以建设现代高职院校制度为契机制定、实施高职院校章程：制约高职院校章程的不利因素及应对策略

□程海东 孙卫平

以建设现代高职院校制度为契机制定、实施高职院校章程：制约高职院校章程的不利因素及应对策略

□程海东 孙卫平

编者按：重视制定、实施高校章程，并视其为落实高校办学自主权的重要举措，是世界各国尤其是西方发达国家发展高等教育的共同经验。然而在我国，尽管《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》和《中华人民共和国职业教育法》等法律都明确规定章程是设立学校及其他教育机构的基本条件，但高校章程建设问题一直都在高等教育理论研究工作者的视域之外，也往往在高等教育办学实践中被边缘化。伴随着现代学校制度建设的进程，重新唤起了人们开始重视高职院校章程在内的高校章程建设问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出要建设现代学校制度，“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”，“大力推进依法治校。学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校，认真履行教育教学和管理职责。”这表明，国家开始给予高校章程建设以前所未有的重视，并视其为建设现代大学制度的重要内容。高等职业教育作为一种特殊的高等教育类型，也已经到了改革发展的新阶段，制定、实施高职院校章程及其问题研究也因此具有重要的现实意义，理应成为高等职业教育理论研究者亟待解决的理论课题。为此，本刊特别组织“以建设现代高职院校制度为契机制定、实施高职院校章程”的专题，针对高等职业教育的特点，基于构建现代高职院校制度的需要，邀请具有丰富的高职院校管理实践经验的中青年学者较为系统、深入地研究高职院校章程的重要地位，制定高职院校章程的原则，制定高职院校章程的主体，以及制约高职院校章程的不利因素及应对策略等问题。（该专题不仅具有重要的现实意义，而且选题非常新颖。更重要的是，该专题研究提出的诸多富有创新的观点和结论，不仅可以弥补职业教育理论研究的严重不足，而且能为制定、实施高职院校章程的实践提供有力的理论指导）。

当前适逢国家正在推动依法治校，建设现代高职院校制度，这为制定、实施高职院校章程及其研究提供了一个前所未有的历史契机。然而，目前存在着诸多制约高职院校章程制定、实施的不利因素：依法治教、依法治校意识非常淡薄；体现政府集权的高等职业教育行政；没有建立高职院校法人财产权制度；关于高职院校章程的法律规定存在缺失；高职院校章程的理论研究极为薄弱。提出推动高职院校章程制定、实施的基本策略：充分认识高职院校章程的重要意义；推进高等职业教育行政制度的变革；建立健全高职院校法人财产权制度；完善关于高职院校章程的法律规定；加强高职院校章程的基本理论研究。

高职院校章程；不利因素；策略

不管是从近代中国大学制度建设的历史经验还是从世界各国(尤其西方发达国家)推动大学发展所采取的普遍举措来分析，高校章程因其曾经或正在现代大学制度建设中发挥着不可或缺的作用，而无一例外地受到人们的高度重视。某种程度上说，制定、实施高校章程的现状成为衡量现代大学制度文明程度的重要标志。加强高职院校章程建设，是依法治教、依法治校的重要环节，是确保高职院校办学自主权的需要，是高职院校办学实现以人为本的需要，更是建设一流高职院校的需要。但也许有人会说，在我国，目前因为存在着太多制约高职院校章程制定、实施的不利因素，所以制定、实施高职院校章程不可行，或者说不具备制定、实施高职院校章程的“土壤”(主要体现在观念认识和制度环境上)。但不能因为目前存在着诸多不利于高职院校章程实施的因素，就否认其学术研究价值，尤其不能因此成为漠视高职院校章程问题研究的借口。恰恰相反，当前适逢国家正在推动依法治校，建设现代高职院校制度，这为制定、实施高职院校章程及其研究提供了一个前所未有的历史契机。因此，在建设现代高职院校制度进程中，迫切需要高度正视高职院校章程问题，认真、全面和深刻地分析制约高职院校章程制定、实施的不利因素，进而提出推动高职院校章程制定、实施的基本策略。本研究中，“高职院校”主要是指公办高职院校。

