民营经济发展与地方政府关系的研究综述

2010-08-15邢孟军

中共云南省委党校学报 2010年5期

关键词：温州政府经济

邢孟军

（中国社会科学院经济研究所，北京 100732）

民营经济发展与地方政府关系的研究综述

邢孟军

（中国社会科学院经济研究所，北京 100732）

民营经济是当前中国经济结构中最活跃的组成部分。在民营经济发展过程中，市场和政府都必不可少，市场是实现资源配置的主要途径，政府是降低交易成本的主要制度供给者。对近年来地方政府在民营经济发展过程中作用的研究成果进行综合分析，对于深化这项研究及推进地方政府正式制度供给有一定的意义。

民营经济；地方政府；研究综述

政府在经济社会发展中的作用，一直是经济学中富有争议的一个问题。目前，国内学术界关于当代中国民营经济发展与地方政府关系的研究，已经有了一定基础，且个案探讨较多，尤其是以沿海地区为例的探讨为繁。诸如：陈国权与麻晓莉合著的《地方政府制度创新与民营经济发展——基于温州的案例研究》①、李义丰的《试论地方政府在民营经济发展中的作为——以潮州市民营经济发展为例之分析》②、吕金记的《温州经济模式演进中的地方政府职能分析》③等都是此类研究的代表。在研究专著方面，2002年成立的浙江大学民营经济研究中心，以民营经济发达的浙江案例为研究样本，出版了一批研究成果，包括《制度变迁与经济发展（温州模式研究）》、《中小金融机构与中小企业发展研究（以浙江温州台州地区为例）》、《台州现象研究（民营经济与制度创新）》、《转型与发展：萧山民营经济研究》等。2005年成立的北京大学民营经济研究院先后出版《厉以宁论民营经济》、《关于民营经济的思考》、《风物长宜放眼量——“非公经济36条”落实情况区域调查》、《民营经济精品论文选》、《民营经济三十年》、《民营经济概论》等一系列著作。2006年6月，浙江行政学院同国家行政学院公共管理研究中心、《中国行政管理》杂志社联合发起召开“民营经济发展与地方政府管理创新”学术研讨会，与会学者提供了一大批地方政府与民营经济关系的研究成果。概括起来，国内学术界关于民营经济发展与地方政府关系的论述主要集中在以下几个方面：

一、民营经济发展过程中地方政府的政策保障

学者们普遍认为，民营经济是符合社会主义市场经济规律的产物，只要有合理的制度保障，它就能充分发挥与生俱来的趋利动力与自组织功能，从而极大地推动生产力的发展。地方政府与民营经济是相互依存的关系：一方面，地方政府在就业、税收和社会财富增加，乃至地方政府官员的职务晋升方面都离不开民营经济的发展；另一方面，民营经济的进一步发展也有赖于地方政府的政策支持，如市场准入、交易规则、银行贷款、人才培养、技术升级等；民营企业要融入全球产业链，发展成为具有国际竞争力的企业，更离不开地方政府的有力扶持。④

改革开放之初，许多地方政府针对中央政府制度供给的持续不均衡，主动与中央政府进行艰难的制度博弈，从而缓减了民营经济发展直面传统制度束缚的阻力，为民营经济充分利用各种社会资源，开展经营活动提供了有利的制度环境。方民生等研究了浙江省制度变迁与民营经济发展的历史，强调指出，在人口资源环境压力和工商业方面的区域历史条件共同作用下，浙江地方政府对本地民营经济的“自发性”发展采取一种默认的支持行为。⑤史晋川、钱滔等认为，财政收入最大化的地方政府在民营企业的作用下，会推动有利于民营经济产权保护和弱化政治约束的制度安排。⑥

在转型时期，面对中央政策不明朗的情况，为了扶持民营经济发展，地方政府往往会采取形式上“合法”的变通方式来保护民营经济，如“挂户”经营、“戴红帽子”企业、股份合作制等。这样，既降低了市场化改革给地方政府带来的政治风险，又缓解了民营经济发展与中央政府原有制度规定的摩擦和冲突，扩大了民营经济生存和发展的空间。⑦这一时期，地方政府制定政策的立足点是如何排除影响民营经济成长的各种制约因素，或者规避上级政府的某些强制性规定。

