我国民事审判监督制度的立法检讨及完善

2010-08-15张明敏

中共济南市委党校学报 2010年4期

张明敏

我国民事审判监督制度的立法检讨及完善

张明敏

我国现行民事审判监督制度在运行中呈现出的诸多弊端,固然有多方面的缘因,但立法设计上的不足与缺陷是根本原由,立法设计上的不足与缺陷严重削弱了民事审判监督制度的制度价值。笔者从启动民事审判监督程序主体的多元性,缺失启动民事审判监督制度的法定程序,缺失在再审中对当事人诉讼权利和诉讼义务的立法规制,缺失对当事人申请检察抗诉的期限的规定,某些立法语言技术的缺陷,详细地检讨了民事审判监督制度在立法环节上的不足,并提出了相关完善的立法建议。

民事审判监督;制度;检讨;立法;完善

民事审判监督制度作为一种监督性和救济性的民事案件审理制度,对于修正审判错误、保护当事人合法权益、保障司法公正发挥了积极作用。但是由于立法设计上的不完善导致了其在司法实践中操作上的困难和不规范,这不但在一定程度上阻碍了民事审判监督制度的纠错功能的充分发挥,而且产生了两大直接而又明显的冲突,即“实事求是,有错必纠”原则与生效裁判的稳定性之间的冲突,以及审判监督权的扩张与当事人诉权、处分权行使的冲突,严重削弱了设立民事审判监督制度的立法价值。尤其是近年来随着涉法申诉信访的持续增长,现行法律对民事审判监督制度的规定的立法缺陷和问题逐步暴露出来,引起了理论界和实务界的广泛关注。从立法上加以完善民事审判监督制度是现代法治的要求。

一、现行民事审判监督制度立法设计的缺陷

关于我国的民事审判监督制度(程序)的法律规定主要体现在我国《民事诉讼法》第16章、最高人民法院和最高人民检察院的有关司法解释,还未形成体系化。随着我国民主法治的进步,民事审判监督制度在立法上的不完善的弊端逐渐彰显出来,这些规定或者过于原则,或者不合理,或者与司法实践脱节。

(一)启动民事审判监督程序主体的多元性

《民事诉讼法》第177条、第179条和第187条等条款的规定表明了启动民事审判监督程序的主体的多元性,即人民法院、案件当事人和人民检察院都可以启动民事审判监督程序。根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的有关规定,各级人大常委会有权对民事审判活动进行监督。

1.人民法院

《民事诉讼法》第177条明定了人民法院启动民事审判监督程序的主体地位。但是民事诉讼法第177条第1款“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定,发现确有错误,认为需要再审的,应当提交审判委员会讨论决定”的规定,极大地限制了启动审判监督程序的主体,即只有“各级人民法院院长”才有权启动这一程序。该条第2款规定了最高人民法院对地方各级人民法院、上级人民法院对下级人民法院的监督,但在司法实践中,法院通过内部的案件抽查,发现判决、裁定的错误而决定再审的情况是极其少见的。

关于人民法院能否作为启动民事审判监督程序的主体在理论界一直有争议。笔者认为人民法院有义务纠正自己的不适当的判决和裁定,这符合设立审判制度的价值取向。但当前人民法院在民事审判监督机制中发挥主导作用,这就不是常态了。因从逻辑学的角度看,法院系统内部的这种内部监督机制难以克服“自家人揭自家人短的规律”,即上级法院对下级法院的监督由于上下级法院利益的趋同,使得这种内部监督无法摆脱“自己监督自己”的逻辑悖论,因为“监督,从人性的角度来分析,正是对被监督对象失去信任的结果,人性中总有一面是要抵制和逃避监督的,而这正是监督的内容。自己监督自己永远是逻辑上的悖论,如果将其用于制度设置则更是自欺欺人。”