一、制约高职院校章程制定、实施的不利因素

分析、研究制约高职院校章程制定、实施的不利因素，可以为制定、实施高职院校章程提供重要依据。同时要认识到，制定、实施高职院校章程问题，不只是一个简单的教育学问题，更是一项涉及政治、行政、经济、法律和文化等诸多因素在内的、艰巨的社会系统工程；制定、实施高职院校章程问题，不仅是一个简单的制度建设问题，也是一个观念认识问题。

（一）依法治教、依法治校意识非常淡薄

数千年积淀下来，强调人治在中国已成文化传统，并在国人心目中根深蒂固。新中国成立后推行的长达40余年的计划经济体制更使得这一传统得以“发扬光大”。这既是导致人们依法治教、依法治校的意识非常淡薄，也是阻碍高职院校章程制定、实施的重要根源。“文化大革命”之后，从1978年党的十一届三中全会提出要实现党的工作重心向社会主义现代化建设转移到1992年中共十四大正式提出要把建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标，人们的价值观念也在逐渐改变，法治意识也日益浓厚，人们依法治教、依法治校的意识也得到加强。基于这一背景，《中华人民共和国教育法》(1995年)、《中华人民共和国职业教育法》(1996年)和 《中华人民共和国高等教育法》(1998年)等法律相继出台。这一方面说明人们依法治教、依法治校意识的加强，教育从此正式走上法治化发展轨道，另一方面时至新中国成立40多年后才出台有关教育的重大法律，也说明人们依法治教意识的淡薄，并且由于人们长期以来形成的漠视法律的观念，以及由此产生的路径依赖心理，因此尽管出台了这些法律，但是人们还远未能确立起与市场经济相适应的价值观念和办学理念，依法治教、依法治校的意识依旧非常淡薄。正因为如此，漠视体现法治原则的高职院校章程的作用，也就不足为怪。

（二）体现政府集权的高等职业教育行政

制定、实施高职院校章程与行政管理体制密切相关。与改革开放以来的经济体制改革相比，中国行政管理体制改革的步履迟缓。从上世纪80年代开始，源于前苏联的、遵循计划经济要求的行政管理体制历经6次改革，转变政府职能是其重要内容，大致经历了精简机构、审批制度改革和制度创新三个阶段，但政府职能仍然存在着不适应经济社会发展的严重弊端。正因为如此，党的十七大明确提出“建设服务型政府”。一个国家的行政管理体制是影响高等职业教育发展的关键因素。高等职业教育行政作为高等教育行政的重要组成部分，也属于社会公共行政的重要领域。然而，总体来说，在我国，现行的行政管理体制仍然不能与高等职业教育快速、健康和可持续发展的要求相适应，不能与现代高职院校制度建设相适应。现阶段，公办高等职业教育在高等职业教育体系中占据绝对主体地位，政府是举办者，一定程度上充当高职院校与社会联系的中介，高职院校依附于政府，校领导由上级党委和政府部门任命。与政府管理其他国有企事业单位的方式相类似，政府管理高等职业教育沿袭传统的管理模式，呈现鲜明的政府集权特征，政府集举办者、管理者、办学者和监督者于一身，由此导致高职院校无法享有充分的面向社会办学的自主权，适应经济社会发展的能力也不强。基于这种体制背景，不管是从政府层面还是从学校层面来分析，政府和高职院校双方都缺乏制定、实施高职院校章程的动力，高职院校无力为办学自主权抗争，高职院校章程问题得不到应有的重视也就可以从这里得到解释。正是从这个角度说，高等职业教育行政体制落后，政府管理高等职业教育的职能和方式未能转变，是制约高职院校章程制定、实施的主要不利因素。

