“打防控”一体化是一种新思维新理念新工作

□钱子健

（永康市公安局，浙江 永康 321300）

○公安实务研究 主持人：王玉叶

“打防控”一体化是一种新思维新理念新工作

□钱子健

（永康市公安局，浙江 永康 321300）

在传统社会里，打防并举是公安机关维护社会治安的有效途径。在目前的动态社会里，“打防控”一体化是一种对社会治安具有针对性效果的新思维、新路子。与打防并举相较，“控”在公安工作中应体现三个层次。第一个层次是宏观的，即“控”是一种战略思维；第二个层次，“控”是一个工程；第三个层次是微观的，即“控”是一种战术应用。着力推进“打防控”一体化建设，要突出重点。建设一体化工作的“大脑”——以指挥中心为龙头的现代指挥决策系统；建设一体化工作的“参谋部”——灵敏高效的信息情报中心；紧紧抓住“控”这一环节，突出其连接“打”、“防”的作用。

“打防控”一体化；信息警务；基层公安机关

一、“打防控”一体化提出的背景

“打防控”一体化是公安机关为适应当今社会发展和内部改革的需要而提出来的，它有一个逐步探索的过程。改革开放30多年来，我国社会有了翻天覆地的变化，经济快速发展，人财物空前大流通。与此同时，维护社会稳定的体系在不断地解构，原有的控制机制已大大弱化，逐步消退，而新的控制机制仍在探索和培育中，变革时期的阵痛给公安机关的工作带来空前的压力。社会发展不仅由于社会处在不断地变革中，从而显得动态加剧，同时由于社会进入了信息化时代，哪怕是一件小小的治安事件都会迅速传播，成为影响社会稳定大事件。因此，在新形势下维护社会稳定，对公安机关来说是严峻的挑战。于是，新的思维、新的思路、新的办法是因时而动的必然选择。在近二三十年中，公安机关为探求这种选择，提出过不少新的思维和思路。从最初提出的社会治安综合治理，到打击是主业，打击和管理是公安机关的主业，打防并举，打防结合等等，无一不是有益的探索，无一不是为求解破题之方所做的积极努力。但一路走来，摇摆不定，原因就在于还没有找到真正有效的路子。如果跨越中间这些变化，跨越中间这些探索，把改革开放前社会作为相对静态的传统社会，那么当前就是动态的现代社会。在传统社会里，打防并举，是公安机关维护社会治安的有效途径。转变到动态社会，“打防控”一体化就是一种具有针对性效果的新思维、新路子。

二、打防并举与“打防控”一体化的差异

如果说打防并举对静态的传统社会还能有效应对，那么在动态社会下，它就像一台机器，功能有限，反应单调迟钝，只能做一些初级工作。而“打防控”一体化更像人脑，能做出系统性的高效反应。下面是两者可能存在的差异。

打防并举与“打防控”一体化差异表

上述差异中，打防并举在动态社会的反应部分，已明确了然，虽然“打防控”一体化部分，尚有待一体化成熟之后的印证，但也不是不可预期的。

三、“打防控”中“控”的特质

所谓 “控”是指在动态状况下对特定对象的掌握。它是动态状况下特有的，针对的是特定的运动对象。它是一项工作，一种工程，更是一种理念。“控”在公安工作中应用有三个层次。

（一）第一个层次是宏观的，即“控”是一种战略思维。这种思维建立在犯罪是社会特定历史阶段的产物的认识上。马克思主义认为，犯罪是人类社会特定历史阶段的产物，在这个特定的历史阶段内，犯罪是不能被消灭的。既然犯罪在现阶段是不会被消灭的，那么显然光靠公安机关的打击是不能完全实现对社会治安控制的，公安机关能够做的是控制犯罪而不是根治犯罪。即在战略思维上，我们应当把工作的着力点放在控制犯罪上，把犯罪控制在一个较低程度，实现社会治安的平稳，实现治安同社会、经济、政治同步发展。所谓较低程度，一是指尽量减少侵害性大、暴力性强的犯罪；二是尽量不让某类特定的犯罪发展到影响社会稳定大局，成为社会热点。

我们经常会遇到这种情况，当某类犯罪被控制而减少了的时候，另一类犯罪却发展或增多了。当这里的犯罪被控制了的时候，那里的或周边地方的犯罪却增多了。所以很多时候，我们说治安好了，群众的安全感增加了，实际上，不是犯罪减少了，而是犯罪被我们控制了，控制在低程度的状况。认识到了这一点，也就认识到了无论是打击还是防范工作，两者皆有的局限性，我们的工作必须有堵有疏，疏堵结合，在打防并举时，还需增强控的意识，运用控的手段，落实控的工作。

