被遗忘的改革:发达国家公共部门领导力提升运动

□ 梁 江

被遗忘的改革:发达国家公共部门领导力提升运动

□ 梁 江*

本文对九十年代后期发达国家新公共管理运动中出现的公共部门领导力提升运动进行了介绍,并从领导科学的角度进行了分析。首先,本文明确了公共部门领导力的定义,并在此基础上介绍了六个典型发达国家的提升实践;其次,本文总结了各国提升运动的共性,如制定了非常细致的指标和发展规划,运用各种培训项目,以及不断调适以实现自身的可持续发展等;最后,本文分析了这场改革继续进行过程中面临的问题,如女性领导者的作用,改革中的平衡及技术性难题等,以期为从技术层面推进中国的行政改革提供借鉴。

新公共管理;公共部门领导力

一、导语

新公共管理运动进行到九十年代后期,逐渐出现了一些转型。虽然学界对这种变化有不同的认知和判断,但新公共管理运动的基本目标并没有被怀疑过,那就是弥合公共部门服务与公众要求之间的差距。但在实际推进过程中,研究者发现公共部门的状况与公众所需的其在目前和未来应具有的能力仍有较大距离,而且由于引入了私营部门的方法使得公共部门的本质有所丧失。也就是说,在运动中甚至回潮后,公共服务的整体能力和公共利益满足之间仍不匹配。在寻找原因的各种努力中,研究者逐渐意识到:缺少以公共服务的潜在价值和公众利益为基础的现实领导力起到了重要影响。因此,培养公共部门面向公众的领导力显得举足轻重。也就是在这样改革逻辑的引导下,伴随着新公共管理运动的深入,发达国家开展了面向未来的领导力改革以持续提高其服务质量。很遗憾的是,这方面的改革在中国行政改革的研究中介绍的并不多。本文就试图回顾这场改革的状况,并从领导科学的角度来进行分析,期待对中国仍然如火如荼的行政改革有所裨益。

二、公共部门领导力的定义

一提到公共部门的领导力,首先需要明晰领导及管理的含义,因为领导力是从这两个词衍生出来的。管理学家Brosnahan对领导和管理做了很好的区分。他认为两者虽然能共同使用,但重点是有很大区别的。领导注重的是对道德、愿景(Vision)、鼓舞其他人的努力、自我认知、创新的勇气和明智判断的培养。而管理更注意的是正式的体系、过程和激励以及不大关注非正式的东西。领导力明显是在此种领导意境下衍生的一种能力。①参见Brosnahan《:公共部门改革急需领导力》,该论文在1999年提交给OECD/PUMA“关于政府的未来”的研讨会。

同时,在分权的、知识密集型的和网络型的现代社会中,领导本身的核心内容被嵌入了很多其他内容。比如,传统的领导一般是认为在阶层制顶端的某些人,他们掌握着组织的方向,因此他们本身至关重要的领导力是通过层级与服从来实施的,并不存在治理的含义。而现代领导不仅仅发生在最高的层级,也在各个层面上发生。美国联邦政府将官僚制中的领导分为战略性领导(Strategic Leadership)、团体性领导(Team Leadership)和技术性领导(Technical Leadership)三类,它们同时在公共管理的过程中发挥作用,组织绩效的产生更是来自三方面领导力的合力。从现代社会结构的变化和公众需求(也就是公共部门改善目标)来看,对公共部门领导力的重新定义显得非常必要。

经济合作与发展组织(OECD)曾经对公共部门领导力有过定义,比较符合本文研究的需要,因此加以引用。他们认为公共部门领导力是指:

如何能培养出更多的公职人员,他们能使其他人具有强烈的公共服务的精神,而这种服务是和现代社会的需求紧密联系在一起的,从而使得他们对政府和公众的服务更加有效?

