论警察自由裁量权和武器的使用*

2010-08-15詹姆士阿尔布雷特

浙江警察学院学报 2010年1期

□［美］詹姆士·阿尔布雷特

论警察自由裁量权和武器的使用*

□［美］詹姆士·阿尔布雷特

在美国，警察曾广泛而普遍地使用枪械等致命性武器，但这也导致了一系列的问题。美国最高法院对田纳西州诉加纳案的判决极大地影响到美国警察致命性武器的使用。新非致命性武器的部署明显减少了枪支使用的需要，辅以技术培训力度的增强，非致命武器的技术提升，战术策略的修改和高效的执法自由裁量权的行使，以及更具限制性致命武器使用政策的实施可以降低警察对于枪械的依赖性、警察枪击毙命的发生次数和因公殉职的警察人数。

自由裁量权；田纳西州诉加纳案；枪支使用；美国警察

为了保证政府组织的效率，机构应当编纂手册，以明确具体的政策、流程、规章和操作规程。这些手册应当分发给所有的职员，并保证能够得以贯彻执行。通过以书面方式确定各项指导方针，机构才能更好地防止民事责任、管理职员以及通过树立诚信形象成为大众认可的专业组织（Peak，第34页）。更为重要的是，通过提供这些手册（在美国，须符合《信息自由法》的规定），可以将公共服务机构的政策公诸于众，以便塑造一个符合社会期望的透明组织。随着互联网时代的到来，美国的公众可以随时查看某个组织的规章制度、统计信息和联系方式。实现组织透明是一个理想的目标，因为其提供了一个双向沟通反馈的机制，这既能增加社区参与度，又能帮助机构更好地了解市场和公众需求（Curtain，第2.2条）。

在执法方面的另一概念是自由裁量权。机构的高级主管需要在无约束的自由裁量权和全然的标准化之间取得一种平衡。有些高管在政策、流程和条例上进行严格区分，而另一些高管认为这些是相互交织的。一旦进行区别化定义，那么这些“政策”就直接反映了机构的理念和使命，可以帮助组织成员更好地理解这些“政策”。“流程比政策更灵活，但比条例或规定更严格，其既对操作方法进行描述，同时又在规定范围内允许一定程度的灵活处理。”条例和规定则更加严格，灵活性和自由决定权较小（Sheehan与Cordner，第446—447页）。通常，违反条例和规定的职员会受到机构管理者的纪律约束和纠正。

执法自由裁量权问题一直以来受到广泛关注。警察自由裁量权为治安官员提供一种决策和执法的自治权。在理想状态下，警察自由裁量权应当包含有职业判断，即“如何更好地维持社区和居民的安全，尊重法律和公民权，按章办事，以及维护法律面前人人平等”（Champion，第195页）。在美国，警察玩忽职守、滥用权力的主要根源来自自由裁量权的不当使用。但是与其他行业相比，执法人员对自由裁量权的使用有其特殊性，因为警察的自由裁量权可以逮捕、拘留、实施一定的暴力措施甚至是剥夺嫌疑人的生命。不幸的是，多数的警察渎职行为被媒体过分渲染，使得警官和执法机构的形象受到负面影响。

警察的渎职行为可以分为几种，更确切地说，渎职是执法人员因执法不公而应遭受指控的行为。这些指控包括：贪污腐败、虐待嫌疑人或过分使用暴力、辱骂或是心理虐待，以及侵犯民事（合法）权利（Carter，第150—152页）。所有渎职行为都包含有严重的诚信问题，而主管机构授予执法人员可以合法使用暴力完成任务的权利，这本身就包含了一定的自由度，此种警察行为经常会受到媒体、公众和法律监督的“显微镜式的放大”。笔者将在本文中讨论警察使用武器的问题。

一、美国警察使用枪械的概况

在美国，执法人员合法使用枪械的根源在于英国普通法。在最初阶段，全体公民被允许最低限度地使用枪械，以拘留认罪的罪犯。体罚、流放和死亡，对涉嫌犯罪者来说是普遍且能够接受的惩罚。当犯罪者采取极端手段时，任何被判刑者都可以或可能被处死。

任何试图采取逃离严重犯罪现场的犯罪者成为“逃亡重犯”，对那些法律执行者来说，既然死刑是合适的惩罚措施，则在罪犯逃离之前就将其处死的做法就非常普遍了。这种做法被传播到北美十三个殖民地，在美利坚合众国成立时，最终成为被认可的法律。综观20世纪80年代，对美国许多警察机构来说，“逃亡重犯”这一概念是标准的运作程序，直至那个年代末，这一概念在美国大部分地区仍保留其合法标准的地位。