（三）没有建立高职院校法人财产权制度

高职院校能自由地处分财产，是高职院校办学自主权的应有之义，也决定着人们对制定、实施高职院校章程的认识。如果缺乏处分财产的基本权利，高职院校就不能成为独立参与市场活动的主体，也就不会认识到制定章程的必要。自批准设立之日起，高职院校就取得法人资格，具有民事权利能力和民事行为能力，具有必要的财产或者经费。《中华人民共和国高等教育法》规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”[1]《中华人民共和国民法通则》规定，“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”，法人应当依法成立，有必要的财产或者经费，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任。[2]所谓高职院校法人财产权制度，是指关于高职院校法人财产权的法律法规规定。现行法律规定，公办高职院校的资产全部属于国有资产，但法律对由谁来代表国家行使国有资产所有权的相关权能、非国有资产的性质如何以及怎样处理国有资产和非国有资产的关系等问题却都没有明确地规定。总括起来说，国家未能建立高职院校法人财产权制度，现行的相关规定与高职院校的法人地位不符，不明确的高职院校财产权主体地位决定了政府过度干预高职院校的办学。这是导致人们不重视制定、实施高职院校章程的重要原因。

（四）关于高职院校章程的法律规定存在缺失

《中华人民共和国教育法》(1995年)、《中华人民共和国职业教育法》(1996年)都规定章程是设立学校的基本条件之一。《中华人民共和国高等教育法》(1998年)[3]及其配套文件[4]明确规定，今后申请设立高等学校者，必须向审批机关提交章程；在《高等教育法》施行前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行，高等学校章程的内容也有了明确的规定。然而，由于我国发展高等职业教育的历史不长，办学经验存在严重不足，尤其是人们对高等职业教育规律和特点的认识还远未深入。直到1996年《中华人民共和国职业教育法》的颁布、实行，才首次正式确立高等职业教育的法律地位。尽管其后又历经了10余年的发展，高等职业教育法制建设得到进一步加强，但迄今为止国家不仅没有出台关于高等职业教育的专项法律，而且直接关联高职院校章程的制度建设仍存在严重缺失，立法滞后。这是当前高职院校章程推行不力的最为直接原因。主要表现如下：执行现行法律不力，除了民办高职院校外，绝大多数公办高职院校没有遵循法律规定制定或补充制定高职院校章程；高职院校章程的法律地位不明确，法律效力得不到保证，即便少数已经制定章程的高职院校也只是徒具形式、应付上级检查而已；缺乏专门针对制定、实施高职院校章程的具体规定，比如特色体现、制定主体、制定程序、修改要求等。这些制度缺失直接导致高职院校章程的制定主体单一，内容空泛、趋同，特色不明显，法律效力差，形式不合法等弊端。

不仅如此，高职院校章程的理论研究极为薄弱，从而使得高职院校章程的制定、实施缺乏理论指导。毋庸置疑，这是制约高职院校章程的又一重要不利因素。据笔者调查，关于高校章程研究的相关文献原本不多，而且其中几乎所有相关研究都集中讨论制定、实施普通高校章程问题，还没有关于高职院校章程的系统、深入研究的文献。章程制定，理论先行。试想，既然理论研究如此漠视高职院校章程问题，要想推动高职院校章程的制定、实施又谈何容易。

二、推动高职院校章程制定、实施的基本策略

为构建现代高职院校制度，必须加强高职院校章程建设。剖析制约高职院校章程的不利因素可以发现，高职院校章程的制定、实施关涉到诸多因素和领域。正是因为以上这些问题的存在，才从根本上阻碍了高职院校章程的制定、实施。相应地，要推动高职院校章程制定、实施，也就必须坚持从系统论的视角，视推动高职院校章程的制定、实施为一项系统工程。这是确保高职院校办学自主权，构建现代高职院校制度的必由之路。基于以上分析，试提出如下推动高职院校章程制定、实施的基本策略。

