我国民主政治中协商能力的构建:结构、规范与价值

2010-08-15阙天舒

中共天津市委党校学报 2010年3期

阙天舒

阙天舒

协商不仅有助于政权的生存,而且也能提高民主的质量,兼具高度可信性、包容性以及间接性协商结构的政体将会有一个高水平的协商能力。协商能力则籍以决策层面、非正式的公共领域以及治理网络之类的非传统制度形式等路径来发展。在我国民主政治发展中,协商能力的发展促成了民主合法性和价值偏好的实现、推动了政治承认的获得和社会冲突的消弭,而且还有助于厘清责任边界和约束行政权的膨胀。由于“治理为重”的儒家传统、非竞争性的民主体制等特点,我国应在政治体制内注重“政治协商”能力,在公共场域中关注“公共协商”能力以及在治理网络中重视“合作协商”能力。

协商能力;民主政治;结构安排

一、协商能力的规范性界定

协商民主理论是20世纪末期西方政治学界兴起的一种新的民主理论范式,它主要是指:在政治共同体中,自由与平等的公民,通过公共协商而赋予立法、决策以正当性,同时经由协商民主达至理性立法、参与政治和公民自治的理想。当然,这种政治理想是建立在公民实践理性基础上的。不过,“从这个意义而言,协商本身就是一种沟通,它可以采用言论、口述(讲故事)和幽默之类的沟通形式。真实世界中的政治沟通一般综合了这些形式,并且那些不涉及论点的沟通能更有效地去反映偏好。然而,一些如说谎、威胁和命令之类形式的沟通本质就是反协商的”[1]。

“在某种程度上,沟通应是种非强制性的协商,它能反映公民个人所有的偏好,并把个人与团体的特殊利益与更广泛的原则相联系”[2]。古特曼(Gutmann)和汤普森(Thompson)认为协商的主要特征是互惠性,亦即所述论点要能为其他人所接受。在沟通方面,这个特征则可被描述为通过沟通让其他人接受。例如,可以使用言论激起一个人对宗教、种族或民族集团的感情。而在另一方面,上述集团重视宗教、种族主义和民族主义的象征意义,而这些象征意义可在发言者的言论中得到体现。“个人很少有机会反映其政治偏好的政治制度则是不民主的。专制也许对个人偏好很感兴趣,但也只在强制性的威胁下说服人们接受其政权的教化。如果煽动者呼吁民族主义价值观,那么就违背了更具普遍性原则的标准”[1]。当然,运用协商原则来评估沟通的情况并不意味理所当然地承认它在分析和评估政权或政治制度中就是有用的。为此,我们还需要对国家的协商能力进行界定和诠释。

协商能力可从协商结构的可信性、包容性和间接性等方面来界定。兼具这种能力并不意味就会符合特定制度中的要求(竞选、宪法或一组论坛),但是它可以确保与不同类型的制度和实践相契合。可信性可被理解为协商应反映更具普遍性的原则,并体现出互惠。包容性指出了各种政治利益和话语都可得到反映。倘若没有包容性,就不会有民主。间接性所体现的寓意是,协商性的过程并不需直接影响集体性的决定或社会结构,亦即公共协商可对不参与协商的决策者产生影响。比如,非正式的讨论会上提出的建议被决策者采纳时就有可能会发生这种情况。被讨论的结果不需要转变成明确的决议;他们可能会是由一个网络产生的一种非正式的结果,从而就会形成“没有政府的治理”。因此,具有高度可信性、包容性以及间接性协商结构的政体将会有一个有效的协商制度。

二、协商能力的发展路径

在决策层面,协商能力体现出决策的过程能容纳每个受决策影响的公民;实现参与的实质性政治平等以及决策方法和确定议程上的平等;自由、公开的信息交流,以及理解问题和其他观点的充分理由。“把协商纳入到政治中来的最为常规的做法,就是试图把协商因素吸纳到国家制度中来(主要是立法机关和法院)。在美国,法院被强调为协商的一个主要场所,美国法院在政策制定中的作用比其他国家要大得多”[3]。而“在一些社团主义国家如斯堪的纳维亚半岛国家,我们几乎无法奢求立法机关中的协商行为,因为政策中至关重要的方面都由其他部门决定:通过政府、商界以及各种协会的执行部门的代理人之间的谈判而达成”[3]。因此,应当承认在不同的政治体系中以不同的方式来实现并提高这些能力是可能的。