依据《纽约警察部门规章条例概略》，即纽约最新《巡逻指导手册》（PatrolGuide）草案规定的前身，无论是枪击逃亡重犯，还是鸣放警示枪，抑或杀死一匹马以及其他动物，在警察的工作职责内都是合理且必要的。要承认的是，纽约现已经成为人口密集的大都市，鸣枪示警或射杀奄奄一息的动物，对警察来说已不再是低风险的举措。随意射发一颗子弹，可能会造成包括身体和财产的双重损失，更为糟糕的是会导致无辜的旁观者死亡。对警察来说，在不可控制的犯罪率情况下，增加这种多余的死亡数字是没有必要的。

纽约州人口密集，犯罪率和暴力犯罪飙升，纽约警察局已将更加严格的指导方针纳入 “致命武器使用”。如上所述，依据《纽约州刑法》第35条规定，在纽约州境内，警察个人可以使用致命武器逮捕逃亡重犯。纽约警察局的举措强调了人类生命的价值，以及对枪械的最低限度利用，这对于面临困境的警务人员为完成任务而采取优先、实用的措施是很有必要的。因此，纽约警察局的举措规定，只有在警察或他人面临致命武器威胁的情况下，警察才可以使用致命武器（开枪射击）。其他约束也可以解禁使用，例如，禁止向行驶中的摩托车开枪（但已威胁到警察的除外），除非其他致命武器正在使用或已明显。鸣枪示警以及射杀残疾或受伤的动物，都不再是合法的选项。

1985年，美国最高法院认识到时代在变迁，规范也需改变后，在著名的田纳西州诉加纳一案（47，U.S.1，1985）中判令禁止在逮捕逃跑重犯时使用致命武器。最高法院明确认定，在案发地点，如果逃亡重犯没有对警察或他人造成严重身体伤害，任何一名警察都不可以使用致命武器逮捕。从本质上讲，美国最高法院不仅制定了新法，而且制定了新法律的执行政策。影响法院推理的因素是：对除谋杀者以外的所有罪犯不适用死刑。这是基于Coker诉乔治亚州（422，US 584，1977）案件，以及对包括非暴力犯罪的重罪类型的刑法规定（该规定允许警察在特定环境下，向逃跑中的逃税者或商店扒手开枪射击）之上所做的修改。美国最高法院只是修正了司法规范，以反映当代司法准则。

这一法庭判决虽然没有在程序上对纽约警察局产生较大效果，但确实对全国各地许多法律执行机构产生了巨大影响。许多遵循合法使用致命武器指导方针的警察部门，几乎在一夜之间就面临着修改机构政策以满足法律需求的任务。许多州发现，刑法典中的一些规定已不符合宪法规定，即将过时。

二、美国对警察“使用武器”政策的修改

田纳西州诉加纳案不是唯一影响到法律有关执行政策修改（其中涉及对致命武器的使用）的重要因素。美国最高法院其他的相关判决包括：1978年莫内尔诉社会服务部和1980年关于欧文诉独立城的决定，都允许涉嫌警察不当行为的受害者（或受害者家属）提出民事诉讼。这在极大程度上将任何警察开枪行为置于民事诉讼的可能性之下。因此，在修改相关减少警察枪击案件的政策过程中，司法部门的领导们均有强烈的经济动机。

另一项影响警察“开枪与否”政策的因素是——加强警察战术训练。随着舒适、轻便的防弹衣问世，现在战术主要考虑的是如何提高生存保护能力。当代执法训练更强调战略撤退的使用，但是这在1990年前的警察院校训练中并不是一个现实（允许）选项。现在，许多的新技术设备能够模拟真正的及可能导致警察使用枪械的对抗局势。视频支持射击范围允许执法警察使用真实的、或经电脑调试过的轻武器，来测量命中率。其最终目标是降低开枪的可能性，强化警察在面临两难时尽量不开枪的责任意识。

此外，执法人员可用其他方式以避免使用武器，比较倾向于选择警棍外的非致命武器。化学或胡椒喷剂和电子设备等的开发（例如，“眩晕枪”和“电击枪”），给警察制服拒捕嫌疑犯、武装分子和精神病人提供了更适合的工具。

