试论如何更好地发挥我国政府采购的政策功能①

河北化工医药职业技术学院 干冀春

河北科技大学 许永权

政府采购的政策功能是指政府利用政府采购的资源优势，在满足采购基本要求的前提下，实现政府的一些经济与社会宏观调控目标。虽然我国政府采购法对政府采购政策功能做了明确的规定，但从政府采购在我国的实施状况来看，政府采购政策功能的发挥还不太明显，制度优势和政策功能还没有得到充分利用和最大限度地发挥。

我国政府采购政策功能缺失主要表现为：

1 对技术创新推动力不足

我国在通过政府采购促进自主创新方面作用发挥明显不够，未能有力促进企业和科研机构的自主创新。以政府采购中的汽车购买为例，中央国家机关通过政府采购中心公开采购的汽车中，自主品牌汽车所占的比例非常低。据有关资料，2004年全国政府采购小汽车总规模为154.7亿元，国产品牌占有率居第一位的红旗轿车所占份额仅为2.28%。

2 促进节能环保方面作用有限

政府采购使用的是财政资金，盲目消费现象普遍存在，采购时主要考虑的是品牌、款式和价格，而不去考虑物品节能环保情况。此外，我国企业在国际政府采购市场上经常遭到绿色壁垒和其他政府采购市场准入的排斥无法长久立足。虽然国家下发了《关于环境标志产品政府采购实施意见》和《环境标志产品政府采购清单》，但是节能、环保产品项目较少，采购方选择余地小，远远不能满足采购需要。

3 对中小企业的保护力度不够

尽管我国出台了相关的法律鼓励支持政府采购向中小企业倾斜，但都比较宏观，缺乏可操作性。在评标时主要侧重的是政府采购的经济效益因素，而对社会经济目标，几乎没有任何考虑。政府评标流程和机制对中小企业过于繁琐和苛刻，在某些方面更是变相地排斥中小企业参与。

4 对民族产业保护不够

我国政府采购制度自推行以来，国货标准一直缺失，通过政府采购保护民族产业的目标难以实现；对采购人违规采购国外产品的行为，《政府采购法》也缺乏对其应承担相应法律责任的规定。2007年1月江西省高等级公路管理局路面设备招标，涉及政府采购资金约3000万元，但是在招标公告中明确规定路面设备必须是“洋品牌”。

政府采购政策功能缺失的原因分析：

4.1 思想认识不足

一是对政府采购的政策功能认识不足。这主要是对政府采购制度缺乏足够的认识或者存在认识的误区，把政府采购只看作是节约财政资金、预防腐败的一项制度创新而制约了政府采购政策功能的发挥。二是对政府采购制度重视程度不够。有些部门、单位的领导不认真按照要求和规定参加政府采购或在采购中指定品牌和供应商，在一定程度上阻碍了政府采购政策功能的发挥。

4.2 法律基础缺失

一是我国政府采购制度实施较晚，目前虽已形成初步的政府采购法律体系，但与发达国家完善的法律基础相距甚远；二是我国虽然已经颁布实施了《政府采购法》，但配套法规缺失，使政府采购缺乏具体的可操作性规范。

4.3 采购规模小

一是政府采购规模小。根据国际经验，一国政府采购规模在达到当年财政支出的30%、GDP的10%时，才能为政府采购政策功能的实施营造出必要的活动空间。2006年我国政府采购规模为3681.6亿元，仅占当年财政支出的14.9%、占GDP的1.8%。二是政府采购结构不合理。从采购的品目看，政府采购多集中在汽车、计算机、复印机、空调、医疗设备等大宗通用产品，一些技术含量高的非通用产品并未纳入政府采购范围。另外，很多地方还未将工程采购列入政府采购范围。

4.4 监督机制不健全

一是供应商资质审核不规范。在实际运作中，一些地方资格审查程序过于简单，还有的地方搞地区封锁和行业垄断，达不到全面竞争的效果；二是具体评标、定标程序不规范。一些地方人为因素过重，影响了政府采购的客观公正性；三是供应商行为不规范，如存在暗箱操作、恶意竞标等问题。

