 徐元明. 土地流转与农民权益保障机制的创新一江苏省农村土地的调查[J]. 现代经济探讨，2008,（1）.

Analysis of Legal question appeared in Rural Land Contract operate power circulation

LV Ming-xia
（Wuhan Textile University, Wuhan Hubei 430073，China）

In our country, many realistic problems occurred in the circulation of land contract in rural areas operation power,such as market system imperfect, controversy of circulation pattern, lack of normalization. These problems come from the imperfection of Rural Land Property, faultiness of land statute, uncompleted social security system. Therefore it is necessary to reform the existing land property rights system, improve land acquisition legal norms, establishing a complete rural social security system.

Right to the Contracted Management of Land; circulation; rural social security

D922.3

A

1009－5160(2010)05－0040－04

吕明霞（1987－），女，硕士研究生，研究方向：经济管理与法律.