2.人民检察院

《民事诉讼法》第14条、185至188条仅规定人民检察院对民事审判进行监督的原则和方法,但检察机关对法院的民事审判活动如何进行监督,即具体的操作程序,民事诉讼法并未作出进一步的细化规定,检察机关要充分履行民事审判法律监督职责是极为困难的。首先,规定的抗诉权不够完整,仅规定了对生效的判决裁定进行抗诉,没有规定对调解也可抗诉。抗诉的要求比较高,操作程序规定得不具体,使得抗诉案件数量少,间接导致了监督范围小。并且抗诉作为一种事后监督,即只有在判决裁定后检察机关才能对审判活动进行审查,对于诉讼中法院有无违法行为检察机关无法了解,使得抗诉这种监督方式具有较大局限性。其次,法律规定的监督方式单一,只规定了行使抗诉权这一法律监督方式,而无其它的法律监督形式,这样就使得除了生效的判决裁定之外,人民法院在审判活动中其它环节如有违法之处,检察机关无法实施法律监督。并且在司法实践中,最高人民法院已屡次用批复的方式就民事等裁定对检察机关的抗诉权予以限制。这就在客观上造成了民事审判活动监督主体的缺位。检察监督本来应当被视为来自法院系统外最符合法治运行规律、最具备制度化和程序化监督特性的一种监督方式,却囿于法律规定的不完善和理论上对其所作的狭义方面的理解,使检察机关的法律监督职能在民事诉讼活动中的处境尴尬,最终亦无法发挥出应有的监督功能。

3.当事人

同案件有直接关系的当事人应当是最有资格对法院确有错误的裁判进行纠正的主体,《民事诉讼法》第179条规定了案件当事人提起再审的条件,既包对括程序上的再审事由,也包括实体上的再审事由。程序上的错误应当是提起再审的根本理由,而实体上的错误则不能构成再审的根本理由。民诉法规定当事人若要提起再审程序的,还必须提供相应的实体证据,即必须有新的证据,足以推翻原判决,裁定的可以提起再审。当前由于法院依职权提起再审的职权模式起着主要的作用,当事人这种申请再审的行为对法院是不具有约束力的,所以法院对当事人提起再审时很难保障给予及时的回应。而且司法实践中存在着当事人隐瞒证据以及“无限申请”的现象,对裁判的权威性以及稳定性造成了挑战。此外,我国民诉法规定我国采取的是随时举证原则。虽然当前这种举证行使可以保证案件处理得公正客观,但同时也存在难以克服的弊端,如影响法院判决的稳定性,增加了诉讼成本,为一些当事人缠诉提供了合理的借口,针对此弊端,许多学者都提出举证时限制度,认为举证时限制度可以充分体现程序公正的价值,可以完善诉讼体系。

4.人大

根据监督法的规定,各级人大常委会有权对法院的民事审判工作进行监督,但监督法同时明确规定人大对法院民事审判工作的监督是宏观监督,而不是微观的个案监督,主要以听取和审议法院专项工作报告和执法检查等方式来督促法院规范民事审判行为,完善法院内部的监督制度。虽然根据宪法对各国家机关职权划分,人大还可以通过质询、行使罢免权方式进行监督,但这一法律程序不会轻易启动,在实践中的作用微乎其微。而且权力监督着眼于解决法院审判工作中群众反映强烈、带有共性的问题,督促司法机关完善内部监督制度,促进公正司法。这种监督面宽,程序性强,在实践中很难发挥刚性监督作用。

5.其他

在我国的司法实践中,还存在着这样一种现象,这类主体虽然不是法定的启动民事审判监督程序的主体,但却起着举足轻重的作用。我们经常看到法院在接到党政部门有关领导的函件、电话,或者是案件在新闻媒体炒作之后才启动再审程序,这样就造成了一种有趣的景象,一方面,当事人的申诉本来是法院启动再审程序的主要渠道,另一方面,这却需要借助一定的中介作为动力才能真正发挥作用。于是,真正的利益主体反而退到了幕后,与案件利益“不相干”的人员和单位却成了启动再审程序主要动力来源。在私法自治的领域,行为永远应该是主体的行为,代表了主体的利益,“无利益便无诉讼”,非民事诉讼主体介入到民事诉讼中来,这不是一个法制国家应有的常态法制现象。