公民陪审团和集会、民意测验、共识性的会议以及利益相关者之间的对话之类的论坛在发展中国家也存在,并且这些有助于提升发展中国家的协商能力,因此,这并不是已发展自由民主国家所具有的唯一特素。本哈比(Benhabib)和哈贝马斯(Habermas)重视非正式的公共领域,在非正式的公共领域中,协商产生了能影响立法机构审议的公共舆论。公共领域在正式的立法审议不足或欠缺的国家发挥了特别重要的作用。例如,在20世纪80年代早期,波兰就缺乏具有审议能力的立法机构。不过,相反的是,由于团结工会的运动,该国的公共领域方兴未艾,其中协商被付诸于实践而且协商能力也得以构建。埃科奇(Ekiert)和库比克(Kubik)认为,即便在1989年后,波兰的公共领域还是可以作为弥补国家机构协商不足的一个场域。任何一个民主国家的公共领域应该是一个这样的地方,即观点和想法得以产生,政策决议受到了质疑,而且公民的能力得到发展。以上观点“不是把协商建立在狭小的封闭空间基础,而是建立在更为广阔的公共领域的对话基础之上”[3]。因此,着眼于公共领域与市民参与是协商能力得以提升的基础。

协商能力也可以诉诸于治理网络之类的非传统制度形式。治理网络超越了政治制度,而且又跨越了国家边界。它们可由许多公共和私人行动者组成。有时,它们纯粹是非正式的;有时它们的作用籍由政府或非政府组织发挥;有时它们的协商能力不足。比如,卡斯特利斯(Castells)所述的全球金融网络,它是在以市场为导向的新自由主义基础上运转[4]。不过,布雷思韦特(Braithwaite)和德拉伍斯(Drahos)所述的跨国调控网络,包括形成互动关系的非政府组织、商业、活动家和政府官员,需要发展协商能力——因为互动始于竞争性的认识和价值观,而且需要在最高权威失缺下实施有效的调控。当治理网络跨越国界时,它们依然有助于提升国家的协商能力[1]。例如,籍由欧盟的治理网络,很多欧洲国家提升了协商能力。而在国内,如我国的温岭的民主恳谈,以及自治领域的社区议事会等等也鉴于这种考虑。治理网络正日益取代主权国家生产集体性产品。在国内,国家被“掏空”;在国外,跨国网络“遮蔽”了国家的决策行动。协商能力方面的民主的界定可适用于治理网络。因此,治理网络是协商能力提升的新路径。

三、我国民主政治中协商能力发展的价值

民主的发展取决于协商,亦即一个体制的协商能力越强,那么它的民主性就越高。协商不仅有助于政权的生存,而且也能提高民主的质量。在我国民主政治发展中,协商能力的提升是一个生长点,对我国民主政治的发展起到了积极的推动作用,而且在现实情况下,协商能力的发展比追求协商的形式要更具价值。

首先,协商能力的发展促成了民主合法性和价值偏好的实现。在现代社会,政府和领导人的统治合法性只有在获得了选民的共识和授权后才是正当的。这一点对于政府有效地制定和实施政策非常重要。“联系到民主的制度性特征,它来自社会成员的讨论和决策,即在设计用来承认其集体权威的社会政治制度中并通过这种制度表现出来。这是民主概念的抽象描述,同时也是协商的描述”[5]。因此,我国围绕政策建议的各种分歧都应通过协商而达成共识,使决策建立在广泛考虑所有人需求和利益的基础上,从而赋予决策以合法性。另外,现代民主政治是以选举为基础,但“如果仅仅把民主简化为选举,选举简化为选票,选票简化为多数决定,那么民主政治就会被简化为投票的统计学,这种民主政治的简约主义将会导致民主的异化,在拼选举的情况下,民主的工具意义大于民主的价值意义,选举发生了扭曲,带来民主政治的庸俗化和金钱化”[5]。在中国政治发展强调民主的效率、不主张政治多元化的非竞争性民主体制下,竞争性民主就不可能成为首选价值偏好。这样,未来中国民主政治建设中民主合法性的获得就很自然地会趋向提升协商能力。

