从食品安全角度看企业社会责任的政府监管问题①

河北理工大学文法学院 路 瑶

从食品安全角度看企业社会责任的政府监管问题①

河北理工大学文法学院 路 瑶

企业承担的社会责任往往会与企业的营利性相冲突，为了避免企业单纯注重短期经济效益而对社会带来严重危害，有必要将一部分企业外部不经济性使用法律进行内部化，将一部分企业社会责任纳入法律的视野。国家行政执法机关有职责对法律层面上的企业社会责任进行严格监管，这种活动应当是一种主动的执法监管行为，而我国在政府对企业社会责任监管问题上的立法亟待完善，执法人员的法律意识、服务意识和安全意识有待于全面提高。

企业社会责任 行政监管 行政不作为

企业社会责任对于社会而言无疑具有重要的正向价值，然而，企业要承担的作为社会成员的社会责任，往往会和企业的营利性发生短期利益冲突，使企业不愿主动承担。近年来，企业忽视社会责任，单纯追逐利润给社会带来了严重的问题，已经超越了经济学和社会学的范畴，进入了法学的研究视野。而近年来发生的大量食品安全问题更是将企业社会责任的法律规制问题及政府对企业责任的监管问题推到了法律研究的前沿。

1 企业社会责任的法律定位

1.1 企业社会责任对企业和社会的价值分析

企业社会责任本来并不是一个法律术语。近年来，企业的营利性和企业作为社会成员所应担负的社会责任之间的矛盾冲突愈发突出，尤其是跨国公司的出现，使企业的规模和影响力进一步扩大，不少企业和社会之间的关系越加紧张，甚至直接影响到了社会的良性运转。企业单纯追逐利润而造成的短视行为，也反过来间接影响到了企业自身的长远利益与发展。于是在经济学及社会学范畴，“企业社会责任”首先被提了出来。

企业作为社会成员，承担社会责任有助于其树立良好的企业形象，并由此产生巨大的无形财富，比如带来良好的商誉、消费者的信任等，从而增强企业的竞争力、影响力及市场占有率，并由此转化为持续的经济价值的提升。所以，从市场经济的持续性、长期性上讲，企业的社会责任当然对企业是有利的。然而，从短期效应上讲，企业社会责任则与企业的营利性是会发生直接冲突的。企业的营利性要求企业在生产经营活动中从外部社会中获得的总的经济价值总要高于其对于外部社会所付出的价值总和。而社会责任承担的主要形式则体现为企业对社会的一种单向付出。而在市场经济发育不充分、市场的法律规制不完善的情况下，企业则更重视生产经营活动的短期效应。因此，首先，企业一般不会主动承担社会责任；其次，企业即使为了特定目的(广告宣传扩大影响、知名度)而承担社会责任，也无法作为企业的常规化经营策略；最后，企业即便在一定时间内被迫承担了社会责任(出于舆论压力，竞争压力)，但仍会采取一切方式进行回避，与前一种类似这种社会责任的承担是偶然的，伴随着原因的消失而消失。而这种情况在以食品生产和加工企业为代表的短期效益明显的行业中表现得更为突出。

虽然企业承担社会责任对企业的正向价值是间接发生的，但对社会却是直接的。企业社会责任对企业而言带有长期有利性和短期不利性的双重性，对社会而言则总是正向价值的。而像食品生产加工这种和人民生活密切相关的行业，对社会造成的影响更为突出和迅速，社会对其社会责任承担的规制需求更是要远远高于其他行业。那么，如何在保证或不妨碍企业实现其营利性的前提下，促使企业能够与外部社会良性互动，更好地承担作为社会成员应当承担的社会责任，成了近年来的一个重要课题。

1.2 法律层面上的企业社会责任

现代社会需要法律对一部分企业社会责任进行规制。从理想状态上讲，企业主动承担社会责任，有赖于以下两个条件：第一，市场经济的充分发育和良性运转，使企业承担社会责任的长期有利效应能够更快地得以显现，单一企业的经济效益和整个社会的利益诉求得以统一；第二，市场经济下的信息系统充分发育，信用系统完善，使消费者能够迅速准确获知生产者和商品的信息，并能够充分及时地向市场管理者、生产者和其他消费者反馈商品信息。营利性所带来的短期效应性、市场经济的不完善性、企业与消费者之间的信息不对称性，以上二者均不能完全实现。所以，在现代社会，由企业营利性的负面影响所带来的一系列亟待解决的、严重的社会问题，单纯依赖于市场的自我发育和自我调节，是无法得到充分解决的。以维护社会公共利益、保护社会成员的安全和经济运行秩序为目的，一部分企业的社会责任就必须被纳入法律规制范畴，成为法律上的强制义务，要求企业必须履行。