(二)缺失启动民事审判监督制度的法定程序

从我国民事诉讼法的相关规定来看,不管哪类主体来启动民事再审程序,都没有正常意义上的法定程序可循。我国民事诉讼法把“确有错误”作为启动再审的条件。但是,“确有错误”是一个实体结论,根据诉讼法学理论,它需要一个具体的程序来支持,即必须按照相关的法定程序对原判决进行完全复查之后才有可能得出这个结论。从性质上说,这是一个非常严肃的结论,因为这个结论推翻了已经发生法律效力的判决,是对原生效判决的一个否定。从程序与实体配置的基本关系来说,应当是越重要的实体结论,需要越严格的程序来保障。但令人遗憾的是我国民事诉讼法中没有规定相应的程序来保障得出这样一个严肃的实体结论。这对当事人来说,其申诉并没有具体的法律来规范和支持,申诉的受理、审查的期限、审查的方式、结论的形式等等在法律上都是空白。在当事人缺乏可以发动再审程序的有力法律工具的情况下,当事人作为再审程序的发动者的角色就只能是陪衬性的。对检察院的法律监督,法律也没有规定审查案件的正当程序,事实也不可能找到这种程序,因为这种否定生效判决的程序应当比一审、二审诉讼程序更加严格、对审查者的素质要求更高,如果赋予检察院执行这种程序的权力,那就意味着检察院的人员具备比现在法院的法官更适宜做法官的素质,并在检察院建立执行这种程序的法庭等设施,实际上这是不可能的,这也与我国法律的规定相抵触。根据监督法的规定,人大的监督是一种宏观监督,对具体的民事案件进行监督是不现实的。作为法定启动再审的主体,法院和检察院启动再审均没有时间上的限制,检察院只要抗诉,法院就应当再审。法院可以自己主动发动再审,撤销其认为确有错误的裁判,不仅上级法院可以通过再审撤销生效的裁判,原审法院也可以通过再审撤销自己做出的裁判。总之,不管那类主体启动,都缺乏相应的具体的法律程序支持。

(三)缺失在再审中对当事人诉讼权利和诉讼义务的立法规制

由于缺乏正当化的程序保障,导致了在各实际有权启动再审的主体对生效判决进行审查时,没有合法的依据责令申诉的相对人提交答辩意见,只能根据申诉人的一面之词做出判断,很可能申诉人已经进行了相当多的申诉活动,而被申诉人根本还不知道。在申诉这个单方活动过程当中,当事人的诉讼权利和义务明显是不对等的。现在很多法院都自行规定了对申诉审查的听证程序,且不论诉讼程序能否在法外设立,单就被申诉人没有反诉的权利来讲,这种程序就没有充分体现诉讼权利和诉讼义务的平等性,导致当事人的诉讼权利和诉讼义务的严重失衡。况且根据立法法的规定法院是无权设立听证程序,这应当由国家的法律加以规制。

