浙江省“十一五”时期土地资源保护与保障的回顾

2010-08-15鲁建平赵哲远滕龙妹蒋明利

浙江国土资源 2010年12期

关键词：十一五基本农田耕地

马奇鲁建平赵哲远滕龙妹蒋明利

马奇鲁建平赵哲远滕龙妹蒋明利

回顾我省“十一五”时期的土地资源保护与开发利用情况，有利于我们围绕省委、省政府“十二五”时期国民经济和社会发展总体部署、重大区域发展战略、产业集聚区建设等，研究土地资源保护和保障的重要举措。

一、土地资源保护与利用总体情况

2009年浙江省各类土地总面积为15826万亩，其中农用地13067万亩，建设用地1713万亩（含水库水面），未利用地1046万亩。

1、基本农田和耕地保有量

我省积极落实耕地保护目标责任制，推动共同责任机制建设，逐级签订耕地保护目标管理责任书，建立健全省、市、县、乡、村五级耕地保护目标管理责任制，坚守耕地红线。全省基本农田面积为2818万亩，与上一轮土地规划基本农田保护指标2711万亩相比，超出107万亩。全省2009年耕地保有量为3110万亩，与上一轮土地规划耕地保有量3084万亩相比，超出26万亩。通过土地开发复垦整理，增加有效耕地面积，确保实现耕地“先补后占”，缓解经济社会发展建设占用耕地导致耕地不断减少的压力，保障了经济社会发展的合理用地需求，连续13年实现耕地占补平衡。2006－2009年，累计开发复垦整理新增耕地114万亩、平均每年增加28.5万亩，建设占用耕地106万亩、平均每年减少26.5万亩，占补后略有盈余。

2、建设用地面积与GDP产出

2009年全省建设用地总规模为1713万亩（含水库水面179.5万亩），与上一轮土地规划2010年指标1229.5万亩相比，超出484万亩；与新一轮土地规划国家下达给我省的2010年指标1535万亩相比，超出178万亩，与2020年指标1699万亩相比，也超出14万亩。

2009年全省城乡建设用地总规模为1298万亩，与新一轮土地规划我省的2010年指标1113万亩相比，超出185万亩，与新一轮规划2020年指标1197万亩相比，超出101万亩。

2001－2009年，全省GDP从6898亿元上升为22990亿元，建设用地从1207万亩增加到1713万亩。万元GDP用地量从116.7平方米/万元下降到49.9平方米/万元，一直呈下降趋势。近年来，着力提高经济增长的质量和效益，大力开展节约集约用地。全省建设用地产出率（GDP/建设用地总量）从5.7亿元/万亩上升为13.4亿元/万亩，一直呈上升态势。

3、人均城镇工矿用地、人均农村居民点用地

我省城镇工矿用地从2005年499万亩增加到2009年712万亩，平均每年增加53.3万亩，同期人均城镇工矿用地从121平方米/人增加到158平方米/人，呈现较快上升趋势。农村居民点用地从2005年549万亩增加到2009年573万亩，平均每年增加6万亩，同期人均农村居民点用地从170平方米/人上升到175平方米/人，呈现稳步上升趋势。

二、土地资源保障的主要措施

1、保障建设用地空间的制度创新

我省各级土地利用总体规划批准后，面临着社会经济快速发展所引发的建设用地总量供需矛盾、城市化工业化进程加快引起的城市发展空间矛盾，国土资源部门以《土地管理法》为准绳，既维护土地利用总体规划的严肃性，又在法律框架下积极实践“动态规划”理念，增强规划的可操作性，主动为经济社会可持续发展提供合理的用地保障。

一是创新性地划定了“待置换用地”。在土地利用总体规划编制和实施过程中，紧密结合各乡镇的基本农田划区定界工作，在保证耕地保有量、基本农田保护任务落实的前提下，根据农村居民点缩并的需求和潜力，城镇、中心村建设的发展需求，在空间上安排建设用地弹性发展区域，划定“待置换用地”，拓展了城镇工矿及中心村的建设发展空间，推动了新型城市化进程。

二是规划预留机动指标。在建设占用耕地控制指标上，省级规划为不可预见的重点基础设施项目预留机动指标，并且制订了规划建设占用耕地指标和年度农用地转用计划指标“双追加”等政策，保障了规划中预留不足或规划批准后新增的国家和省重点建设项目用地。

三是规范规划管理，规定了规划修编和调整的条件和程序。规范了土地利用总体规划管理，及时规定了土地利用总体规划修编和局部调整的条件、报批程序和报件要求，在规划调整、农转用和预审中严格审查，逐个地块与规划图件进行比对，严格实行土地用途管制制度。弥补了上一轮规划的刚性有余、弹性不够的缺陷，有效保证了土地利用规划与经济社会发展的协调性。