其次,协商能力的发展推动了政治承认的获得和社会冲突的消弭。在许多社会中,种族、民族、宗教或语言的分化对民主化构成了挑战。协商能消除冲突主要在于双方对彼此价值观和身份的合法性的承认。“如果没有这种承认,政治就成为了力图取缔另一方价值观的斗争,而不是容忍一些损失和妥协的竞争”[1]。在这样的争斗中,任何一方都不能容忍即便是暂时的瑕疵,而且集体性的结果将失去合法性。与之相反的是,“民主运作的特点是在有争议的价值观的合法性上达成规范的元共识。元共识可以促成各部分在政治上形成的互动能为主要政治行动者接受,正因为如此,协商则是必要的”[1]。因此,在诸多解决冲突的方式中,协商妥协应是一种可选方式,尽管这不是最优的方式,不能满足双方的全部要求,但至少可促成一种基于双方要求得以兼顾而形成的和谐局面。中国在从计划经济向市场经济的转型过程中面临的社会冲突问题,是一个非常敏感但却不可回避的问题。不同的社会阶层在经济、社会和政治等方面的权利、利益也呈现出巨大的差异。这种利益差异表现为明显的贫富差距和权利不平等,弱势群体边缘化,群体性事件频发,社会冲突日益加剧,社会不稳定程度提高。如何更好地促进公共利益,更完整地表达和维护各社会阶层的利益,在个人、团体和阶层利益与公共利益之间寻求平衡,则需要在对话、反思、辩论、审议中进一步提升协商能力。

最后,协商能力的发展有助于厘清责任边界和约束行政权的膨胀。协商是一种共同解决社会问题的手段。当然,从技术上来说可以从上而下地解决问题;或者可以经由准市场机制来解决。不过,我们不是通过比较解决社会问题的方法来评估协商的有效性,而是框定了协商的责任:对大家接受自身所提出的意见进行解释、倾听并回应他人的理由和观点以及力图拟定所有人都能接受的方案。因此,较高的协商能力应该能反映较高程度的集体理性和社会责任。“20世纪中后期以来,行政机构的权力或者说官僚自由裁量权日益膨胀,也即行政机构获得了制定规则以确定公共政策的内容而无须承担同等民主责任的问题。行政权的膨胀最容易侵犯人民群众的利益”[6]。此时,较高的协商能力就体现在公民积极参与与公共利益相关的公共事务,还对公共权力机关进行认可、监督和支持,在促进国家权力规范运行的同时,保障公共决策和意愿的有效表达。

四、我国协商能力构建的结构性安排

当今时代已是一个民主的时代。民主已成为当今时代一种普遍的政治价值取向,在世界范围内已成为一股不可逆转的世界潮流,以至于没有任何一个国家在致力于国家发展的进程中,把本国政治置身于民主大潮之外,拒绝民主化的进步。民主更是社会主义的生命。邓小平就曾言明,没有民主,就没有社会主义。国家协商能力的发展对我国的民主政治发展有着积极的作用。由于我国目前的“治理为重”的儒家传统、非竞争性的民主体制等特点,我们应根据自身的政治、经济现状和历史、文化传统,构建适合自己的协商能力结构。

(一)政治体制内注重“政治协商”能力

对现存的政治体制而言,协商能力是政治制度设计与制度安排是否具有实效性的标尺之一。如果协商能力不强,那就说明一些具体制度方面就会很不完善和规范。政治协商作为一种中国特色政治制度安排,以人民政协为载体,立基于中国社会主义民主的规定性,关注政治体系的运作效率,平衡利益、追求共益,从而使各党派、各界别、各社会团体以及各界社会人士之间的协商与合作的制度真正具有实效性。“中国协商政治的原则与结构政治的选择实际上是一个主体直接作用选择对象的过程,在这个过程中,主体对对象的认识和把握,将直接决定所确立的政治形式的适应性和有效性”[7]。因而,这个过程在体制内更多地注重“职能协商”,提高政治主体能力。从政治协商制度的设计看,各级党委政府、人民政协组织及其政协委员共同构成了协商主体。因此,纳入决策程序中的政治协商,明确了党委、政府、政协及有关部门的职责。不过,在基层实践中却存在“剃头挑子一头热”现象,双向互动合作氛围尚未形成,影响了政治协商能力的成效。所以,党政要带头实施协商,强化协商主体的职责,主动邀约政协各参加单位协商,通报政情,听取民意,真正把政治协商纳入决策程序;同时,在既有框架内,既发挥原有的人民政协的政治协商职能,又扩大协商的范围,成为“具备利益分配和利益整合功能的政策综合机构”。