最后一个因素（据说可以影响警察部门对武力政策的使用）为种族歧视。当暴动的少数族裔成为警察枪械使用的受害方或者目标的时候，少数族裔群体主张惩办警察，这是正常现象。当然，种族主义的呼声经常引起媒体的关注，并最终引起有连任意向的政客们的注意。最终的结果是，执法部门领导者不断被施压，从而降低了警察涉嫌开枪事件的频率。虽然法律从业者认为，涉及警察开枪案件的少数族裔人数通常反映了该地区的逮捕率（这些人也被称为罪犯）（Fyfe，1981），然而有些人仍把这种不相称的数字视为机制的或个人种族主义的产物。

三、警察使用致命武器的政策性影响

在田纳西州诉加纳案的判决之后，已有多项关于警察使用致命武器的研究。首批研究中有一项对此项判决的影响进行了研究，并发现在这次突破性的判决后的第一个三年内，此项政策的修正使田纳西州境内的警察开枪次数减少了40% （Culliver与Sigler，第187页）。从全国来看，据估计，因田纳西州诉加纳案的判决，每年向涉案的杀人嫌疑人开枪的案例减少了60例。这使得下降比例从上个世纪90年代以来达到了16%。这表明，这项重要的法庭判决及由其引发的政策修正对警务人员的一贯做法产生了积极的影响（Tennenbaum，第241页）。但笔者应该提醒一下，此类结果可能并不单单只受田纳西州诉加纳案判决的影响，可能也受政府机构策略意识的变化的影响。

大量研究试图评估对致命枪械（即枪击）使用的更严格限制政策对警察开枪案件数量的影响。20世纪70年代，田纳西州诉加纳案的判决之前，最早的研究之一是对纽约警察局相关警察开枪事件的研究，此研究包括对修订过的生命防卫政策的实施，即警察只能在自己生命或他人生命受致命武器威胁的情况下才能开枪。如此一来，不仅是警察开枪事件的数量下降，而且在正当持枪对抗中被杀的警察数量也有所下降，这就驳斥了一般从业人员的看法，即更具限制性的政策将会使巡逻中的执法人员更容易遭遇危险（Fyfe，1979，第 309 页）。

20世纪90年代最新的一项关于纽约警察局警察开枪事件的研究，支持了先前的调查结果（Fyfe，1996，第191页）。早在田纳西州诉加纳案判决前，机构约束性持枪射击规定就在不断增多，与此相应，全国范围内上述两种下降趋势已经在发展。其中一项研究显示，1971年至1984年间，全美涉及因警察开枪致人死亡的数量下降了50%，而因对抗性枪击致死的警察数量则下降了70% （Sherman与Cohn，第5页）。这些统计数据受到官方联邦调查局制服罪犯指数数据的支持，而这也显示，1965年至1979年，平均每年有339位向杀人犯合法开枪的警察，而1985年至1989年，这一数字降至142人。在加纳案前后期间，这一数字总共下降了58%。有趣的是，以笔者个人经验所知，20世纪90年代的美国，纽约警察局大约占据了所有警察合法开枪事件数量的29%（Albrecht，2000，第 107 页）。

部署新的非致命武器，显然减少了警察面对武装抵抗嫌疑人时主选枪支的需要。通过促进化学品或胡椒喷剂及电子眩晕设备的使用，警察开枪的次数已急剧下降，而选择使用那些非致命性武器的次数已成倍增加。作为一个明显的例子，在纽约警察开枪合理数量自1994年以来已经下降70%，而通过使用胡椒喷剂等处置一些对抗行为则增加了600%之多（Albrecht，1996，第4页）。通过选择可行的装备武装执法人员，那么执法人员履行执法职能时，不再需要依靠枪支来终止武装冲突或枪械对抗中的威胁。

专业训练的改进已提高了警务人员面对武装对手的能力。除了提倡使用非致命武器，许多机构已将他们的随身武器升级为半自动手枪，还配备了一些随时可供翻阅的杂志。武器战略培训的计算机化，可以让各机构在更加现实的情况与形势下指导各自的警务人员。通过提高可用掩体的使用，以及强调战略撤退的实效性，人们可以推断警察开枪的次数理应有所下降。事实上，这种情况在纽约已经发生了，自1994年以来，这种强化培训使警察开枪的次数下降了50%，射击中使用的枪弹的数量也相应地减少了45%。

每位巡逻警务人员的可用子弹从18发增至46发，装于每支轻武器中的子弹数量从6发增至16发，这些数字都是相当惊人且令人印象深刻的。此外，纽约警察局所需的子弹数量比同期也增加了40% （Albrecht，2000，第 107 页）。许多民间自由主义者认为这会带来一些负面结果。这种改进后的训练也极大影响了纽约市民的投诉率。因为巡逻警员装备了9毫米的轻型武器，以及提高非致命武器作为战略选择等原因，所以自20世纪末以来，向纽约警察局提出申诉的人数下降了20%。更为重要的是，对警察过度使用武力的投诉数量同比减少了32%（Albrecht，2000，第 106 页）。