定义是用问句的方式提出的,但蕴涵着两方面的目标(属于目标性的定义),这也可以成为衡量领导力水平的指标。其一是具有公共服务的精神,这是提供公共产品的前提。如果领导力的基本目标是指向公职人员个人或其他的团体利益,那么再强的领导力也只有负面的效用;其二,领导力有一个绩效标准,那就是无论是对政府内部效率还是社会外部效率的提升都要有所贡献。只有双向提高,才可能使得加总具有意义。同时,这里领导力培养的对象仅提到了公职人员,并没有对哪个层级做出界定,这正说明了领导力并不只是仅针对位于官僚层级顶层的人,而是要普及到所有公职人员。这和新公共管理运动放权的思想是一致的,也就是需要发展的是公共部门的领导力(Leadership),而不仅仅是几个可数的领导(Leaders)。

虽然上文已提到培养领导力对于现代政府效能的重要性,但出于逻辑的严谨,这里再阐述下相应的原因。首先,对领导力的重视源于时代变迁。人们在形容当前社会的时候,高频率使用的词汇可能就是全球化、分权化(地方化)与信息技术的广泛应用等,这些构成了现代政府运作的基本环境。全球化使政府将很多涉及全球政策制定的主权让渡给国际机构,并开始考虑国别政策的国际影响;分权化(地方化)使政策制定的责任变得更加分散,政策协调和统一的难度也不断加大;信息技术的发达更是为政府迅速、有效、透明地处理公共事务提供了新工具。而所有这些新现象的应对能力关键就在于政府领导力的高低。有效的领导力不仅能重新设计或者是改革现有的政府结构,而且能够确保政策的责任与连贯,以协调不同的利益需求。一旦没有强的领导力,这些现象的负面效应则会突显出来,从而陷入政府能力低下的循环。其次,领导力是良好公共治理的关键要素。尽管关于治理的定义林林总总不下几十种,但简单来说,治理无非是将一个国家所持的内在价值“制度化”的过程和方式。②这种内在价值在民主国家通常是在宪法中得到体现的。也就是如何将某种政治理念现实化。从实体上看,可能有三权分立、政治责任和司法独立等,但能使这些实体真正实现价值必须使公职人员的行为遵循这样的系统安排,也就是需要通过领导行为使价值的内涵演变成为文化的一部分。③参见经济合作与发展组织《:21世纪公共部门的领导力》,布鲁塞尔,经济合作与发展组织出版社,2001年,第12页中关于治理的解释。这样的逻辑将领导力放置在了“良治”的核心。最后,领导力对于公共部门内部组织发展有着特殊意义。在领导科学的教科书上,领导力永远是一个分量很重的话题,而且常常使用着异常烦琐的语言。比如政府的领导力水平直接影响着公民对政府的信任程度④David Leonardi,Trust in Senior Public Officer,International Journal of Human Resource Management,June 2003,Vol14,No.4。总之,公共部门的改革不能忽视领导力的培养,如果改革仅关注机构增减,关注表象制度,这样的改革通常是不能持久的。笔者甚至认为在行政改革的深入面临困境时,组织内部的软性关键要素,如领导力,是推进改革持续的动力。中国的行政改革向来忽视这些软性要素,而这能否会成为一条新的路径值得探讨。

三、发达国家公共部门领导力提升的实践

发达国家公共部门领导力提升运动在很大程度上受到各国选拔领导人才传统模式的影响,各国的改革实践也基本在这个基础上展开。

衡量公共部门领导的选拔方式和接下来的领导力提升方式,呈现了两个不同的趋势。一个趋势是以法国国立行政学院(ENA)为代表的中央干预式的改革。领导人才在早期就通过集权式的方式加以选拔和聚集,然后在培养后被直接分配到相应的高级职位进行任职,区别于普通的职员。亚洲的韩国和日本也是类似的做法,尤其日本的国家公务员Ⅰ类考试是典型的中央干预措施。另一个趋势是用市场方式来培养和确保领导人才。新公共管理运动的先锋新西兰是其中的典型代表,中央仅是负责简单协调,所有的高级职位向社会开放,以能力为准绳进行选拔。公共部门改革比较激烈的国家基本属于这个类别。而其他的中间型国家则是采用了市场与计划相结合的方式,比如美国设立的SES(Senior Executive Services)职位就是折中的产物。领导力提升改革也因为选拔领导人才的模式不同而产生差异。但这些国家都制定了详细的战略性方案,设立执行机构,将领导力训练与现有的管理培训紧密地结合在一起。具体而言,各个国家都体现了不同的特点,下面简单介绍六个典型国家的情况。