（一）充分认识高职院校章程的重要意义

观念是行为的先导。为了推动高职院校章程的制定、实施，一方面，要切实转变人们的传统观念，提升人们依法治教、依法治校的意识，这是制定、实施高职院校章程的认识论基础；另一方面，加强高职院校章程建设又是依法治教、依法治校的一个重要环节，可以促进人们依法治教、依法治校意识的形成和巩固，两者相辅相成。然而，要提升人们依法治教、依法治校的意识，引导人们充分认识高职院校章程的重要意义，需要开展多方面的工作。如上所述，可以考虑采取以下举措：其一，省级教育主管部门要高度认识到制定、实施高职院校章程的地位、意义和作用，完善高职院校章程的备案、审核程序及要求，认真对待章程备案审核工作，并把对高职院校章程的实施、修订进行年度检查作为省级相关部门及领导的重要职责。其二，对高职院校领导、广大教职员工、学生及相关行业企业等加强舆论宣导，积极组织教职员工学习关于高校章程的理论及章程的法律规定，深入理解制定、实施高职院校章程在建设现代高职院校制度中的地位、意义和作用，高职院校章程的具体内容及其制定和修订程序，以及章程的法律效力，促使高职院校章程的利益相关者形成高度认可、严格遵循章程的价值取向。

（二）推进高等职业教育行政制度的变革

国家要以新一轮行政管理体制改革为契机，深入推进高等职业教育行政制度变革，转变政府职能。这是推动高职院校章程制定、实施的体制保障。如果政府不能转变职能，要推动高职院校章程的制定、实施则是几乎不可能的。基于前面的分析，可以考虑采取如下举措：其一，就改革目标而言，改变政府在高等职业教育中统揽一切的状况，强化政府宏观调控与服务高等职业教育的职能，政府对高等职业教育的行政管理应以法律和法规为依据，而不能取决于行政首长的意志。其二，就政府职责而言，政府的主要职责是进行需求预测和制订高等职业教育发展规划；制订和实施高等职业教育标准；依法(包括根据高职院校章程)对高职院校的办学活动进行评估监督，同时政府要根据高等职业教育事业的发展规划进行筹资和拨款，利用经济和必要的行政手段调控高等职业教育发展的总体规模、教育结构和地区布局。其三，就高职院校而言，政府要减少对高职院校直接的行政干预，属于学校办学自主权范围内的事，政府不应进行干预，要扩大高职院校的自主权，同时要积极引导、大力支持高职院校和其他利益主体根据政府的职能转变要求、现有教育法规以及高职院校实际协商制定或修订高职院校章程，政府切实加大监督力度，督促高职院校按照章程自主决定高职院校内部的各项事务。

（三）建立健全高职院校法人财产权制度

赋予作为法人的高职院校对其财产依法拥有独立支配权，建立健全高职院校法人财产权制度，并以此推动高职院校章程的制定、实施，乃至构建现代高职院校制度，这既是激励社会力量投资兴办高等职业教育、促进高等职业教育发展的需要，也是确保高职院校章程功能得以正常发挥的必然要求。基于如前分析，可以考虑采取如下举措：其一，允许社会力量投资公办高职院校，遵循所有权与经营权分离的原则，将高职院校投资者所有权和法人财产权分离，法人财产权使各类投资者的资产和学校国有资产结合在一起，个别投资者不能随意处置这种以股权形式表现的共有财产，必须经过全体投资者协商一致作出决定。这就要求发挥作为游戏规则的高职院校章程(或类似的契约)的作用。其二，投资者组成董事会，按照高职院校章程规定对高职院校重大事务进行决策；由校长及其管理团队具体执行董事会的决策，并进行日常的权力范围以内的事务管理；同时政府要依法对高职院校的设立、变更以及办学质量等进行监督。因此，通过制定、实施高职院校章程，把政府、投资者和高职院校各自的权责都在章程中加以明确并依据章程办事，就显得非常必要。这既能加快高等职业教育发展，减少政府过多的行政干预，确保高等职业教育公平，提高国家投资的社会效益，又能确保投资人的收益，提高其办学自主权。其三，通过建立健全的法人财产权制度，要使得高职院校能依照出资人的授权，对出资人投入高职院校的资产享有占有、使用、受益和处分的权利。这既是构建现代高职院校制度的关键，也是高职院校章程能得以真正发挥作用的重要条件。