(四)缺失对当事人申请检察抗诉的期限的规定

《民事诉讼法》第181条规定,当事人申请再审,应当在判决、裁定发生法律效力后2年内提出,最高人民法院《关于规范人民法院再审立案的若干意见(试行)》第12条亦作出相应规定:人民法院对民事、行政案件的再审申请人或申诉人超过两年提出再审申请或申诉的,不予受理。但《民事诉讼法》并未对当事人向检察机关申请抗诉的期限作出规定,更未具体明确当事人申请检察抗诉的权利;最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》作为规范检察机关民事抗诉工作的司法解释,对申请检察抗诉的期限亦无规定,实际上也即对当事人的抗诉申请不设期限。因此,在司法实践中便出现了当事人或其他利害关系人在超过两年期限而到人民法院申请再审无望的情况下,转而向人民检察院申请抗诉,从而间接突破法律的时效规定,使生效的裁判长期处于不稳定的状态;有些当事人感觉申请再审胜诉的可能性不大,遂转而申请人民检察院抗诉,而且申请抗诉无时间限制,更利于其收集材料准备应诉,当越来越多的当事人选择这样一条“曲线救国”的途径时,无疑为民事再审制度撕开了一条似乎堵不上的口子。另一方面,检察机关似乎过于强调“实事求是,有错必纠”的原则,近些年来不断加强对法院的民事审判监督工作,在抗诉条件的把握上有所放宽,使民事案件抗诉的数量和范围都有了较大增长,而且注意运用其他非抗诉形式的民事检察监督手段对案件的审理、裁判以及执行过程进行全方位的监督。在上述因素的综合影响下,广受理论界猛烈抨击的“无限申诉、无限抗诉”现象不但没有得以解决,还有愈演愈烈的趋势。

(五)某些立法语言技术的缺陷

立法语言所表达的内容是全体公民的行为规范,是人们的行为准则,是司法人员的执法依据。立法者要通过精确无歧义的文字来表达出国家的立法宗旨和具体的法律内容,这要求在词语的选用上必须力求精确严密、无懈可击,否则就容易产生歧义,进而影响法律的实施,损害法律的庄严和权威。民事诉讼法的某些条款的法律语言表达就欠精确。如《民事诉讼法》第177条第1款、第179条第1款第(3)项和第185条第1款第(2)项的规定,均有“确有错误”的表述,这些条款中的“确有错误”的表述就欠妥当,就容易引起法院、检察院的理解偏差,造成执法混乱。“确有错误”从语义上分析,应该是“确实存在错误”;与法条联系起来理解,就是原判决、裁定适用法律肯定存在错误。人民法院与检察院对“确有错误”的理解就存在偏差。检察机关抗诉的功能是启动再审程序,它只具有程序性,对生效的裁判是否有错误并不产生司法终局性效果,仍需人民法院再审确定。因此,检察机关认为“确有错误”相对于再审结果来说,只是一种事前评价,与法院再审后认为“确有错误”,有着本质的区别;亦即,检察机关认为“确有错误”,并不一定存在错误,其只是一种程序上的认识,而人民法院的再审结果才是实体上的认识。故此,“确有错误”这种肯定性表述不符合检察抗诉的程序性功能。而且,“确有错误”的表述与再审程序的指导思想不相符合。我国民事再审程序的指导思想是“实事求是,有错必纠”;然而,原审裁判是否“确有错误”,并不以检察机关的抗诉为标准,而是以人民法院的审理为标准,这是由司法裁决的终局性决定的,所以,检察机关认为“确有错误”也就失去其实质意义。如果检察机关以“确有错误”提出抗诉,一旦法院不予改判,势必使公众产生“法院有错不纠”的认识,从而使检法两院处于检察机关认为“确有错误”而法院拒不改正的尴尬境地,进一步加剧检法两机关之间的矛盾。

二、完善民事审判监督制度立法设计的构想

(一)明确规定启动民事审判监督程序的主体及其地位

1.结合司法审判实际,明确规定人民法院有权启动民事审判监督程序的主体的范围。笔者认为应扩大人民法院启动民事审判监督程序的主体范围,把“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定,发现确有错误,认为需要再审的,应当提交审判委员会讨论决定”,把“各级人民法院院长”应修订为“各级人民法院院长、副院长”。

2.确定案件当事人是启动民事审判监督程序的主要的主体。充分规定案件当事人启动再审的所享有的权利和承担的义务,严格细化当事人启动再审的条件。因为承认当事人所享有的提起再审的权利,建立再审诉讼制度,是我国民事再审制度改革的方向,这一点在理论界和实务界已基本达成共识,但必须细化当事人启动再审的条件,严防当事人的滥讼。