四是探索了鼓励开展农村土地整理和标准农田建设的“折抵指标”政策。在全国率先推行了土地整理新增耕地折抵建设占用耕地指标（即“折抵指标”），许可折抵指标在全省范围内易地有偿调剂使用，补充了城乡建设新增用地计划指标供应不足的矛盾。与此同时，解决了长期困扰我省土地开发整理中“资金与资源错位”的矛盾，对二、三产业反哺农业、建立增加农业投入机制、巩固农业基础地位发挥了重要作用。

五是探索了基本农田保护的动态调整和补充机制。通过探索建立跨区域的基本农田易地代保和补偿机制，既为发达地区保障城乡规划建设腾挪空间，也为欠发达地区提供了土地整理和标准农田建设资金，推动了我省城市化进程和经济增长。同时，解决了重点建设项目占用基本农田补充的问题，使我省基本农田总量不减少，质量有提高。

六是探索县域内新增基本农田集中置换。标准农田建设中的新增基本农田集中置换，是“以建促保”的新机制，既为中心城市、中心镇建设以及城乡经济社会发展提供合理用地空间，也是基本农田保护由静态管理向动态管理转变的探索。

七是拓展了基本农田保护内涵。为了确保基本农田保护数量和质量的落实，对2°－6°优质园地进行整治并配套建设农田水利设施后划入基本农田，是对基本农田保护内涵的拓展，是为经济社会快速发展提供用地空间的客观需要，是从我省实际出发，切实加强基本农田保护的一种新尝试，有利于保护粮食综合生产能力，促进农民增产增收。

八是推动农村建设用地复垦，优化城乡建设用地布局和结构。在全国率先开展了建设用地复垦周转指标试点工作，逐步引导我省分散的自然村落向中心镇、小城镇、中心村、基层村集中布局。“十一五”期间，通过建设用地复垦安排落实复垦指标22.3万亩，较好地保障了经济社会发展合理用地需求。

九是新增建设用地计划指标和集约用地水平相挂钩。研究新增建设用地计划指标和建设用地集约利用水平相挂钩的分配办法，严把建设用地计划指标关和具体建设项目预审关，提高城乡土地集约利用水平。

2、通过规划修编或调整，拓展重大建设项目、城镇建设的用地空间

由于我省十多年来经济社会保持快速发展，国家级、省级重大工程提前组织实施，乡镇行政区划调整等原因，省政府对以下三种类型可以按照法定程序及时修编或局部调整规划。一是行政区域依法批准变动的，可以按照新的行政区域修编规划，但主要控制指标不能突破原有各行政区域相应控制指标数的叠加。二是城市市区和县城，以及省政府确定的中心镇，因推进城市化建设必须局部调整规划的，允许局部调整规划，将原分散平均分配的建设预留用地适当集中到城镇周边，但各类主要控制指标不能突破原规划确定的指标。三是因国家和省重点建设项目需要局部调整的，可以局部调整规划。

3、共同使用计划指标、折抵指标保障城乡新增建设用地

“十一五”期间，全省共安排落实重大基础设施项目、城乡建设项目所需新增用地量141.3万亩。计划指标。依据经批准的土地利用总体规划、国民经济和社会发展年度计划、国家产业政策，结合我省各地上报的实际用地需求情况，各市新增基本建设投资对用地的需求、标准农田建设完成情况，二三产业GDP总量、新增建设用地产出率水平、村庄复垦、供地进度等因素，研究编制土地利用年度计划，并严格执行国土资源部下达的年度土地利用计划。

折抵指标。折抵指标政策在保护耕地、保障发展方面起到了十分积极的作用。一是提高了耕地质量。通过农村土地整理，建成1500万亩标准农田，使耕地的粮食生产能力达到“吨粮田”水平，耕地整体质量得到了提升。二是增加了有效耕地面积。1999年以来，我省通过土地整理新增耕地面积250多万亩，确保了耕地保护责任的落实，为我省实现耕地占补平衡探索了一条有效的途径。三是折抵指标有效缓解了我省城市化、工业化过程中用地指标不足的困境。1999－2007年，我省在推进土地整理和标准农田建设过程中，共产生折抵指标179.6万亩，至2010年3月，折抵指标账册尚剩余10.4万亩。四是折抵指标有偿调剂工作，较好地解决了我省在新农村建设、农村土地综合整治、土地开发整理中资金平衡的问题，改善了农村基础设施条件，促进了城乡统筹发展。