(二)公共场域中关注“公共协商”能力

本哈比(Seyla Benhabib)、德雷泽克(John S. Dryzek)、哈贝马斯等强调发生在公共领域中的、非正式的协商话语形式,其关注焦点是正式决策制度外的、非结构化的、开放的对话。因此,协商能力是通过各种组织、社会运动、网络和媒体参与开放的公共话语来表达的。为了具有合法性,公共协商意味着社会成员的广泛参与,要求“公民社会中的各种行为者,如社会运动和赋权的公民,都站出来,积极地参与公共话语”[8]。因此,“协商运行于公民在基层社会生活中的自治之中,体现为公民权利的实践与维护以及自治的运行和实现。”[9]“由于中国是一个国家主导型社会,以国家权力特别是以行政权力来支配社会是个根深蒂固的客观存在的事实。政府对社会团体的全面控制造成了公民社会一直处于弱小的甚至是缺位的状态”[10]。正处在从生长发育到初步成长壮大时期的公民社会存在着很多问题,如某些组织的行政化、等级化和依附性倾向明显,其自治和桥梁功能无法独立发挥;在公民社会内部的关系中,自由、平等的契约关系规则还很不健全,外部关系缺乏法律制度环境的有效保障,等等。我国要构建和谐社会,提高公共协商能力,必然要培育一个协作型的公民社会,通过宪政建设依法保护公民的言论自由、结社自由等基本权利,确保公民能以平等的身份进行公共协商,同时通过制度创新,积极动员与吸纳最广泛的民众参与到开放性的公共商谈中。从而能动员和集中大量的社会力量和资源参与国家建设,发挥社会治理的重大作用,使公共领域成为协商的大场域。

(三)治理网络中重视“合作协商”能力

“政府和各类公民组织作为平等的参与者纳入治理的过程,将对其就共同关注的问题,在协商互动中形成的合作网络的治理”[10]。在这其中,优秀的协商能力来源于政府部门和非政府部门的其他公共行动主体彼此合作,在相互依存的环境中重新构建共权力,共同治理公共事务的合作能力。在治理网络运行的过程中,“各参与治理主体的权力边界可能存在着不确定性”[12]。参与治理主体的“权力与职责”不断“磨合、互动与博弈”。因此,一个负责、高效、法治的政府的参与对合作网络的正常运行和有效治理有着重要意义,在协商过程中,“与建设服务型政府相结合,通过盘活体制内部政治资源,调整职能提高政府的回应性和责任;与建设和谐社会相结合,通过协商了解不同主体的利益需求提高政治决策的合法性”[13]。另外,在社会利益不断分化、社会关系日趋复杂的现代民主社会里,不同利益主体既有合作又有矛盾,协商与对话则是促进社会利益平衡的基本条件和必备手段。目前,在中国农村推行的议事协商制度,可以改善民意不足的治理结构,通过民意的吸纳使政府的决策的正当性得以提高,因此,这种机制对于合作协商能力的提升有着广阔的拓展空间。

[1]JOHN S.DRYZEK.Democratization as Deliberative Capacity Building[J].Comparative Political Studies,2009,(91).

[2]DRYZEK,J.S.Deliberative democracy and beyond: Liberals,critics,contestations[M].Oxford University Press,2000:68.

[3][澳]约翰·德雷泽克,王大林.不同领域的协商民主[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2005,(5).

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[8]陈家刚.多元主义、公民社会与理性:协商民主要素分析[J].天津行政学院学报,2008,(4).

[9]林尚立.协商政治与和谐社会:中国的国家建设之路[J].天津社会科学,2008,(3).

[10]铁锴,王振亚.论协商民主的政治基础及社会条件[J].河南大学学报,2007,(6).

[11]陈振宇.治理理论的发展及启示[J].中国集体经济,2008,(2).

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