由此，企业社会责任可以被区分为经济学、伦理学层面上的企业社会责任和法律层面上的企业社会责任。法律层面上的企业社会责任是指被纳入法律规制范畴的，直接或间接由法律规定的，强制或鼓励企业承担的社会责任。这种法律意义上的企业社会责任，通常和企业的生产营利行为有着直接的联系，可以说是企业的营利行为直接导致企业应当承担的后果，是企业外部不经济性内部化的结果，比较典型的有企业的环境保护责任。由法律强行性规范规定的企业社会责任，是对企业承担此类社会责任的确定性指引，是强制企业必须履行的法律义务，比如食品安全生产标准等。由法律的任意性规范规定的企业社会责任，是对企业承担此类社会责任的有选择性的指引，赋予企业一定的法律权利，从而鼓励企业主动承担对社会有特定意义的社会责任。

而经济学、伦理学层面的企业社会责任则是指那些尚未被纳入法律规制范畴的，普通社会成员认为在经济和社会生活中企业应当承担的社会责任。通常这种企业社会责任与企业的生产营利行为没有直接和必然的联系。作为一种道德义务，其内涵和外延都比较模糊，承担方式和方法没有一定的标准，作为社会评价体系的一种，其后果也十分模糊，这类道义责任不能够也不应当由法律进行直接调控，可以交由市场和社会自发进行调整。

2 法律上的企业社会责任需要政府监管

如前所述，即使在有法律强行性规范的前提下，企业也一般不会主动承担企业社会责任，而是采取各种手段来规避这种法律义务。法律上的企业社会责任必须依赖比市场运性本身更加强有力的外在规制力量。国家行政机关，作为国家执行法律的机构，有义务要求、强制、激励、促进企业完成法律规定范围内的社会责任。

如果仅仅认为企业社会责任是道义责任，那么，国家行政机关只需要消极管理即可，即只需要在企业发生重大社会事故，直接导致严重后果的时候，才有责任去管理规范，即事后处罚。这种处罚仅仅针对问题企业，而行政机关自身，即使事故后果严重，也仅仅承担一定的内部行政处分，而不必承担法律责任。

但如果将特定的企业社会责任上升为一种企业的法律义务，则行政机关作为国家执法机关必须严格按照法律规定，积极执行监管职责，即在企业生产前及整个生产过程中，包括生产结果都要按照法律规范包括技术规范，严格监控。如果发生事故，则不仅生产企业要承担法律责任，行政机关也必须承担相应监管不力的法律责任。

因此，根据我国法律规定，所有法律上的企业社会责任都应当是国家行政机关的职权监管范围，即国家行政机关有职责严格执行法律规定，监督企业在生产过程和生产结果上是否都严格履行了法律义务，并应当积极保障激励促进企业享有法律权利。

3 食品安全事件暴露了政府监管企业社会责任的不作为

根据行政法相关原理，对行政相对人不利的行为，由于行政相对人不会主动采取，则行政行为应当是积极行为。因此，国家行政机关的这种监管义务是应当定位为积极义务，而非消极义务，必须以作为的形式完成。然而，就近几年我国相关食品安全问题发生的情况而言，国家行政机关则大多在事前采取的是不作为的方式，对于已经发生食品安全事件，也是发生了才处理，要求处理才处理。

3.1 行政机关对于食品安全问题不作为的原因

3.1.1 法律制度不健全

我国行政法律法规对于行政作为违法的处罚规定比较清晰，对于违法的不作为则基本上没有具体的严厉的和违法作为相当的处罚规定。即是说在我国，行政执法部门作为违法虽然在社会危害程度上不一定大于不作为违法，但在违法成本上却要高于不作为违法。主动监管不但耗时耗力，且一旦出现问题，处理了可能会受到来自其他部门地方保护的压力和涉及部门利益协调、安定社会等种种问题，处理错了还会受到严厉处罚。而采取不作为的方式放任问题发生，则不出问题，高枕无忧，就算出了大问题，不作为的处罚大多就是引咎辞职，过一段时间还能够再到其他地区和部门任职。法律规定的不健全，法律后果规定的不均衡，导致行政不作为违法的法律风险低，无形中促使政府监管部门普遍采用不作为的方式应对其法律监管义务。

