舟山市海洋经济发展用地保障对策研究

浙江省国土资源厅土地利用规划处课题组

舟山市海洋经济发展用地保障对策研究

浙江省国土资源厅土地利用规划处课题组

在国务院批复的《长江三角洲地区区域规划》（2010年5月）中明确提出设立“舟山海洋综合开发试验区”，开发海洋经济。为科学做好舟山海洋经济发展的土地要素保障，我们组织人员就“舟山海洋综合开发试验区”建设用地供需矛盾、用地保障对策进行了调研。现将有关情况介绍如下：

一、舟山市海洋经济发展思路

（一）舟山市发展海洋经济的优势

1、具备得天独厚的区位条件和海港资源

舟山市辖区总面积2.22万平方公里，其中陆域面积1440平方公里，海域面积2.08万平方公里。由于地处长江、钱塘江和甬江的出海口，西太平洋东亚航线要冲之地，舟山扼守着我国沿海“黄金海岸”和长江“黄金水道”交汇的咽喉，是我国东部沿海和长江流域走向世界的主要海上门户。

舟山群岛共有大小岛屿1390个，拥有海岸线2444公里，其中深水岸线总长279.4公里，占浙江省深水岸线的55.2%，全国深水岸线的18.4%。其中水深15米以上可建10万吨级以上泊位的岸线198.3公里，水深大于20米可建30万吨级泊位的岸线107.9公里。优越的区位条件、丰富的深水岸线资源是舟山市发展海洋经济得天独厚的自然条件优势。

2、面临海洋经济发展的重要机遇期

省委、省政府高度重视浙江海洋经济发展，2010年面对进一步加快产业转型升级，明确提出规划海洋经济发展带，以宁波－舟山港为重点整合港口资源，构筑大宗商品交易平台、海陆联动集疏运网络、金融和信息支撑系统“三位一体”的服务体系，充分发挥浙江海洋优势，打造全国重要的枢纽港。国务院批复的《长江三角洲地区区域规划》，设立舟山海洋综合开发试验区。

（二）舟山市发展海洋经济思路

1、舟山市海洋经济发展现状

2009年舟山市GDP为533亿元，三次产业结构比例为9.6∶46.6∶43.8。按常住人口计算，人均GDP约7375美元，居全省第四位。2009年，全年海洋经济总产出1165亿元，比上年增长12.9%；海洋经济增加值358亿元，增长11.8%，海洋经济增加值占全市GDP的比重为67.2%。

2009年舟山市船舶修造业年产值432亿元，比2002年增加了近422亿元。全市海运业运力达336.47万吨，港口货物吞吐量1.93亿吨，比上年增长21.7%。其中，外贸货物吞吐量0.6亿吨，增长2.7%。从主要品种看，金属矿石吞吐量0.6亿吨，增长4.6%；石油及天然气吞吐量0.4亿吨，增长3.3%；煤炭吞吐量0.1亿吨，增长71.1%。全年港口集装箱吞吐量7.98万TEU。年末全市有生产性泊位336个，比上年末增加5个，其中万吨级以上深水泊位34个，比上年末增加7个。全年实现渔农业总产值102.39亿元，接待海内外游客1753万人次。全市已初步形成临港工业、港口物流、海洋旅游和现代渔业等四大产业群。

2、舟山市海洋经济发展思路

《长江三角洲地区区域规划》对舟山市的发展定位为：发挥海洋和港口资源优势，建设以临港工业、港口物流、海洋渔业等为重点的海洋产业发展基地，与上海、宁波等城市相关功能配套的沿海港口城市。

围绕海洋综合开发试验区建设，舟山市海洋经济发展总体思路是：通过突出发展海洋经济、优化空间功能定位、加快发展国际物流、完善交通水利设施，将舟山建设成国际性海上开放门户、国内一流的现代化海洋产业基地和全国独特的群岛型港口宜居城市。重点发展八大产业集群：港口物流产业集群、船舶工业产业集群、临港石化工业产业集群、海洋旅游产业集群、现代渔业产业集群、海洋生物产业集群、临港装备和大宗物资加工产业集群、海洋能源产业集群。

舟山市的海洋经济发展目标为：2015年GDP达到1100亿元，年均增长约为13%。固定资产投资累计超过2700亿元，财政总收入达150亿元。到2020年GDP达到1800亿元，第二、三产业GDP增加值占GDP总量的95%，其中服务业比重约为55%，城区发展成为50－100万人的大城市，城市化水平达到75%。

二、舟山市发展海洋经济的建设用地供需分析

（一）舟山市土地资源现状及特点

舟山市境内多山，丘陵广布，地形起伏。全市土地总面积218.21万亩，其中耕地占全市土地面积的18%，城镇村及工矿用地占全市土地面积的17%，交通运输用地占3%，水域及水利设施用地占17%，其他土地占4%。土地利用呈现以下特点：