英国①Malcolm Dawson:Leadership Development Strategies in the UKCivil Service,该论文在2000年7月提交给经济合作与发展组织人力资源管理会议。

英国的公务员队伍自1999年开始进行了重大的改革,一直持续到现在。改革过程中出现的人本管理(Invest In People)等都是为提升普通职员领导力而设。在内阁府的倡导下,英国政府提出了面向21世纪的领导技能纲要,鼓励所有的公职人员掌握这些技能。为了达到这个目的,英国政府分别设立了一个研究与培训计划。研究计划的目的在于鉴别出领导力所需要的一些核心要素,并应用这些要素去选拔和培训公务员。“高级公务员领导力计划”(Senior Civil Service Leadership Project)则是使用讲座和研讨的方式促进公职人员获得以更宽泛的视野进行交流的技能和洞察力,更易于接受和回应自己的同事和下属,并乐于接受变化、挑战和学习。

美国②Barbara Garvin-Kester:Leadership Development in the United States,该论文在2000年7月提交给经济合作与发展组织人力资源管理会议。

美国对公共部门人员进行领导力的训练持续了将近20年,其中的主要工作是由人事管理办公室(OPM:Office of Personnel Management)完成。他们首先进行了类似与英国的执行力的核心资格研究(ECQs:Executive Core Qualifications)③相当于胜任力的概念。,并不断调整这些指标以适应变化的行政需求。在此基础上,OPM设立了执行与管理发展办公室(OEMD:Office of Executive and Management Development)来负责评估和培训项目,并为所有政府雇员提供继续学习的机会,其中的训练都是以核心资格作为基本目标的。OEMD同时与各个专业部门进行协调,为它们的领导力提升提供建议、制定标准等。资源管理办公室(Office of Resource Management)则建立了交流领导力训练的网络,以方便各个专业部门交换经验,提升培训水平。

德国④Joachim Vollmuth:Staff Development and Trainingfor Leadership in the German Federal Administration,该论文在2000年7月提交给经济合作与发展组织人力资源管理会议。

为了实现一个更有效率、更以公民为本的公务员队伍,德国联邦政府的各个部门都制定了各自的规划来发展和改善领导力,并有详细的措施来实施这些规划。德国联邦政府有一个公共行政学院,它在领导力的培训中发挥着举足轻重的作用,其所创造的四阶段领导力训练模式被欧洲其他国家所学习。比如新任的公务员必须要在里面接受强制的领导力训练,以掌握面对公众和同事的各种技能。轮岗后三年的公务员需要在这里接受新的培训,主要是培养他们对于国际事务和欧洲事务的知识,以促进在国际领域的领导人才产生。地方层面,德国地方政府通过地方的行政学院(The Leadership Academy Baden-Wurttemberg)和公务员领导力学院(The Civil Service Leadership College Speyer)对现任职员进行领导力指导。但这些项目对于公务员的职员发展和职业规划没有很有效的帮助,反而在晋升的问题上产生恶性竞争。目前的新项目正试图解决这些问题。

瑞典①Monica Waglund:Leadership development Strategy in Sweden,该论文在2000年7月提交给经济合作与发展组织人力资源管理会议。