3.1.2 立法上对行政不作为没有明确的界定

作为和不作为行为在判断标准上很是模糊。比如市场监管到何种程度何种频率才算是作为，否则就是不作为，这样就给政府不作为留下了很大的空间，在实际工作中也没有标准去衡量确定政府是否有不作为的违法行为存在，致使行政监管不作为有空可钻。

3.1.3 监管人员法律意识淡薄

行政监管人员往往认识不到到法律规定的效力，在有立法明确规定的问题上，也有法律义务而不为，对法律缺乏执行力。比如“辐照门”事件中，法律规定必须注明，行政机关明知这一情况，而对方便面食品不注明长期视而不见。这是明显的行政不作为违法，但事件发生后却没有相关行政机关的处理。再比如食品检测，法律规定不能添加的添加剂，即便无害也不能使用，有毒有害的非食品添加剂苏丹红当然就更属严重违法，在检测过程中，当然应当在检验食品添加剂的同时，更注意非食品添加，尤其是有毒有害添加，但行政检疫机关机关长期漠视，导致许多如“苏丹红”等本应可以轻易避免的食品安全问题频发。这样的常识，行政机关却经常以不知道为理由推卸责任，是明显的行政不作为违法。

3.1.4 监管人员行政服务意识淡薄

行政机关控制着社会公共资源，必须积极为社会公共利益服务，主动增进社会福利，其服务行为应当是积极的，尤其是关系民生的食品安全监管行为。我国行政机关长期以来官本位思想严重，行政的主动性行为大量被被动性执行。除行政处罚行为以外的监管行为被严重忽视。2009年质检机关轰轰烈烈的打击毒奶粉行动，并非出于积极主动执法，更多的则是出了问题，上面追查下来了，一旦风声过去，缺乏服务意识、积极监管意识的质检机关就又回到被动执法的状态，出现今年三鹿有毒奶粉重回市场的问题就不足为怪了。

3.1.5 行政机关人员生命意识、安全意识淡薄

由于大部分食品安全问题危害不会立即致死，比如辐照食品、微量元素略高于国家标准的食品，在一些执法人员看来，这类问题并不是严重的问题，不需要管理。

3.1.6 信息不畅通

消费者对食品安全问题的质询和对食品问题的反馈和举报，没有顺畅、及时的反馈路径，得不到应有的重视，只有当安全问题积累到一定的数量，社会危害结果已经非常严重时，往往才能够吸引监管机关的注意力，导致食品有小问题但无人监管，出了大问题再集中整治。

3.2 如何完善我国行政机关对企业的监管

行政机关应积极履行社会服务职能，主动监管市场主体行为和市场运行，并不是传统计划经济体制下的政府控制市场，而是克服市场弊端的国家宏观调控手段，是市场经济本身需要的国家行政服务，其目的、手段、效果和计划经济下的政府行为均有本质区别。在市场经济条件下，国家宏观市场规制急需完善行政机关对市场监管的法律规制，使之更为有效地发挥作用。

3.2.1 完善立法

在行政立法过程中，一是要对行政不作为行为作出更加明确具体的界定；二是对行政不作为违法的处罚方式和处罚标准做出具体的行政法，甚至刑法方面的规定。

3.2.2 建立畅通的信息反馈机制来监控行政机关的不作为

例如利用网络平台，使所有人均能够直接将问题反馈到行政机关网页，行政机关不得屏蔽删除，所有问题必须在规定时间回复，并在规定时间内将处理结果公开。

3.2.3 建立首案问责制

食品安全涉及部门繁多，甚至部门之间都难以将彼此的职权范围理清。消费者到任何相关部门去报案或举报，不论是否属于部门职权范围，符合一定条件的都必须受理，然后由受理部门移交给职权部门加以解决，受理部门和职权部门都必须向当事人及时通告调查进展。

4 结语

频发的食品安全事件，暴露出来的不仅仅是食品安全生产自身的问题。食品安全是我国企业社会责任研究匮乏、监管缺位的大背景下最薄弱的一环，如果不能够及时吸取教训，规范制度建设，一旦市场经济运行失范，社会危害将不可想象。市场经济的良性运作离不开政府的严格监管和积极服务，这是市场经济自身的需要，也是民主社会的政府所应当承担的职责所在。

[1] 李立清,李燕凌.企业社会责任研究[M].人民出版社,2005.

[2] 于欢,黄启新.社会责任:食品企业危机管理的核心[J].企业经济,2006,(5).

[3] 章寿荣.浅论食品企业的社会责任[J].江苏商论,2005,(11).

F272

A

1005-5800(2010)12(c)-251-03

河北省社会科学基金项目《食品安全中企业社会责任法律问题研究》(HB09BFX008)阶段性成果。