1、全市岛屿数量众多，分布散、可利用土地资源有限

从土地面积总量上看，舟山市土地总面积仅为浙江省土地总面积的1.4%，全国土地总面积的0.02%。全市共有大小岛屿1390个，占全省岛屿总数的45%、全国岛屿总数的26%。岛屿分布较散，受地形、地貌、气候条件等限制，可供利用的岛屿仅占全市岛屿总数的31%，其中住人岛屿140个，万人以上住人岛屿11个。

全市地面坡度大于15°的土地面积占全市土地总面积的44.3%，其中大部分为海岛生态防护林，不宜开发利用。地面坡度小于15°的土地中，建设用地占33.7%，耕地占25.5%；其他农用地和未利用土地面积占40.8%，主要为无人岛屿和潮间带，可利用土地资源非常有限。

2、耕地产出率低，分布集中，且基本上与建设用地扩展区域重叠

舟山市耕地面积40.1万亩，约占浙江省耕地总面积的1.2%，全国的耕地总面积的0.01%。耕地中水田面积占45.8%，其余54.2%为旱地。从分布情况看，主要集中在舟山本岛、岱山、六横、金塘、朱家尖、衢山等六个大岛的山地丘陵之间以及沿海低平区域。舟山本岛为临港工业、海洋科学城及中心城市建设区；金塘岛、六横岛规划建设国际性、现代化集装箱物流岛；岱山本岛海岸线总长96.31公里，为临港工业重点发展区；朱家尖为国家级风景旅游区。优质耕地分布区域基本上与建设用地扩展区域重叠。

受自然条件影响，舟山市农用地特别是耕地产出率非常低。全市坡度15°以上的耕地面积为5.1万亩，占全市耕地总量的14%，6°-15°的耕地7.4万亩，占全市耕地面积的20%。较为平坦的耕地多位于沿海，受土壤质量退化、淡水资源短缺等条件制约，种植效益非常低。

3、经济发展新增交通运输用地需求大

舟山市交通运输用地7.41万亩，占全市土地总面积的3%。从舟山现阶段的交通基础设施情况看，没有铁路，现有公路等级低，高速里程短，舟山群岛面临着对外陆路运输通道单一，对内支线运输网络不完善等问题。为满足海洋经济发展的要求，需要加强布局合理的综合交通体系建设，“十二五”、“十三五”期间势必面临较大的新增交通运输用地需求。

（二）舟山市发展海洋经济对新增建设用地的需求分析

舟山市2011－2020年新增建设用地需求量，根据2004－2009年新增建设用地趋势测算为26.3万亩，根据2011－2020年GDP增长预测为23.1万亩，根据市、县、乡三级土地利用总体规划测算为27.1万亩。三种方法测算结果相近，基本能反映舟山市今后的实际用地需求。舟山市面临国家战略发展机遇，“十二五”、“十三五”经济社会将进入快速发展期，建设用地需求旺盛。经综合分析判断，舟山市建设海洋综合开发试验区，2011－2020年需新增建设用地约27万亩，其中“十二五”期间新增建设用地约15万亩。

（三）舟山市建设用地空间、新增建设用地指标、耕地占补平衡保障能力与需求之间矛盾突出

1、建设用地规划指标与土地利用现状已经出现“倒挂”，经济发展用地空间受限

上级下达舟山市新一轮土地规划调控指标，2020年城乡建设用地规模为21.45万亩，2006－2020年新增建设占用土地8.11万亩。而至2010年底舟山市预计城乡建设用地面积可达35.64万亩，比规划2020年城乡建设用地规模指标超出14.19万亩。规划指标与土地利用实际情况已出现严重“倒挂”。

从规划空间看，2006－2020年舟山市“新增建设用地”指标为11.78万亩，扣除2006－2009年新增建设用地10.09万亩后，仅能满足2010年的新增建设用地需求。全市规划划定的有条件建设区为40.36万亩，其中海域面积约为15.34万亩（约占38%），陆域面积约为25.02万亩（约占62%）。预测舟山市至2020年的新增建设用地需求约27万亩，目前规划新增建设用地指标即将使用完毕，今后经济发展的用地空间依靠使用有条件建设区（含围涂造地）来保障。但是，规划有条件建设区的使用，还需国家政策的进一步推动，拓展海洋经建设的发展空间。

2、可供建设占用的平原耕地少，区域内耕地占补平衡十分困难

省政府下达给舟山市的新一轮土地规划耕地保有量为37.4万亩，基本农田保护任务为34.72万亩，2009年全市耕地面积为40.05万亩，基本农田保护率为86.7%。由此推算，2010－2020年舟山市各类建设可占用耕地面积为5.33万亩，扣除2010年预计占用耕地0.6万亩，2011－2020年期间可占用平原耕地面积为4.73万亩。2006－2009年全市新增建设项目占用耕地系数约为35%，按此比例推算2011－2020年建设占用耕地的需求量为9.45万亩。而按照现有基本农田保护任务，将有4.72万亩建设用地无法完成“落地”。