5 充分发挥我国政府采购政策功能的措施

5.1 提高对政府采购政策功能的认识

政府采购具有多种政策功能，是市场经济国家普遍重视和采用的一种调控手段。实践已经证明，如果运用得好，可以有效发挥政府采购在宏观调控中的作用，实现其他工具一时还难以体现的政策目标。我国政府作为经济活动的监管者与调控者，面对经济社会发展中诸如中小企业发展、民族产业保护、地区发展差距及环境等重大而紧迫的课题，必须更多地寻求市场手段去解决。各级政府、财政部门十分有必要对政府采购这一高效宏观调控工具给以高度关注，并积极主动地加以运用。

5.2 制定相应措施，有步骤、有重点地发挥政府采购的政策效能

对自主创新产品的优惠措施：目前，我国对一般自主创新产品主要采用的是价格优惠法，即明确规定一定的价格优惠率；但是对于重要领域的自主创新产品或一些特殊产品，如自主高科技产品等，则可以通过制定强制性的规则购买，也可以采用单一来源采购或竞争性谈判采购的方法。

对绿色产品的优惠措施：第一，对在政府采购中优先购买对环境有益产品的部门和机构进行物质奖励；第二，对绿色产品的生产企业给予一定的经济补贴，以弥补其在生产过程中技术与设备的投入；第三，在政府部门负责人的业绩考核或政绩中适当纳入政府绿色采购的指标和结果评定，以此达到推广和落实政府采购制度的目的。

对中小企业的优惠措施：第一，可以通过在同等招标报价的基础上，为中小企业规定一定的价格优惠率，提高其产品的竞争力；第二，政府尤其是地方政府可以规定采购方在其采购的额度或份额中预留出一定的比例，专门向中小企业供应商招标。

对民族产业的保护措施：第一，对我国政府采购市场实行严格的分级管理。对国内已经成熟的产品领域或一定金额以上的采购项目应禁止采购进口产品，或禁止将合同授予外国供应商；第二，规定某些政府采购项目的准入条件。如果外国供应商要参与一定限额以上的政府采购项目，就需要在中国国内设厂并且达到一定的产值或投资额，或者解决了一定就业；第三，提高中国企业中标的优惠标准。通过实施细则明确制定一个报价的优惠标准，即在政府采购报价中，我国企业报价即使高于国外供应商，在限定幅度内也必须优先向本国企业采购。

5.3 扩大政府采购的规模

第一，将行政机关、事业单位和社会团体组织的所有办公用品都纳入政府采购范围；第二，继续拓展政府采购领域，把更多的工程项目和服务性项目纳入政府采购范围；第三，在采购模式上，继续做好政府集中采购工作，把政府集中采购目录做深做细。与此同时，要充分利用现代信息技术实现政府采购管理和操作电子化，促进政府采购上规模。

5.4 完善对政府采购行为的监督机制

第一，完善内部监督机制。采购主管部门通过政府采购政策原则、财政预算计划以及反馈信息等对政府采购职能部门的采购执行情况进行监督；采购职能部门通过采购合同以及实物管理方式对供应商及采购主体进行监督；第二，完善法律监督机制。政府采购制度的存在和有效运行是建立在一整套完善的政府采购法律体系之上，以法律形式规定政府采购的范围、方式、程序、政策和监督管理事项等，由此形成刚性的法律监督机制；第三，完善社会监督机制。主要包括政府采购相关法律法规透明、政府采购需求信息透明、政府采购评标方法和标准透明、政府采购过程公开透明、政府采购结果公开透明、政府采购信息发布公开透明等。只有政府采购的充分透明，才能使采购当事人特别是采购人的行为置于监督之下，从而提高政府采购的效率，实现其巨大的政策功能。

[1]2005年全国政府采购信息统计分析.

[2]徐焕东.运用政府采购杠杆、促进自主创新[J].中国政府采购,2005,(11).

[3]张瑛.政府绿色采购的国际经验与借鉴[J].广西财经学院学报,2006,(4).

[4]刘小川,中国政府采购的政策功能及其定位[J].中国政府采购,2007,(10).