笔者提到的最后一个问题是关于少数族裔领导者在涉及警察依法使用武力导致本族嫌疑人伤亡事件发生后，所提出的种族歧视问题。当评估纽约市自1990年至新千年以来的这些统计数据可以发现，即使警察枪击的致命案件已急剧下降了77%，在对抗中身亡的少数族裔嫌疑人数量仍稳定保持在90%左右。这一现象可以被解读为种族主义，因为虽然据报道纽约市内少数族裔达到60%，但是此数字实际上带有欺骗性质。与此有更好联系的应是逮捕数据，依据该数据所示，约92%的被捕嫌犯为非白人。由此人们可以得出合理的结论，即约90%的犯罪人口属于少数族裔人群。

这些数据从受害者和目击者对肇事者的描述中得到证实，即90%的罪犯属于少数族裔成员；同时，还可以从记录在案的警察与嫌疑人的接触记录中得以证实，即自20世纪90年代中期以来，每年涉案人员中约85%是非白种裔（Albrecht，2000，第102—104页）。在笔者看来，这些统计数据之间的差距并非基于种族歧视，而是基于少数族裔群体成员贫困人数的不合理比例或更糟的生活水平（较低的社会经济地位），这与枪械和较高犯罪率高度相关。现实而非种族主义是根本因素。即使早在1981年，可以确定的是，美国城市警察开枪事件中，最有可能的对手是“在夜间公共场所活动，年龄在17到30岁之间的持有武器的男性黑人”（Geller与Korales，第56页）。

四、总结和讨论

笔者已研究过政策修订和执行之间的关系，以及最终的评估，因为它关系到美国特别是纽约市对致命武器政策的法律执行。很明显，美国最高法院对田纳西诉加纳案的判决已极大影响到全国对轻武器的使用。这起案件直接引起了修改国家和地方立法的需要，以及对法律执行机构的政策和程序的修改。因涉及警察开枪的案件和警察合法伤人的概率的急剧下降，其结果与这些修改同样有意义。加纳案判决前后，警察处于“开枪与否”的境地时，倾向生命防卫的策略和许多警察机构的决策同等重要。警察枪击事件以及警察合法致人死亡案件的数字已在持续下降，这一结果得到倾向于选择使用非致命武器的人士的支持，提高了自我防御和战术训练水平，增强了轻武器性能，从而使暴力和严重犯罪率得以下降。

基于以上调查结果，我们可以得出结论，严格使用致命武器，不仅可以减少警察枪击案件的数量，同时可以减少警察合法击毙嫌疑人案件的数量，更重要的是，警察殉职的数量也在减少。有些人认为这些数量的下降并不与管辖的人口规模、法律执行机构数量、犯罪指数及枪械犯罪率相关（Milton等人，第5页）。笔者对此结论持异议：如果调查纽约市从1990年至今暴力和严重犯罪率（指数），我们可以看出指数与枪械犯罪率下降（80%）之间，以及与警察合法致人死亡案件数量的下降（77%）之间存在明显的相互关系。笔者支持这样的前提：枪械犯罪率的急剧下降可以同比例减少警察枪击的发生，以及降低使用致命武器对付抗命或有威胁的嫌疑犯的部署需要。同时，笔者会毫不犹豫地断定，合法的警察枪击致人死亡案件反映了管辖区域内的犯罪人口，并且这一现象在拥有大量少数族裔人口的美国大都市里表现最为明显。

五、结语

自1970年以来，美国的执法机构已尽很大努力对致命武器使用政策进行了修改，使其更具有限制性。自从美国最高法院在1985年对田纳西州诉加纳案进行了突破性判决（这次判决禁止警察开枪射击在逃重犯）以后，这些修改政策的努力随着时间的推移而递增，而且也变得更加普遍。因此，技术培训力度的增强，非致命武器技术水平的提升，战术策略的修改和高效的执法自由裁量使警察开枪事件的发生次数有了明显的下降。我们可以得出这样的结论，即限制性的致命武器使用政策的实施不仅不会增加在美国街道上巡逻的警察的危险，而且可以降低警察对于枪械的依赖性，减少警察合法击毙嫌疑人的发生次数以及警察的殉职人数。

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D90

1674-3040（2010）01-0093-04

2009-11-28