3.确定人民检察院作为再审程序的积极参与者的主体地位。应详细规定检察院的监督职责、监督方式和手段,但检察院启动民事再审程序,应以当事人的意志为前提。

4.严格禁止非法定主体启动民事审判监督程序。非法定主体间接干预民事审判监督程序的启动,破坏了当事人诉讼权利和诉讼义务的平衡,违背了程序正义,甚至导致司法权地方化。如果说,个别的违法行为污染了水流,不公正的司法污染了水源的话,那么,当法律的缺陷与体制上的弊端结合在一起的时候,公平正义的河流就失去了河床,恶涛浊浪就成为普遍现象。

(二)明确启动民事审判监督程序的事由

1.明确规定人民法院启动再审的案件范畴。(1)对最高人民法院终审的案件原则上不得申请再审。最高人民法院对任何案件均享有最高审判权和最终裁判权,这种权力的权威性应当维护。对最高法院审判案件进入再审,势必会因此而陷入立法逻辑上的相互矛盾。(2)已无实际纠正可能或纠正必要的案件不得再审。如离婚判决的人身关系、承包合同的解除以及再审将涉及善意第三人利益,这些案件的再审都应该予以限制,以阻却该类案件再审的发生,维护正常的社会交易行为及法律关系的稳定。

2.明确检察机关对民事审判活动监督的范围。对于一般的私权案件,人民检察院应该慎重启动再审程序,应该尊重双方的意愿,否则就会打破当事人双方之间的平衡,而且容易损害另一方当事人的利益,对另一方当事人是不公平的。对公共利益方面的民事案件,人民检察院应享有提起再审的权力。对于公共利益的案件一般主体提起再审存在一定的困难,由人民检察院提起再审从现实方面来讲,符合当前国际上的惯例。从现实的紧迫性方面来讲,从保护公共利益的角度出发,起到了很好的保障作用,而且出于现实中仍然存在许多严重损害国家利益以及公共利益的行为,保留人民检察院对于公益案件的提起再审的权力具有一定的现实意义。

(三)明确民事审判监督制度的启动程序

明确规定各个启动民事审判监督主体参与民事审判监督活动的法定程序。具体应包括以下几个方面。

1.细化人民法院审查当事人申请再审的具体程序。如规定人民法院审查再审立案,由做出终审判决的人民法院负责;对经终审人民法院审查处理后仍坚持申请再审或申诉的,由上一级人民法院审查处理。人民法院审查再审立案,必须组成合议庭审理;必须采取听证的方式。

2.人民法院再审的程序及方式。人民检察院按审判监督程序提出抗诉的案件,人民法院应当再审,再审时应采取何种庭审方式。

3.明确检察院启动民事审判监督的程序。明确规定检察院的抗诉案件的审级、抗诉的对象及形式。

4.明确规定人民检察院接受当事人申请的具体程序及处理申诉的方式。

(四)明确各个启动民事审判监督程序主体的相关权利与义务

1.明确人民法院及法官在民事审判监督程序中的应当承担的职责。

2.明确人民检察院及检察官在民事审判监督程序中的所能行使的权力。(1)明确规定检察机关有调阅法院审判卷宗的权力。人民检察院决定立案审查的民事案件,有权向原审人民法院调取该案的审判卷宗,进行全面审查。人民法院接到人民检察院的调卷函后,应当将审判卷宗移送人民检察院,但人民法院已决定再审的案件除外。(2)明确规定检察人员出席再审庭的职责。人民法院对人民检察院提出抗诉的案件再审时,出席法庭的检察人员,应当宣读抗诉书,参加法庭调查,发表抗诉意见,并依法对庭审活动实施监督。

3.明确案件当事人在民事审判监督制度运行中所享有的权利和承担的义务。如为了防止当事人滥讼,规定当事人申请再审或申诉的,必须履行完生效判决确定的义务,或提供担保;或者规定应该按照原审缴纳诉讼费的标准向被申请法院交纳诉讼费,再审申请或申诉被驳回的,已缴诉讼费不予退回;经审查立案再审的,退回所缴诉讼费。