（四）完善关于高职院校章程的法律规定

制定、实施高职院校章程，首先要有法可依。尽管人们现在已经普遍意识到，高等职业教育是一种特殊的高等教育类型，然而已经出台的高等教育法律法规主要是以普通高校为背景的，针对包括高职院校章程在内的高等职业教育法律法规体系还很不健全。因此，完善关于高职院校章程的法律规定是目前的一项紧迫工作。基于如前分析，可以考虑采取如下立法思路：其一，针对高等职业教育的特点，并立足于构建现代高职院校制度，制定、颁布和实施高等职业教育法，并把制定、实施高职院校章程作为该法的重要内容，或者出台专门的高职院校章程实施条例。其二，相关法律法规规定不仅必须明确高职院校章程的法律效力、地位及其结构，制定高职院校章程的原则、主体、程序、修订及机制，建立高职院校章程实施的年度检查及评价制度等内容，而且要包括对那些制定、实施高职院校章程不力的高职院校实施惩罚的条款。其三，基于构建现代高职院校制度、确保高职院校办学自主权的价值导向，要厘清高职院校、政府在制定、实施高职院校章程中各自的职责，充分发挥高职院校的主体作用，政府要切实加强执法监督和检查，促进高职院校最终形成按照章程办事的自律机制。

（五）加强高职院校章程的基本理论研究

伴随着高等职业教育改革的深入推进及其面临的社会经济政治形势的变化，高职院校章程在构建现代高职院校制度中的作用日益重要。相反，关于高职院校章程的研究仍然极为薄弱，无法为制定、实施高职院校章程提供有力的理论指导。因此，高职院校章程研究作为高等职业教育理论研究的重要领域，亟待引起人们的高度重视。可以考虑采取如下举措：其一，各高职院校要针对本校实际，把制定、实施和修订高职院校章程研究作为校级重点课题立项，由校领导主持带领一批人员开展相关研究，为制定、实施和修订本校章程服务。其二，要重点围绕如下内容展开研究：高职院校章程的目的、意义、结构以及理论基础研究；积极开展国外特别是发达国家同类院校章程的国际比较研究，寻求制定、实施高职院校章程的共同规律；国内制定、实施高职院校章程的现状、问题和经验的实证研究，进而为制定、实施高职院校章程提供依据；高职院校章程和其他类型普通高校章程的比较研究，探讨制定、实施高职院校章程的性质、特点和规律。其三，上级教育科学规划部门要立足于构建现代高职院校制度的需要，对包括制定、实施高职院校章程研究在内的相关课题进行立项，进而为制定、实施高职院校章程的实践提供理论指导。

[1][3]中华人民共和国高等教育法[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/26/info1426.htm.

[2]中华人民共和国民法通则[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/277122.htm?fr=ala0_1.

[4]关于印发《教育部关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》的通知[EB/OL].http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/2/28/daa0e3c895dfe90982669dddc62082d4_0.html.

G718.5

A

1001-7518（2010）25-0047-04

程海东（1971-），男，安徽蚌埠人，上海海关学院法律系党总支副书记，硕士，主要从事高等教育管理研究；孙卫平(1964-),男，重庆电子工程职业学院党委书记，教授,重庆大学在读博士，重庆市职业教育学会副会长，重庆市高等职业技术教育研究会副理事长，中国电子教育学会职教分会副会长、常务理事、学术委员会主任，主要从事高等职业教育基本理论研究。

全国教育科学规划2010年度职业教育专项课题“高职毕业生就业问题与对策研究”（教育部重点，课题编号：09GZZ002），主持人：孙卫平。

特约编辑 董仁忠