提出建立社会主义市场经济体制的目标之后，地方政府制定政策的重点转到规范民营经济的市场行为，为民营经济发展提供良好环境和政策服务上来。很多地方政府最大限度地扩大民营企业的经营自主权、经营范围和经营方式，鼓励扶持民营企业兼并收购乡镇集体企业及国有中小企业并给予税收优惠。地方政府的政策支持使民营经济取得了长足发展。国务院制定《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》以后，地方政府对民营经济既大力鼓励和支持，又加强引导和规范；既优化外部发展环境，又维护职工的合法权益；既着力解决企业融资难问题，又注意防范金融风险。在市场准入、财政支持、融资服务等方面，各地方政府都有针对性地采取了一系列有力的政策性服务措施。⑧

二、不同区域民营经济的发展特色与政府作用

在推行家庭联产承包责任制的初期，制度安排在地区间的差异主要体现在城乡之间，农村与农村之间的制度差异很小。但在不同地区，农村之间的历史条件和资源要素禀赋却存在显著差异，在释放、重组和集聚各种经济资源，实现资源优化配置过程中，不同区域的地方政府根据自身的历史条件和资源要素禀赋，采取了不同的制度变迁方式和区域经济发展方式，民营经济发展也明显表现出在发展路径上的差异。有学者从自然资源的稀缺性、不可再生性、不可流动性导致垄断性即竞争的缺失，进而导致租金（超额利润）的角度进行研究，最后得出结论：资源大省的民营化程度低，非国有经济比重低。⑨这也从一个角度表明，不同的历史条件和资源禀赋影响着地方政府的政策选择以至民营经济的发展模式。

市场经济是由计划经济改革而来的，计划经济使得民间自组织力量极端弱化，这就决定了中国市场体系的创新只能是由政府，尤其是地方政府的主导与扶持。与其它市场主体一样，地方政府同样有着自身的利益需求，地方政府对意识形态或政治风险的评估及回避政治风险的能力，影响着有关发展民营经济的决策。地方政府会权衡民营经济发展带来的地方财政收入与可能诱发的政治风险成本两者孰大孰小，如果通过采取一些变通措施，能够有效降低个体私营经济发展所诱发的政治风险，那地方政府就会更为大胆地鼓励和支持民营经济的发展。⑩也有学者从地方政府官员追求自身利益最大化的的角度来分析地方政府的政策取向，如果地方政府官员追求自身利益最大化的偏好与民营经济发展形成了内在的利益兼容（包括个人升迁的可能性、在本地的威望与影响、家庭亲友的获利机会等），地方政府官员就有推动民营经济发展的内在驱动力。⑪

还有学者在考察东南沿海的民营经济发展时认为：“民营企业获得成功的基本要素之一还在于能够较好地处理与地方政府的各种利益关系。从实际情况看，沿海地区民营企业在创立之初，或多或少受到了地方政府的支持。特别是在经济政策没有彻底制度化以前，民营企业往往需求带上‘集体企业’的‘红帽子’，以争取政策上的优惠。到了企业发展中期，随着民营资本的壮大和企业规模的扩张，民营企业往往成为带动地方经济发展的支柱和地方财政税收的主要来源，地方政府通过经济环境、政策等方面的一系列优惠措施，积极扶持企业发展，最终形成民营企业与地方政府‘互惠互利’的格局。⑫”随着社会主义市场经济体制的逐步确立，沿海地区民营经济快速发展，在市场经济不发达的中西部地区，地方政府的角色没有从计划经济时的“无限政府”行为模式中摆脱出来，前置性审批多、形象工程多、部门垄断与行业垄断广泛存在。地方政府习惯运用行政干预手段而不善于运用市场机制去引导和调控经济，难以形成强有力的市场主体。

更有学者从意识形态偏好的不同来分析不同地区的民营经济发展差异：在不同地区各自历史条件的约束下，那些较快、较为彻底摆脱传统意识形态偏好的地方政府将促使民营企业迅速获得组织的交易效率，从而使民营经济进入一个持续地进行自主组织创新的过程，这是温州模式的由来；那些摆脱传统意识形态偏好稍慢的地方政府会以基层政权的形式参与企业发展，因而发展出具有模糊产权结构的乡镇企业，这是苏南模式的由来；那些固守传统意识形态偏好的地方政府，更看重国有企业对经济增长的效应，这就导致其不能为民营经济发展提供合理的政策环境，民营企业缺乏稳定预期，因而不能获得效率上的比较优势。⑬