（二）第二个层次，“控”是一个工程。它是控制犯罪实现社会稳定必不可少的一个环节。“控”在“打防控”一体化中，起着连接打击和防范的作用，是个中间环节，必不可少，否则就不是一体，控制犯罪工作就不是一个有机体，一个系统工程。系统论同时也是控制论，如果缺少控这一工程，在当今这个瞬息万变的动态社会下，要实现控制犯罪，维护治安平稳是不可能的。说“控”是打与防的一个中间环节，是因为在“打防控”三环节对犯罪发展的掌控程度和尺度上，“控”处在打与防的中间，根据“控”的变化结果，我们的工作将向“打”或“防”偏移。当“控”的结果恶化到一定程度时，就应当更多采用“打”的手段，当“控”的结果良性发展到一定时，我们就可以更多采用“防”的措施。

（三）第三个层次是微观的，即“控”是一种战术。这主要是对具体的特定对象，运用“控”的手段和措施，实现对其的掌握或控制，如针对我们平时所说的管控对象的管控。这一点，下文还会有详述。

四、“打防控”一体化所蕴含的新理念

“打防控”一体化既是一种新理念，又是一项系统工程。其中蕴含的新理念主要有以下几方面。

（一）信息主导警务，即信息警务的理念。“打防控”要实现一体化，三者不再分散独立，已成为一个有机整体，警务信息就是有机整体必不可缺的“粘合剂”。在前面针对静态的传统社会的打防并举与动态的当今社会的“打防控”一体化的比较中，“打防控”一体化下的警务运行流程之所以区别于打防并举的警务运行流程，就是从收集信息情报开始的。这种信息情报的收集和应用贯穿于整个流程。

（二）分工协作共赢共进的新型警种协作关系的理念。传统意义下的警种合作关系是静态的，强调以分工为主，在分工基础上的合作，所以有所谓的主次之分，大小之争。“打防控”一体化下的警种合作关系强调的是在合作主导下的分工，在分工基础上的合作，警种之间是平等的关系，你中有我，我中有你，讲求共赢共进。在这种状态之下，对警种的界限需重新界定，许多警种将被赋予许多新的职能。这种新型的警种协作关系是由一体化特质决定的。一体化作为一个有机构成的系统，各组成部分都是有机构成的整体，每一部分都是不可或缺的。各部分相互作用，相互控制，达到系统的平衡和谐。

从这种新型的警种协作关系的角度，让我们回看前些年曾经走过的探索之路，就不难评判其优劣。无论是大刑侦、大治安，还是大信访，甚至是大情报，警种协作都存在主次轻重之分，存在局限性。这也是为什么一些“大”字头体系下，联合体仍然难以形成真正合力的主要原因所在。

那么这种新型的警种协作关系同专业化发展是否有冲突或影响呢？笔者认为，发展“打防控”一体化下的新型警种合作关系同发展专业化并不矛盾，相反的，专业化仍应不断继续深化，不断发展。“打防控”一体化下的新型警种协作关系是在协作主导下的分工关系，分工的各部分越是高度发展，对系统合作的贡献也越大。实际上，要完成“打防控”一体化，相关的主要业务工作必须要有比较专业化的基础，否则，它就不可能完成系统赋予的任务。

（三）资源效益最大化的理念。在动态社会中，尤其是我国，社会刚处于发展上升期、转型变更期，矛盾集中暴发，需要公安机关应对的不稳定因素层出不穷，越来越多。但另一方面公安机关乃至党委政府能够组织调用的资源却是有限的，两者之间不匹配的矛盾越来越突出。今后一个时期，随着民主法制建设的加快，对政府的公权力的限制与监督会越来越大，公安机关如果不能找到一种有效办法，资源紧缺，工作捉襟见肘，局面难以应对是不难想像的。解决这种局面的一个有效途径，就是要形成“打防控”一体化的格局，以发挥可用资源的最大效益。

即使是同样的成分，不同的量或同样成分同样的量，不同的组合方式，就会有不同的结果，无论是化学品，还是社会工作都是如此。一直以来，公安机关的效益观念不太强，但从另外一方面讲，资源效益开发的机遇却很大。比如，交通管理监控系统和社会治安监控系统全国各地从开发到管理到应用几乎都是各成体系，很少有综合利用（连名称也是不同的）。我们完全可以把两者整合起来，统一开发，综合应用，减少投资，统一管理，提高效益，发挥系统在管理（不光是交通管理）、防控、打击以及服务各方面的综合效能。现在许多的资源，都是各警种各自为政，封闭使用，人为地限制了资源的合理利用。