舟山市坡度小于15°、集中连片土地面积很少，除海涂以外，可进一步开发整理复垦为耕地的后备资源非常有限。现在耕地占补平衡主要靠海涂围垦，由于海岛周边岸线较深，海涂围垦的成本约为50－60万元/亩，且海涂围垦增加的耕地周期需8－10年。从经济效益方面综合平衡，海涂围垦开发耕地投入与产出严重不成比例。从围垦的耕地质量看，灌溉、排水、降盐降碱、土层培肥等农田基本建设都需要加大投入，需要5－10年才能使垦造的耕地达到可养殖、可种植条件。

3、新增建设用地计划指标与需求相比缺口较大

舟山市“十二五”期间新增建设用地需求约15万亩，2010年省政府下达舟山市的新增建设用地计划指标为8235亩，按此供给推算，仅能满足舟山市今后经济发展年平均新增建设用地需求量的27%。

三、舟山市发展海洋经济的建设用地保障对策

舟山市建设用地供需形势分析表明，今后经济社会发展建设用地供需矛盾相当尖锐。要保障海洋经济发展对建设用地的合理需求，需政府层面的政策支持。

（一）积极争取国家层面的政策支持

1、增加城乡建设用地、新增建设用地规划控制指标

舟山市现状城乡建设用地规模已超出新一轮土地规划确定的2020年目标；新一轮土地规划下达的新增建设用地指标在2010年已提前使用完毕，按照目前下达的规划控制指标舟山市已经无法落实海洋综合开发试验区的建设用地空间。建议争取追加舟山市城乡建设用地规模、新增建设用地指标。

2、核减耕地保有量和基本农田保护任务

舟山市耕地集中分布在大岛的沿海区域，与港口物流建设、交通基础设施建设用地空间重叠，发展海洋经济急需核减耕地保护任务，腾出建设空间。核减耕地保护任务有益于缓解海岛淡水资源紧缺。舟山市年缺水量达1.64亿立方米，耕地种植亩均耗水682立方米，种植业用水成本高。核减耕地可为舟山市节约水资源1.13亿立方米/年，节约引水成本2.1亿元。舟山海产品丰富足以抵充耕地农产品产出，确保粮食生产安全。以人体必须的蛋白质含量作对比，舟山市全部耕地前三年农产品平均年产量所产蛋白质为1.36万吨，亩均34公斤，而全市水产品前三年平均年产量所产蛋白质达18.6万吨，相当于547万亩耕地的产量。建议争取舟山市以海产品产量抵充耕地农产品产出，核减舟山市基本农田保护任务、耕地保有量。

3、耕地占补平衡实行国家统筹政策

舟山市海洋经济建设区域对土地的需求集中在耕地分布密集的沿海平缓地区，据预测2011－2020年全市约需占用耕地9.45万亩。而宜开发利用的耕地后备资源仅1.5万亩，海涂围垦造地成本高，在本行政区内实现耕地占补平衡难度相当大。建议争取舟山海洋综合开发试验区内国家所有建设占用耕地均全额上缴耕地开垦费，实行国家统筹耕地占补平衡政策。

4、国家对舟山海洋综合开发试验区单列新增建设用地计划指标

舟山海洋综合开发试验区预期2011－2020年需新增建设用地约27万亩，年平均需新增建设用地2.7万亩。而浙江省地处长江三角洲地区，位于国家确定的城市化进程中优先开发的三个特大城市群区域内，新增建设用地需求旺盛，国家下达给浙江的新增建设用地计划指标，仅能满足省内50%的建设用地需求。为保障舟山海洋综合开发试验区建设用地需求，建议争取国家在下达浙江省年度新增建设用地计划指标之外，单列舟山市年度新增建设用地计划指标。

（二）加强政府在统筹发展和挖掘用地潜力中的作用

1、合理安排建设用地布局、规模及时序

面对有限的土地资源与巨大的经济建设用地需求之间的矛盾，发挥舟山市现有土地资源的最大潜力，只能走节约集约用地之路。建议舟山市政府充分论证海洋经济开发建设区域用地规模的合理性，既要站在建设国际港口的高度，也要正视舟山现实的土地资源状况和投资来源、生态环境保护，统筹经济发展和资源保护，科学地进行用地空间布局和建设时序安排，创新节约集约利用土地机制。

2、加大滩涂围垦力度，探索海域使用权、土地使用权出让联动机制

沿海滩涂是舟山用地空间拓展的优势，但海涂围垦成本较高，且围垦周期一般需要3－5年乃至更长。建议舟山市政府在加强可围垦海涂资源调查和规划论证、保护海洋生态的基础上，加大沿海滩涂围垦力度，以满足“十二五”新增建设用地需求，为“十三五”经济发展做好建设用地空间储备，并探索建立海域使用权、土地使用权出让联动机制。

3、加强农村土地综合整治，为临港产业发展腾挪用地空间

舟山市人均村庄用地面积约为176平方米，高于全省平均水平。建议舟山市政府结合全省农村土地综合整治和“百万”造地保障工程，加强农村的田、水、路、林、村综合整治，调整村庄用地布局，挖掘农村建设用地空间潜力，为下一步临港产业经济发展腾挪建设用地空间。