4、争取涉及基本农田的规划局部修改试点政策，保障城乡建设用地空间

根据《关于同意浙江省开展土地利用总体规划修改试点工作的批复》（国土资函〔2008〕139号）精神，同意2009年12月前我省规划修改涉及基本农田调整7.5万亩，用于社会公益建设项目、城镇村重要基础设施建设项目、防灾救灾建设项目、污染企业搬迁建设项目等“四类”项目。明确了土地规划修改试点工作的原则、条件和程序。“四类”项目涉及的规划局部修改取得了积极成效：一是保障了我省经济社会发展对建设用地的合理需求，缓解了新一轮土地规划修编期间建设用地的供需矛盾；二是解决了一大批历史遗留的建设项目难题；三是推进了新农村建设，促进了城乡统筹协调发展；四是为国家制定土地规划实施动态评价、滚动修改的相关政策探索了途径。

5、大力开发耕地后备资源，实现耕地占补平衡

依据上一轮土地规划，我省1997－2010年补充耕地指标为116万亩。而1997－2009年土地开发复垦整理实际补充耕地为361万亩，是规划补充耕地指标的3.1倍，确保实现耕地占补平衡。

三、土地资源保障存在的主要问题

1、土地资源短缺，建设用地供需矛盾突出

我省土地资源短缺、人多地少是基本省情。同时，我省正处于新型城市化、工业化快速发展阶段，城镇工矿用地需求量将保持较高水平；推进城乡统筹和区域一体化发展，将拉动区域性基础设施用地的进一步增长；建设新农村，还需要一定规模的新增建设用地周转。但是，随着耕地保护和生态文明建设力度的加大，国家允许我省可用于建设占用的土地资源很有限，建设用地供需矛盾十分突出。

2、进一步提升建设用地集约利用水平难度大

我省以众多中小企业为支撑，以民营经济为主体所形成的县域经济、块状经济发展方式，吸纳就业能力较强。而用地特征是布局小而散，产业集聚度较低，向用地较为集约的高端产业、高新技术产业转型升级困难更大。我省这种产业发展状况和发展阶段都决定了产业转型升级难度大，对建设用地集约利用水平的继续提高是一种严峻的考验。

3、农村居民点用地总面积及人均水平仍呈增长趋势

农村居民点用地总面积不降反升。据《浙江省土地利用总体规划（1997-2010年）》，应加大农村居民点的整治力度，到2010年农村居民点应下降到2549平方公里，人均用地为100平方米/人。但调查统计显示，1996－2009年，我省农村人口减少781万人，而2009年农村居民点面积为3820平方公里，比1996年的3571平方公里增加了249平方公里，增长7%。人均农村居民点用地从1996年的121平方米/人，增加到2009年的175平方米/人。

进城农民城乡“两头占地”的现实长期存在。随着城市化的推进，农村人口的减少，农村居民点理论上应该下降。但是，一方面由于户籍管理制度以及相关的社会福利体系、农村宅基地使用制度等改革相对滞后，进城农民在城市得不到相关福利保障，就不得不保留农村宅基地、责任田作为未来生活的保障。加上大量进城农民多以个人进城、家庭留在农村的“两地居”方式出现，农村宅基地大多并未闲置，即使有闲置的，也是以单户宅基地为特征，并非整个村庄，使得农村宅基地难以有效及时整理复垦。另一方面，农民为改善生产生活条件，建造必要的设施，导致农村居民点用地规模不降反增。而大量进城农民在城市工作、生活，必然使城镇用地增加。

4、全省建设用地总量突破上一轮规划目标，逐步趋向国土开发强度上限11%

“十一五”期间，新增建设用地不断增加，建设用地供应量加速，一些行业的低水平重复建设现象依然存在，城镇、村庄外延扩张方式难以扭转。2009年全省建设用地总面积为1.14万平方公里，占全省土地总面积10.55万平方公里的10.8%，趋近国土资源部有关国际比较研究后得出的结论：以丘陵山区地形为主要特征的浙江省、福建省国土开发强度上限以11%为宜。而与浙江省的地形地貌较为相似的韩国，其建设用地占国土面积的比例为5.4%（2002年），日本为8.5%（2003年）。据2008年全国土地变更调查显示，全国建设用地占国土面积的比例为3.5%，其中以平原为主要地形的江苏省为18.1%、山东省为16.0%，而以山区丘陵地形为主的福建省为5.2%。

我省2009年建设用地总面积1.14万平方公里，比《浙江省土地利用总体规划（1997－2010年）》的2010年规划目标8196平方公里大了39%。城乡建设用地总面积为8653平方公里，已超过2020年规划控制指标673平方公里，人均城乡建设用地为167平方米，城镇工矿用地4747平方公里，人均城镇工矿用地为158平方米。城乡建设、基础设施建设还将保持继续增长的趋势。