“打防控”一体化在效益最大化方面的意义，不仅在于促进单位资源效益的最大化，还表现在其他两个方面。一是促进“打防控”三个方面发展方向的一致性。“打防控”一体化要求“打防控”三个相对独立的方面要同方向发展，消除因方向不同或目标不一致所产生的内耗。二是促进“打防控”诸环节的有机衔接，协调发展，减少不同工作、不同环节、不同流程因配合而产生的摩擦。

（四）警务前移的理念。在“打防控”一体化下的警务前移，主要有两个层面。一是侦查思路、侦查措施的前移。根据以往的经验，脱离侦查指导的防范工作，容易流于形式，难以发挥实际作用。侦查思路、侦查措施前移就是要用侦查的理念指导防控工作，检验防控工作。这一方面可以提高防控工作的针对性，提高工作效益，另一方面可以提高侦查工作的效率，特别是可以发挥防控工作在发现案件线索，获取犯罪证据方面的作用。二是警力向基层一线倾斜，工作向基层一线前移。这主要是为了适应“打防控”一体化的需要，实现快速反应，尽量把矛盾控制在基层，解决消除在萌芽状态。要做到这一点，就要构建扁平化的警务运作体系，减少中间环节，做精上层组织，做大基层组织。

（五）系统工程的理念。“打防控”一体化不仅是动态社会下公安机关实现社会治安稳定的一种思维，一种指导思想，同时也是一种警务运作模式，一项系统工程。要把原本分散独立的“打防控”三项不同的工作，粘合一起，成为一个系统，实现一体化，没有系统理论的指导，显然是不可能完成的。如果没有系统理论的指导，打击、控制、防范就很可能各自为政，很难让它们达到分工不分家，达到在分工基础上的有效协作，更不用说成为一个有机整体。在推进“打防控”一体化过程中，我们必须加强警种之间的协调配合，建立新型的警种协作关系，促进“打防控”三项工作相互合作，相互监督，相互推动。为此，要加强警务运作机制、勤务机制的改革，要着力建立现代化的指挥决策系统，建立快速高效的反应机制。

五、突出重点，着力推进“打防控”一体化建设

“打防控”一体化工作是一项系统工程，涉及方方面面，提纲挈领，突出重点，纲举才能目张，才能大大推进一体化建设。

（一）建设一体化工作的“大脑”——以指挥中心为龙头的现代指挥决策系统。现代警务应以灵敏、高效、准确、科学为目标，必须彻底改变目前指挥中心还仅是接警中心、分发中心的现状，围绕目标着力建设一个功能强大的信息处理中心，一套灵敏快捷的指挥通信系统，一个科学协调的运行机制，一张无处不在的监督网络，一支训练有素的指挥员队伍。

（二）建设一体化工作的“参谋部”——灵敏高效的信息情报中心。信息情报工作渗透于“打防控”一体化工作的方方面面，是流淌于一体化工作肌体的血液，是促进“打防控”实现一体化的“粘合剂”。灵敏高效的信息情报中心应隶属于指挥决策中心的载体——指挥中心。要建立并理顺信息情报的工作体系，着重应抓好两头：在上的指挥中心的信息情报中心和在下的基层所队特别是派出所的信息情报中心。明确“两头”的信息情报工作的具体职责，规范信息情报工作的运作。要建设“打防控”一体化的信息情报工作平台，方便各部门的工作，汇集各渠道信息。

强化信息情报工作，要实现信息主导“打防控”一体化运作，还必须重视信息情报的源头工作，拓宽信息情报收集渠道，扩展信息情报的收集方法，提升信息情报的收集能力。同时，要加强信息的研判工作，提高把信息转化为情报的能力，让信息更好地为实战服务。

（三）紧紧抓住“控”这一环节，突出其连接“打”、“防”的作用，加强控制工作。相对于“打”和“防”，“控”是一项新的工作内容。加强“控”这项工作，关键是要加强对重点人员的动态管控，即掌握重点人员的行动轨迹。首先是要通过基层单位和基础工作加强对重点人员的轨迹信息的采集。人的轨迹信息主要来源于两个方面：一是人的生理信息，如DNA、手印、足印、人像等；另一种是人的符号信息，如姓名、绰号、网名、身份证号、手机号、各种卡号、车牌号等具有身份替代作用的各种符号信息。生理信息具有直接认定的优势，但可获取的数量种类相对少，能获取的渠道窄。符号信息虽然不能直接认定，但可获取的数量种类多，能获取的渠道广。所以，在重点人员的轨迹信息收集中我们既要重视重点人员的生理信息，也要重视重点人员的符号信息。在当今动态社会中，更应注重符号信息，不断拓宽收集渠道，着重加强对车辆轨迹信息、各种卡号使用信息的收集。

