战后西方国家再就业培训政策的变革与启示

□秦 红 石伟平

再就业培训是为帮助失业人员提高技能水平和就业能力，使其能够符合劳动力市场的需要，最终实现重新就业的一种社会活动。本文拟简要回顾战后西方国家再就业培训政策的演变历程，并归纳当前西方各国再就业培训的主要策略，以期为改进当前我国的再就业培训工作提供借鉴。

一、战后西方国家再就业培训政策的历史回顾

（一）就业培训时期（二战后到20世纪70年代初）

经历战争的重创，西方各国的经济遭到破坏，失业人口总量提升，失业问题越来越严重。各国政府意识到，单纯的失业救济不能从根本上解决失业问题，逐渐重视“培训”在再就业工作中的作用，从二战后到20世纪70年代初期，西方国家再就业培训政策处于“就业培训时期”。[1]在此阶段，各国逐渐改变二战前主要通过失业救助应对失业问题的方式，在为失业人员提供维持生计的失业救济金的同时，帮助他们通过接受培训，重新寻找到工作机会。这一时期，在凯恩斯主义的影响下，各国政府加大对经济领域的调控，通过政府的各项培训政策，改善再就业培训的作用。例如，英国政府通过立法，加强和保证就业培训工作，并成立了产业培训委员会和劳动力服务委员会；美国于1962年颁布《人力开发与培训法》，强调培训的作用。在就业培训时期，西方国家从重视就业培训的作用到逐渐建立起了本国职业教育与培训体系，并逐渐扩大对象范围，为满足对象实际需求逐渐建立起灵活、开放的培训模式。同时，政府通过财政拨款、制定资格标准等宏观调控方式，干预就业培训。

（二）创业培训时期（20世纪70年代中期到80年代末）

20世纪70年代中期，中东石油危机引发的经济危机使得西方各国的经济再次受到重创，各国的失业问题越来越严峻。作为当时应对失业问题的主要措施——就业培训，其效用遭到人们的质疑。同时，由于就业培训花费较高，需要政府大量的资金投入，在经济危机时期政府财政收入减少的情况下，就业培训自身也面临着生存危机。此时，西方国家的再就业政策转而关注自我雇佣 (self employment)培训，即通常称作的“创业培训”，它是这一时期西方再就业培训政策的主要发展方向，并在应对失业问题中发挥了重要作用。创业培训主要关注易于创业的第三产业，强调通过对受训人员进行创业知识与技能培训，加之政府的优惠政策，帮助受训人员创办中小企业，自谋生路。例如，德国加强对失业人员的创业培训，同时加大在中学、大学中的创业教育；法国为鼓励创业，积极推进各项措施和政策，开展专门的项目，专门提供资金、技术等。[2]创业培训作为这一时期再就业培训的重要部分，弥补了就业培训的不足，在应对失业问题中发挥了独特的作用。通过创业培训，部分失业者成功创业，重新走上了工作岗位，同时也为社会创造了更多的就业岗位，帮助更多失业者就业。

（三）多元培训时期（20世纪90年代至今）

进入20世纪90年代，科学技术的飞速发展大大提升了劳动生产率，加上产业结构的过快调整，多方因素的共同作用使得大批人员失业。同时，20世纪80年代末的泡沫经济也给劳动力市场带来了巨大的冲击，各国面对的就业问题更为严峻。为此，西方各国积极进行再就业政策改革，以应对多元、复杂的经济形势，再就业培训进入了“多元培训的阶段”。“多元培训时期”的再就业培训政策中，各国继续发挥就业培训在解决失业问题中的基础作用，同时进行了相应的调整，例如培训与职业指导相结合，培训模式突出灵活性、开放性，培训的支持、保障更加人性化，涉及费用支持、生活支持等；同时，创业培训仍然是应对失业问题的有效方法，并不断加强与政府、银行等相关机构联系，为创业者提供资金等更多的支持；再者，各国越来越重视就业指导的作用，积极发挥就业指导的作用，帮助受训者了解自己、了解劳动力市场，并作出符合自身需要的再就业规划、终身发展规划。