瑞典作为北欧福利国家的典型代表,行政改革一直有自己的特点。其公共行政所强调的民主、法治与效率构成了政府运行的三大基石,领导人才的选拔与领导能力的提升也是围绕着这三个原则展开的。瑞典领导人才的选拔权力下放到各个专业部门,中央政府只是负责调控。1999年,瑞典政府成立了质量与发展国家委员会(The National Council for Quality and Development),该委员会全面统筹政府职员的领导力培训,将瑞典在人事方面的六大原则详细地贯彻。②这六大原则分别是:Professional Recruitment(专业招募);More Women in Managerial Positions(管理职位上的更多女性);G ood induction Programmes(良好的导入计划);Continuous Development of Managers’skills(管理者技能的持续发展);Performance Dialogues(绩效对话)和Mobility Between Appointments(职位间的流动)。在委员会推出的培训项目中,很受瞩目的一个是专门针对女性管理者设计的项目,为女性晋升到高级职位做准备,这和他们一直强调的男女共政的想法有很大的关系。另一个项目是导师计划(Mentor Programme),主要针对刚刚被任命的中层管理人员,由资深的公职人员担任导师使得他们能够获得独特的职业生涯指导,建立关系网络,获得各种领导技能并促进相互学习。③这个制度和日本的人才培养似乎有些相近。因为在发达国家情景中运行,所以容易引起研究者的关注。

挪威④Finn Melbo and Turid Semb:Manager and Management Development in Norway,该论文在2000年7月提交给经济合作与发展组织人力资源管理会议。

挪威政府的劳动与政府行政部专司领导力发展计划,并主要是通过管理者与管理技能的培训项目来完成。1998-2002的领导力发展战略要求每一个接受训练的领导人才(管理人才)具备团队精神、愿景展望和激励技能,将自己全身心地投入到公共事业中;并且列举了18项操作性的指标来指导领导力训练。上述战略的实现通过研讨班和工作坊来完成。值得一提的是,挪威政府对这些由中央政府和社会机构提供的培训项目建立了完善的评估系统,以促进培训质量的不断提高,让每个管理者都意识到自己行为对政府发展的意义。与瑞典类似,挪威同样非常重视女性领导人才的培养。在1997年挪威中央政府机构中女性职员的比例达到了22%,在领导层也占了12%的比例,这在其他国家并不是很常见的。劳动与政府行政部为充分留用女性职员这个特殊资源,专门设立了“公共服务中的女性、质量与竞争力”(Women,Quality and Competence in the Civil Service)项目来培养潜在的女性领导人才,这项计划得到了政府职员的良好回应。女性职员的积极性被大大的激发,从而使得政府内部的互补效率达到了最优。

墨西哥⑤Luis Guillermo Ibarra:Leading Change in Mexico,该论文在2000年7月提交给经济合作与发展组织人力资源管理会议。

墨西哥联邦政府的人事管理体制与其他发达国家可能有些不同,其政府雇员的雇佣制度相当灵活,存在非正式的职业系统,这使得它的公务员队伍适应变化的能力相对较强,领导力训练取得的成果也比较大。墨西哥财政部所属的公务员组织是从事领导力培训的专门机构,其在2000年给公务员系统引入了强制的培训计划和评估机制,并将此与薪酬改革连接在一起。同时设立了质量指导委员会专门负责提高领导层的领导能力,并确保他们提高的效率使社会大众受惠。目前在七个政府部门进行从普通职员到中高层实际领导的领导力培训,一旦成功,将向整个联邦政府推广。

四、对发达公共部门领导力提升实践的分析

著名的行政学家罗伯特·达尔曾在其经典的《公共行政的三个问题》中就提到了公共行政的研究应该能充分地考虑当地文化和风土人情的因素,因此也并不存在着对各国都适用的唯一的最优的模式,这在领导力改革的实践中非常明显的。由于各个国家公共行政的基本价值及管理体制差异,他们对领导力改革的目标也不太相同,自然会影响到改革路径的选择。但无论如何,这些国家在新公共管理运动大趋势的推动下,领导力提升改革还是呈现了一些共同的特征。

首先,各个国家都为领导力提升制定了非常细致的指标和发展规划。这在专业领域的行政改革中是经常被应用的。因为目前领导力提升是针对于未来将主导政府运作人员的工作能力,所以非常需要对未来领导的基本要求做出预测,指标和规划就是在预测的基础之上产生的。在这方面,英国和美国做得最具体,他们从指标选择开始就做了大量研究,并贯彻于实践。英国设立的SCS(Senior Civil Service)职位有着明确的领导力要求,其目标是培育多元的、有创造力的、战略性的和以人为本的政府组织,其中主要是通过领导培养来实现。