对重点人员的管控，要充分利用轨迹信息的收集结果，加强研判。各地公安机关应建立对重点人员管控的联动机制，协同实现对重点人员的实时管控。要运用重点人员的轨迹信息的收集和研判结果，实行跟踪式管控。针对重点人员的移动方向，要实现上一站公安机关同下一站公安机关的交接，或是重点人员原控地公安机关同下一站公安机关的交接。重点人员的管控应由具体的部门和具体的人负责，其他部门做好配合，有关重点人员的信息要汇集到具体的负责人手里。

除对具体的人员可大力加强“控”的工作外，对犯罪的总体控制也大有可为。我们应当利用控制理论，调整防堵犯罪的策略，工作重点应放在堵控犯罪上，把犯罪控制在低程度状态。

（四）改进工作方式。“打防控”一体化是一项系统工程，要求系统内各组织灵敏、高效、顺畅、协调地运行，达到系统和谐，实现一体化。公安机关对高速发展的社会不适应，很大程度上是由于公安机关的工作方式还停留在旧的思维模式上，没有实现与社会同步发展。要实现“打防控”一体化，就要转变四种方式。

1.转变资源的配置方式，改变以往基本上以地域和常住人口为依据的简单配置方式，把经济状况、实有人口、犯罪总量和社会发展水平等具有现实意义的内容列为资源配置依据。建立扁平化的指挥体系，改变原来环节多、反应慢、信息不畅、决策粗放的状况。

2.构建“打防控”一体化作战模式，建设新型的警种协作关系，改变低效合作，被动合作，甚至封闭封锁、各自为战的状况。

3.切实推进“猫鼠同步”的勤务工作机制，改变目前机制滞后，工作针对性不强，疲于应付的状态。

4.研究新形势下队伍建设的工作方法，以适应民警多元价值的需求，改变计划经济时代僵化的教育方式，推进队伍正规化、职业化建设。

（五）改进考核方式。考核是工作的指挥棒，考核是否科学合理，对维护社会稳定的成效影响会特别大，改革考核方式已是势在必行。

一是转变思维。要想考核符合实际情况，就必须研究考核的背景。目前，普遍存在的一插到底、细而繁多、死板僵硬的考核方式，说到底，考核者的思维还停留在计划经济时代。对目前各地发展情况各不相同，实际情况差异很大，目标背景变化很快的多元社会，沿用过去的一元化思维只会束缚被考核者的手脚，绑架被考核者的思维，限制被考核者的主观能动性。中国经济改革的经验之一是放权。上级公安机关也应该给基层更多的自主权，以调动基层的积极性。当然放权不是放任自流，上级单位必须在大方向和宏观把握上下功夫。

二是如实考核，改变目前做假较普遍的现象。弄虚作假，不仅无法反映工作的实际状况，并且极大败坏了风气，是对工作对群众的极不负责任。能否做到如实考核同考核是否过多过细也有一定的关系，考核过多过细可能造成考核要求过高甚至互相矛盾，如此状况之下也只有弄虚作假才能完成目标了。

三是及时考核。为了能及时发现问题，解决问题，推进“打防控”一体化进度，笔者认为应当把更多的事后考核改为实时考核、即时考核。这在手段上可借助信息化技术，在方式上应把考核纳入到工作流程中。研究“打防控”一体化，就需要研究“打防控”工作的流程，为使“打防控”工作的不同环节更有效衔接，形成一体，应赋予每个流程中的后一个环节（或后一道程序）对前一个环节（或前一道程序）监督的权力和职责，以利于及时发现工作流转中存在的问题。这种后一环节对前一环节的监督和检查，具有后一环节对前一环节的实时检验的作用，相当于对前一环节工作合格性的认可。开展这种实时性的考核（评估、检查）的意义是，既能及时发现工作中出现的问题，避免专门考核可能存在的滞后问题，又能减少专门考核带来的工作量。

（六）完善防控体系建设。在“打防控”一体化下研究防控体系的建设，不仅要研究防控工作的系统化、网络化，还要研究如何促进防控与打击的有效对接。要实现这个有效对接，关键是要将警务前移理念中的侦查措施、侦查手段前移理念具体落实到防控体系建设中。以往的防控体系建设针对的对象、追求的目标，主要通过威慑犯罪分子和抓现行达到预防犯罪、控制犯罪、打击犯罪的效果。而“打防控”一体化，除了这一原有目标外，还要前移侦查理念、侦查思路，进而实现侦查措施、侦查手段的前移。重点是要借助信息化、数字化手段在防控工作中获取海量的同侦查可能有关的基础信息，供案件发生后的调用，从中发现犯罪线索和犯罪证据。

D631.4

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1674-3040（2010）01-0031-04

2009-10-20

钱子健，浙江省永康市公安局副局长。

（责任编辑：尤炜祥）