在民营经济发展较好的地区，地方政府创造出了各具特色的发展模式。其中学者研究的最大热点是“温州模式”。“温州模式”是指在经济体制改革和经济发展进程中，通过需求诱致型和大胆超前的局部经济体制改革所形成的一种区域经济社会发展模式。⑭一些学者对温州经济发展中的地方政府职能进行了比较深入的探讨。陈国权等认为，温州地方政府在民营经济发展中所形成的一条由自发到自觉的制度创新轨迹，是地方政府理性无为与求实创新相结合的结果。地方政府治域的规则设定与民营经济发展的现实需求相互作用，实现了较大程度的耦合，从而使得有关民营经济发展的新制度安排逐步确立。⑮张仁寿在对温州市场经济体制演进的考察中，认为温州各级政府经历了从“无为而治”到“有所作为”的转变⑯；冯兴元认为温州地方政府在经济发展中只是起到了促进性的、辅助性的、倡导性的作用⑰；朱康对进一步提出，温州市场主体的成长沿着其固有路径发展演化，并最后以其经济绩效改变了政府的政策导向⑱。

史晋川等人追踪考察了温州民营经济的发展过程，认为地方政府的发展战略选择对区域制度变迁和经济发展有着极其重要的引导和促进作用。史晋川等人还认为，地方政府在民营经济发展过程中的行为也与区域经济发展进程中计划经济的遗产有着很大的关系。计划经济时期中央政府投资相对较少的区域，地方政府对国家主导工业化战略的认同程度低，比较容易摆脱对国家主导工业化战略的路径依赖，倾向于探索非国家主导的工业化新道路，从而更积极地重视、鼓励和支持民营经济的发展。⑲这类地方政府更倾向于为民营经济创造比较宽松的发展环境，政府主要以政策为导向进行引领，并搞好服务工作，优化民营经济的发展环境。⑳

海外也有一些学者对温州模式进行了研究，其中影响较大的有美国加州大学圣芭芭拉分校教授艾伦·刘（AlanP.L.Liu）和美国西华盛顿大学副教授帕立斯（K.Parris）。艾伦·刘认为，在温州模式下，当地党政部门的灵活政策和基层组织的政治支持是温州经济发展的主要动力之一。㉑帕立斯在《地方积极性与国家改革：经济发展的温州模式》一文中对温州地方政府在经济发展中的角色作了比较全面深入的研究。他认为温州模式的形成，是当地普通百姓与地方政府和中央机关相互冲突、妥协和长期谈判的结果，在此过程中，地方干部起了关键作用。㉒

与温州模式主要利用民营化和市场化的力量来推动工业化和城市化不同，苏南模式更多依靠乡村行政领导人和社区集体的力量，同时，以大中城市的工业为依托来发展民营经济。苏南模式的最初形式是20世纪70年代初的社队企业。20世纪80年代是苏南乡镇企业发展的黄金年代，这一时期的苏南模式主要以社区集体所有制为主，社队企业与乡镇企业主要是作为社区的副业存在。㉓20世纪90年代以来，随着向市场经济的加速转型，“苏南热”渐退渐冷，一些学者甚至发出“苏南模式已经终结”的感慨。新望在《苏南模式的终结》一书中谈到，苏南模式本质上是一种政府超强干预模式、地方政府公司主义模式、政绩经济模式、干部资本主义模式，这是一种政企不分的集体产权制度安排，其内在的隐患造成乡镇企业治理结构的缺陷，导致严重的低激励和负激励。最终，由于外部宏观经济环境的变化加剧了苏南经济滑坡，尤其乡村两级面临的债务压力迫使改制成为惟一选择。改制实质上是将企业彻底推向市场，以减少或消除政府对企业的控制与干预，确立私人产权，实行民营化和市场化的过程。㉔也有学者提出新苏南模式的概念，并进行了系统研究，认为苏南民营经济大有前途。㉕

三、民营经济发展与地方政府治理模式面临的挑战

民营经济作为中国经济进一步发展的重要突破口，它的演进迫切要求地方政府在弱化经济建设主体作用的同时强化公共服务功能，“把区域中发展的强势政府转变为服务型的高效率政府”㉖。然而，随着民营经济的壮大，它对政府的独立性也将与日俱增，不可避免会对地方政府的管理模式造成挑战。