二、当前西方国家再就业培训政策的重点

新世纪以来，西方各国所面临的形势发生了巨大的变化，知识经济的变革，全球化的发展趋势，以及2008年美国的次贷危机引发的全球金融海啸，使得西方各国在经济社会高速发展的同时，也面临着更为严峻的失业问题。2009年全球失业率达到6.6%，失业人数达到创纪录的2.12亿人，比2007年增长了0.34亿人，其中，青年失业率高达13.4%。[3]为积极应对失业问题，西方国家调整再就业培训政策，当前的战略重点主要有以下几点：

（一）增加经费投入，扩大再就业培训规模

充足的经费是保障再就业培训顺利实施的前提性条件。面对严峻的就业形势，越来越多的失业者试图通过技能水平提高找到新的工作，各国的再就业培训需求逐渐增大。此时，政府加大了再就业培训的经费投入，扩大再就业培训规模，满足人们的培训需求，保证再就业培训的顺利实施。2009年，美国劳动机构提供40亿美元，加强失业人口的新职业技能培训，帮助人们重新获得工作；澳大利亚联邦政府和州政府共同出资举办 “失业工人项目”，为12.4万名失业人员提供培训机会；[4]同时，加拿大安大略省政府宣布了一项为学校和社区培训机构投资2500万加元，加强对失业工人和其他成人学习者培训的计划；英国政府也宣布，投资8300万英镑，支持那些失业超过6个月的人们在寻找工作的同时接受培训，并且英国商业部为失业青年设立总额10亿英镑的“未来工作基金”，最终可创造25万个就业岗位。[5]

（二）加强职业生涯指导，提高再就业培训的针对性

当前，西方国家一方面致力于满足人们的培训需求，另一方面也积极发挥生涯指导的作用，从而提高培训的针对性。在美国，生涯指导最初服务于不断城市化和工业化的社会，帮助解决由于城市化和工业化带来的失业问题。[6]通过职业生涯指导，可以帮助失业者了解自己的个体需求，从而提高再就业培训的目的性，降低盲目性，最终提升再就业培训的效果；同时，生涯指导也能为受训者提供更加及时、详细的劳动力市场的信息。2006年，地中海地区教育与培训研讨会上确定为地中海附近的10个国家发展生涯指导政策建立一个新的网络，力图通过信息交流技术 （Information Communication Technology, 简称ICT）的应用，加强生涯指导服务。[7]2008年，澳大利亚政府投资39亿澳元，改革就业服务体系，为失业者提供更有效、针对性更强的就业服务。[8]

（三）建立和完善国家资格框架，提高劳动力市场规范性和统一性

“引进或对国家职业资格框架的重大改革对许多人的生活和工作都会产生重大影响”，[9]国家资格框架不仅能够衔接各个层次、各种类型的教育与培训，而且对于规范劳动力市场，建立灵活、统一的劳动力市场有着重要作用。例如，欧洲各国在欧洲资格框架之下建立和完善国家资格框架，能够保证再就业培训的结果被广泛地接受与认可，减少各国制度性、体制性障碍，促进劳动力的国际流动，实现更广阔范围内的就业。在完整的国家资格框架下，再就业培训能够更好地发挥它在应对失业问题中的作用。当前，欧盟地区正大力完善本国国家资格框架，并帮助其它国家建立资格框架，以期建立标准统一的欧洲劳动力市场。2008年4月，欧盟议会和欧盟理事会联合通过“关于建立终身学习欧洲资格框架的建议”，标志着“欧洲资格框架”完成了立法程序并进入到实施阶段，欧盟系统32个欧洲国家都在开发国家资格框架。2009年“首届欧洲资格框架全球会议”召开，来自全球的专家共同探讨了欧洲资格框架与欧盟外的国际社会联系起来的问题。[10]同时，国家资格框架能够实现不同学习系统的对接和不同系统资格的等值互认，这对于受训者的未来发展及终身发展也是有益的。[11]由此看来，国家资格框架制度为接受再就业培训的受训者提供了一条“横向贯通、纵向衔接”的终身发展之路。