他们总共设立了6大指标,并且有具体的解释,分别为:

1.提供目标与指导(G iving Purpose and Direction):需要创造和沟通关于未来的愿景

2.产生个人影响(Making A Personal Impact):通过自身的范例来进行领导行为

3.战略性地思考(Thinking Strategically):利用理念与机会与实现目标

4.最大化地利用人力资源(Getting the Best from People):激励与发展人来实现高的绩效

5.学习与改进(Learning and Improving):运用经验和新的想法来改善结果

6.着眼与提供(Focusing on Delivery):实现效率与效益的价值

这六个指标清晰地展示着新公共管理运动以结果为本的思想。与领导行为直接相关的就是结果对行政客体产生的影响。上面一再提到,领导力的改革是弥合改革本身的不足,来培养整个公共队伍具有某种为民的企业家精神,这种素质不但是根本的,而且是面向未来的。指标的明确使得其操作性也相应增强,比较方便使用具体的项目操作来实现目标。这是改革得以成功的首要条件,反观目前中国的行政改革,缺少可行的操作性安排,使改革很容易在实践阻力前夭折。

其次,运用各种培训项目来发掘和培育潜在的领导人才,并通过培训增强整个队伍的领导能力。这个特征在各个国家各式的项目名称中就可以观察到。美国和瑞典等国设立的专门机构用于领导力的培训,其他的比如奥地利、比利时、芬兰、日本、韩国等在现有的人力培训框架下强化了领导力的内容。其中德国应用的四个阶段培养论很有启发意义。他们所认为的第一个阶段是对未来管理者的能力培训,主要是侧重与一般的管理技能,面向所有的公职人员;第二个阶段是领导任务的资格鉴定,也就是在普通的职员中选拔出具备担任领导职务潜质的人士满足后续的要求;第三个阶段是发展高级的领导技能,也就是通过高级的培训课程来发展出这些人士所需的领导力;最后一个阶段是特殊知识和经验的积累,这个阶段主要通过工作实践,让这些领导人才获得实际的认知,并通过不断的工作轮换来体验领导的战略功能。

再次,各国的领导力培训都通过不断地调试实现自身的可持续发展。作为公共部门服务方式改革的一面旗帜,可持续发展的理念在领导力提升的改革实践中得到了应用。其一,发达国家在制定培训计划时,将发掘领导精英的任务与全体公务员培训结合在一起。既实现了精英培育,同时也促进了企业家精神在公共部门各个领域的应用,使整体效能大为提高。这和本文所提到的公共部门领导力的定义是一致的。真正有效政府的来源是从街头官僚到金字塔顶的官僚都具备各自应有的领导力。其二,发达国家的改革将立足点放在所有处在管理职上的公务员都具备培育领导人才的技能上,这使得在实际工作中领导能力的发展变为基本需求,且这种嵌入日常工作的方式使领导人才被发现和发展的概率也大为提高。其三,很多发达国家设置了专门的领导集团来促进现实起领导作用的公务员产生相同的价值认同和行为规范,使得符合公众服务需求的领导力得到最大的发挥。比如上面提到的美国的SES、英国的SCS和荷兰的SPS(Senior Public Service)职位设立都是这样的例子。上层领导者对某些在领导行为中关键的要素达成一致才能让公共部门的服务目标更加协调,自然也增强了流动性与灵活性。

以上分析了发达国家在公共部门领导力改革进程中的共性,这些共同点都直接来源于行政环境深刻变化的结果。但还有一些曾经在行政学的文献上不断被讨论的话题并没有在这场改革中得到充分的重视,也因此很可能成为影响改革进一步深入的障碍。