1、优化民营经济的发展环境是服务型政府的重要职能。民营经济作为渐进式改革中的增量部分，为整个国民经济的增长做出了巨大贡献，发展民营经济已成为中国未来经济政策的方向。优化民营经济的发展环境，是事关国民经济健康发展的大事，也是政府面临的一个重要课题。优化民营经济发展环境可以采取如下措施：第一，放宽市场准入，拓宽民营经济的发展空间。第二，健全企业信用担保体系，改革投融资制度。第三，树立服务型政府理念，营造良好的投资环境。第四，帮助民营经济实行现代化管理，培育发展特色行业，大力发展科技型、外向型、质量效益型企业，着力提高民营经济的发展水平。㉗有学者提出，地方政府要着力完善以下措施：一是培育完善产学研结合机制，鼓励高校、研究机构、企业三者合作。二是通过制定一系列税收金融等政策或法律制度，构造一个有效持久的创新激励环境，致力营造一种适合创新主体发展的氛围。四是制定所有权和利益的分配原则以及项目的组织方式等，减少可能的摩擦，减少交易成本，提高合作的经济效益。五是完善专利保护制度，对企业的创新成果进行保护。㉘

2、地方政府能否使民营经济主体的参政行为成为民主政治的动力。个私企业主作为经济上的成功者，具有一定的参政热情和参政能力，然而，诞生于威权体制内的成功个私企业主阶层不但没有成为民主化的推动力量，相反，随着其经济财富的增长，有些个私企业主却演变为反民主的因素：由于社会精英与地方政治精英的结构和利益重叠，经济行为与政治权力的联结十分紧密。这种关联的建立主要通过两种方式进行，即红顶商人和裙带主义的关系网络，而其目标就是如何将公共权力私有化。㉙有学者在研究私营企业主阶层与地方政府的关系后提出，私营主阶层是寡头还是士绅抑或其它？政府在促成其特定角色过程中又该发挥怎样的功能？对这些问题必须进行更多更全面的实证研究。㉚

3、地方政府能否将民主政治作为政治改革的价值取向，是对地方政府管理创新的最大考验。市场经济希望通过制度安排，一是为市场主体合法的生产与经营活动提供激励和保障机制。二是要求合理地规范和约束政府的行为，使有序竞争、自愿合作与平等交易能够顺利实现，这只有在民主制度中才能做到。也只有民主制度才能把公民对自身正当利益的追求确定为权利，并规定公共权力应以公民权利为基础与目的。市场经济规则与民主政治原则有着内在的亲缘关系，市场经济不单纯是一种经济运行方式，它是将社会各种要素纳入市场流通之中，从而对人类社会发生全面影响的社会组织整合结构。这种社会整合结构的运作原理与民主制度的原理具有相容性：只有在市场制度中，各经济主体才具有自主参与权。在这个意义上，社会主义市场经济也可称为民主经济。㉛随着民营经济的发展，民主化进程是否能协同跟进也考量着地方政府的治理能力。

注释：

①http：//biz.zjol.com.cn/05biz/root/ad/111.doc。

②《韩山师范学院学报（社科版）》，2006年第5期。

③《中国经济评论》，2003年第3期。

④Parris，Kristen，Local Initiative and Reform：the Wenzhou Model of Development， the China Quarterly，1993，pp.567-575.

⑤方民生等著：《浙江制度变迁与发展轨迹》，浙江人民出版社，2000年版。

⑥史晋川、钱滔：《政府在区域经济社会发展中的作用》，《经济社会体制比较》，2004年第2期。

⑦㉓史晋川主编：《中国民营经济发展报告》，经济科学出版社，2006年版，第18-24页。

⑧单忠东主编：《民营经济三十年——思考与展望》，经济科学出版社，2009年版，第44-46页。

⑨朱恒鹏：《地区间竞争、财政自给率和公有制企业民营化》，《经济研究》，2004 年第 10 期。

⑩史晋川：《制度变迁与经济发展：“浙江模式研究”》，《浙江社会科学》，2005年第5期。

⑪㉛胡建：《民营经济发展与地方政府管理创新》，http：//61.153.1.148/xuebao/list.aspid=1180。