（四）改进失业保险制度，提高受训者的积极性

失业保险制度为失业人员提供了必要的生活支持。再就业培训的受训者与普通学校的学生不同，他们大多有很多的琐事，甚至有家庭的压力、社会责任的承担。为了保证他们能够有精力接受各种培训，为他们提供适当的生活支持是很有必要的。当前西方国家的财政拨款中，都涉及到对失业保险制度的支持，保证失业保险金的充足。[12]然而，一些国家失业救济水平偏高，支付时间较长，进而导致部分失业者不愿积极寻找工作，造就了一批仅仅依靠失业保险金生活的“懒汉”。因此合理的失业保险制度不仅要为失业者提供适当的帮助，保障其基本的生活，更要鼓励其积极寻找工作。鉴于此，西方国家在加大资金投入保障失业保险金充足的同时，推行积极的失业保险制度，提高失业人员参与再就业培训的积极性，最终实现再就业。2008年日本政府计划为部分接受再就业培训的失业者提供生活资金贷款，2009年又宣布开始为因参加雇佣保险时间过短而得不到保险支援的失业者提供“紧急人才培养计划”新职业训练项目。失业者通过就业促进机构报名参加该项目，就可获得培训与生活补助金。[13]在改革中，一些国家变“单纯的失业保险金发放”为“利用保险金进行再就业培训”，资助失业人员创办小企业，在发放失业救济金的同时与失业人员签订培训协议等。

三、给我国的启示

我国政府一直十分重视再就业培训工作，把再就业培训作为促进失业人员再就业的常规性制度，已初步建立起了我国再就业培训的一套制度和机制。西方再就业培训起步较早，经验丰富，借鉴其发展历程中的经验以及当下的一些政策，对探寻我国今后再就业培训工作的改进方向，以积极发挥再就业培训在应对失业问题中的作用有着重要的意义。

（一）立足市场需求，完善再就业培训模式

我国部分再就业培训机构自身存在的不足，在很大程度上影响了人们参加再就业培训的愿望。西方国家再就业培训发展较早，在长期的实践过程中构建了完善的再就业培训模式，借鉴其经验，我国可以从以下两个方面改进再就业培训自身存在的问题：

首先，建立灵活、弹性的培训模式。我国传统的再就业培训往往采取定时、定点的模式，与通常的学校教学相似。考虑到培训时间、地点的限制，许多失业人员不愿参加再就业培训。西方国家较早就开始建立弹性、灵活的再就业培训模式方面的探索。改革再就业培训的模式，要突出灵活、弹性的特点，同时培训时间上不能拖得太久，突出培训“短平快”的特点，在短时间内强化受训者的技能，提高他们的再就业能力。

其次，根据市场需求设置培训内容。我国部分再就业培训机构的内容设置简单，缺乏对市场需求的反应，培训专业设置不符合市场需求，受训者接受了再就业培训后仍然找不到工作，这也影响了部分下岗、失业人员参加再就业培训的积极性。同时，部分培训专业重复性设置，浪费了大量的资源。合理的再就业培训内容设置，应反映市场的要求，根据市场需求设置再就业培训内容，同时，根据劳动力市场信息调整培训内容，按需施教，就业需要什么就教什么。

（二）尊重个体需求，加强培训的针对性

从当前西方国家再就业培训政策中我们看到，各国一方面致力于扩大培训规模，满足培训需求，另一方面也致力于通过生涯指导，提高再就业培训的针对性。我国也应努力提高再就业培训的针对性，提高再就业培训的效果，具体可以从以下两方面着手：

首先，培训方案的设计要有针对性。再就业培训方案设计时，应该根据受训者的不同需求分类设计。在我国，就业与再就业培训的对象已经从下岗人员扩大到了城市化进程中失地的农民，失学、失管、失业的社区青少年，欲进城务工的农民工，毕业未就业的大学生，无业的残障群体，欲转岗的从业人员等等，需要就业与再就业培训的对象范围十分广泛。因此，我国再就业培训的针对性有待加强。首先是培训对象未作分类，即便是有了一些分类，但在实施过程中，也无针对性的课程设计、针对性的培训模式、针对性的保障措施，忽视培训对象的个性特征。因而，在扩大培训对象范围的同时，我们需要进一步考虑不同对象的具体需求，培训方案的设计要有针对性。