首先,女性领导者在未来公共部门中的作用。公共部门作为贯彻男女平等的代表机构,其女性职员的比例很容易成为讨论一个国家男女政策的焦点。对一个要求男女共同平等参政的未来社会来说,对女性领导的关注非常必要。在领导效能方面,男女特征的互补对政府整体效率也有很大影响。但除西欧国家之外,很少国家将其作为改革议题来考虑。大体上看,近些年来,女性在公共职员中所占比率大大提高,但在领导职位中并没有相应的增加。很多国家设置女性的领导职位主要是为点缀,并不是为真正发挥女性在领导过程中的独特作用。这种失衡与多元文明的要求相差很大,会影响到整体效能的持续提高和公共行政话语权中性别平衡的实现。

其次,领导力改革过程中的平衡。上面我们曾经肯定了不少国家将领导力培训的整体战略和公共部门一般职员的训练连接在一起,但也必须要看到其中存在的隐患。其一,这些领导层界限的自然形成可能会导致他们的代表性或回应性降低,最可怕的结果是这些领导集团只关注自己的利益和价值而忽视社会的真正需求。如何设定规则使这些领导跨出界限时会受到相应惩罚及调整是非常值得制度设计者考虑的;其二,当提倡公共部门各个层级都应具有某种领导精神可能会使官僚组织内部的秩序遭到破坏,从而使内部效能降低。一旦出现这样的后果而进行策略调整的话,又会不会因少数人的增权而影响了另外大部分人的积极性和主动性?因此,掌握领导力提升过程中的平衡,更多地来讲是一种艺术,这也是考验领导这场改革的领导们的领导力的过程。

最后,还有一些技术性的难题值得注意。很多时候,我们在改革中强调的是战略和眼光的重要性,并没有把重心落到技术层面。战略的正确性固然重要,但飞跃恰恰多数是由技术改进的积累而产生的。国外的行政改革实践都非常重视制度细微的改变,对于坚持渐进主义改革路线的中国在技术面推进行政改革时应该更能把握这一点。

其一,领导力训练课程的设置。从本文提供的定义看,领导力在某些方面等同于企业家精神。企业家精神是改造政府运动中不断被提到的,因此私营部门在这方面积累的经验很容易被直接套用到公共部门的实践中去。但正如对新公共管理运动最大的批评是其在某种程度上放弃了公共精神一样,在领导力训练课程设置中,公共性的导向和核心价值必须是占主导的。否则领导力将失去其服务的方向。

其二,领导力训练需要在实际工作过程中养成。笔者认为领导能力有意义的体现过程就是在面临两难选择的时候所展示的勇气和眼光。所以领导力的养成需要人们不断面临选择,而工作就是与人接触,不断决策的良好锻炼场所。主要依靠培训项目或是专门提升的机会来获得领导能力,是不大现实的,更多地应该是在工作中训练完成。培训只是教给理念和工作,而掌握只能靠在工作中的反复实践。这里还需要注意一点,领导力训练不能仅着眼于以事件为基础的决策,还需要关照到相关的人员以及他们面对压力的表现。调节人际关系,以及通过改变事件中的人的情景而改变他人的行为取向同样是检验领导力的重要指标。

五、结语

领导力的改革是发达国家在进行公共管理变迁中出现的解决“瓶颈”的一剂药方,当然从宽泛的意义上讲,可以纳入到人事制度改革的范畴。但因为其独特的地位,需要加以充分研究以发掘其对中国行政改革技术面的启示。

领导力改革是否成功可能也只能使用组织整体文化是否得到改变作为模糊指标来衡量。因为涉及到文化改变,其过程必然是漫长的,而且也会受到来自各方的强大压力。因此在改革策略的选择上,更应该意识到目前的问题、现有的经验和未来的挑战这些分布在时间序列上的要素。各个国家的改革目标、人事制度、多样化目标与手段、实现策略的时间安排及集中力介入的大小都有很大的不同,但其中共性的内容还是值得引发思考的。□

(责任编辑:汪锦军)

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1007-9092(2010)03-0042-06

梁江,北京大学政府管理学院2007级博士研究生。主要从事行政学理论与方法、国际行政学方面研究。