其次，培训的实施也要强调针对性。再就业培训实施过程中，应尊重培训对象的特殊性。不同的培训对象有着不同的文化背景和培训需求，他们各自的生活环境不同，文化背景也不同，培训需求也是不一样的，要根据受训者的特点，实施针对性的培训。例如，部分受训者虽然下岗，但有隐性就业，除此之外还有家庭琐事，因而保证不了全天性参加培训；部分受训者因为交通或者其它情况，不能参加集中的培训。因此，再就业培训应采用灵活多样的形式来实施。在我国实施再就业培训的过程中，要根据对象的个性需求，提供针对性的服务。只有符合再就业培训对象个体需求的培训，才会激发他们参与培训的积极性，这样的培训才会有实效。

（三）统筹各方资源，加强培训制度建设

从当前西方国家再就业培训政策中我们可以看到，诸如财政投入制度、失业保险制度等各项制度的建立与完善，是保证再就业培训顺利实施的重要保障。

在完善我国再就业政策培训过程中，首先，应加强财政制度建设。充足的经费保障是再就业培训健康稳定发展的重要条件之一。西方国家通过对再就业培训的大量财政投入，扩大了再就业培训的规模，同时也通过财政投入保障了失业保险制度的落实，保障了失业人员的基本生活。在我国，完善的财政投入机制是再就业培训工作顺利开展的保障。政府应保证每年的财政预算中有专门的就业培训经费，要确保培训经费的来源；同时，应积极吸纳社会资源，扩大再就业培训经费的渠道。其次，应加强社会保障制度建设。从当前西方国家再就业培训主要措施中我们可以看到，良好的社会保障制度、失业救助制度以及激励机制，对再就业培训有着重要的促进作用。与西方国家相比，我国社会保障制度需要更进一步完善。例如，在失业保险制度方面，针对我国存在大批农民工的现实情况，应扩大保险范围，考虑到农民工的保障问题，尽快建立和完善农民工的相关保障。[14]建立完善的保障制度，让参与再就业培训的失业人员没有后顾之忧，安心接受培训，重新走上工作岗位。

[1]石伟平,付雪凌.发达国家就业培训政策的历史沿革与走向[J].职教通讯,2007,(11)：22-26.

[2]王建初.英法德三国再就业培训的共同点[J].职教论坛,2002,(1)：63-64.

[3]International Labour Office.Global Employment Trends,January 2010[R].Geneva：ILO,2010：10.

[4]本刊编辑部.美加澳墨四国增强经费投入,加强失业人口培训[J].职业技术教育,2009,（21）：13.

[5]本刊编辑部.英澳两国积极发展公民技能与培训应对经济危机[J].职业技术教育,2009,（24）：12.

[6]马克·波普.美国职业指导工作的发展历程与职业指导员的培训[J].中国职业技术教育,2000,(3)：54-56.

[7]本刊编辑部.地中海10国研讨职业生涯指导[J].职业技术教育,2007,（15）：8.

[8]本刊编辑部.澳大利亚启动新的就业服务系统[J].职业技术教育,2008,（24）：12.

[9]本刊编辑部.UNESCO-UNEVOC发布“发展国家职业资格制度”[J].职业技术教育,2006,（21）：8.

[10]The European Qualifications Framework：linking to a globalised world[EB/OL].http：//www.cedefop.europa.eu/EN/events/6604.aspx,2009-02-02.

[11]李建忠.欧盟各国国家资格框架的开发及进展[J].职教论坛,2009,(6)：56-60.

[12]Yanchun Zhang,Nina Thelen.Social Protection in Fiscal Stimulus Packages：Some Evidence[R].Office of Development Studies United Nations Development Programme,2010：22-25.

[13]本刊编辑部.日本开设新职业培训项目[J].职业技术教育,2009,（27）：12.

[14]中广网.人保部：2009年就业工作目标超额完成[EB/OL].http：//www.cnr.cn/newstop/201001/t20100122_505933266.html,2010-01-22.