云南进一步深化集体林权制度改革探讨

赵颖新

（中共云南省委党校 经济学教研部，云南 昆明 650111）

云南进一步深化集体林权制度改革探讨

赵颖新

（中共云南省委党校 经济学教研部，云南 昆明 650111）

云南是全国的重点林区之一。在完成以明晰集体林地使用权和林木所有权为主要内容的主体改革的基础上，还必须进一步深化放活经营权、落实处置权、保障收益权的配套改革，重塑经营主体，培育市场体系，规范交易秩序，建立现代林业产权制度，使生态好起来、林业兴起来、产品多起来、农民富起来。

云南；集体林权制度；配套改革；管好放活

一、云南集体林权制度改革的成效和面临的问题

云南是全国的重点林区之一，林业用地面积3.64亿亩，森林覆盖率50%以上；林业用地中80%是集体林地，涉及农户845万户，占全省总农户的92.3%。长期以来，由于产权不清、经营主体缺位、经营机制欠灵活、利益分配不合理等问题的普遍存在，致使云南省林业的巨大经济潜力和资源优势无法施展，处于“大资源、小产业、穷林农”的境地。云南省的集体林权制度改革，以“明晰所有权，放活经营权、落实处置权，确保收益权”为主要内容，围绕“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的改革目标，在2006年9个县进行试点取得成效的基础上，2007年在全省范围内全面铺开，到2009年底共完成确权面积25592.84万亩，占集体林面积的97.2%；发证面积24851.66万亩，占已确权面积的97.1%。以确权发证为主要内容的主体改革任务基本完成，落实了山区农民对集体林地的使用权和林木所有权，确立了林农的经营主体地位。确权发证以后，明晰了产权关系，激活了林业发展的动力，经济林种植、农林复合种植和循环林业等多种经营模式提升了林农增收的能力，促进了林产业由传统的粗放经营向集约经营转变，增强了林业吸引社会资金的能力，提高了森林资源的管护效率，增加了农村集体经济收益，提升了林区的公共福利水平，促进了林业科技成果的推广与转化。

然而，由于集体林权制度改革是一项复杂的系统工程，涉及多个方面的利益关系，主体改革完成后，仍然存在一系列的矛盾和问题。主要表现在：一是部分林农为追求短期个人经济效益而盲目开发与开采，林地林木资源短期流失，生态环境在一定程度上受到影响。二是林农生产经营资金短缺的问题较为普遍。三是公共财政对林业支持的力度不足。四是一家一户经营规模的有限性引致林业经营规模的不经济。五是林权流转市场发育相对滞后，流转程序不规范，流转管理薄弱。六是规范的森林资源资产评估、活立木转让、林权交易等机制尚未建立，不少林农的利益难以得到保障，导致了失山、失地的后果。因此，在明晰集体林地使用权和林木所有权的基础上，还必须深化放活经营权、落实处置权、保障收益权的配套改革，重塑经营主体，培育市场体系，规范交易秩序，建立起产权归属清晰、经营主体到位、权责划分明确、利益保障严格、流转规范顺畅、监管服务有效的现代林业产权制度，激发林业的发展动力和后劲，使生态得到保护，林农得到实惠，实现林业又好又快地发展。

二、深化云南集体林权制度改革的对策

1、拓展融资渠道，化解林营资金不足的矛盾。林业生产投资是林农增收、林业增效的基础。云南的集体林区，绝大多数是贫困人口聚集在山区和半山区，林农个人收入水平较低，自我积累十分有限，资金的严重短缺制约了林农投资和扩大再生产的能力，而政府、信贷、林营主体等多元投入，是解决林营资金不足的有效途径。（1）政府资金的支持。林业作为一个具有生态效益和再生产周期比较漫长的产业，具有公益性和高风险性的特征，也使林业成为了弱质性产业。因此，需要政府给予必要的补偿，以提高林农造林营林的积极性；政府资金还应发挥导向和基础作用，引导大量的非政府资金的投入，减轻林农所面临的资金压力。（2）通过信贷融资方式筹集资金。确权发证以后，林农及其所在集体经济自我积累能力还比较弱，应通过提供政策性贷款和贴息或低息贷款等措施，促使银行等金融机构为商品林经营主体提供长期限、低利率的信贷资金支持。金融机构应在降低信贷风险的基础上，允许林农以经过资产评估机构评估确认的林木资产作为抵押物取得经营性贷款，或直接以林权证作为抵押贷款的凭据获取贷款。特别是要积极开展适应性较强的小额林权抵押贷款的探索，使林农拥有的林业资源变成了随时可以取兑的“绿色银行”。已经获得贷款的林农，要努力提高资金的使用效率，以保证按期还本付息。（3）林业经营主体的投入。商品林经营的主要目的是追求经济效益的最大化，市场主体应在商品林生产经营中发挥主导作用。要鼓励林农、涉林企业等相关主体积极地投资于商品林的生产经营。

2、搭建林权流转服务平台，培育和规范林权流转市场。林业是一种需要规模化经营的产业，而林业的规模化经营以林地的相对集中为基本条件。集体林权制度改革以后，林地的相对集中经营必须通过林权流转来实现。规范的林权流转制度是林权健康有序流转的保障。（1）搭建林业产权流转服务平台。一是按照“依法行政、规范管理、强化服务、廉洁高效”的要求，以县市为单位建立林权流转服务中心。二是进一步完善林业社会化服务体系，大力培育市场中介组织，有效沟通政府与林农、林农与市场之间的联系，促进规范、有序、公开、公平、公正的林业资源交易平台形成和运行。三是建立林权流转信息网络平台，沟通市场供需双方的相互联系，为达成林地流转创造条件。（2）完善制度，规范管理，培育林地使用权流转市场。一要按照“依法、自愿、有偿”的原则促进产权的流转。既要充分尊重林权主体市场交易自由的权利，也要十分注意做好政策引导和必要的市场信息供给，减少林农盲目流转带来的经济损失。二要加强对林地使用权流转的规范化管理。三要制定科学的林地流转评估制度。四要建立林权交易中心和交易网络，确保林权交易的公开性、公平性、公正性和合理性。五要完善林地流转的审查制度和档案管理制度。（3）培育和规范林产品交易市场。林产品流通是实现林业经营价值的重要环节。一要进一步规范林产品流通秩序，拓宽林农和企业经营、加工的林产品进入市场的渠道。二要根据森林资源的状况和林产品集散区域，合理规划布局林产品市场。按照政府搭台、市场化运作的方式，培育林产品交易市场，规范流通秩序。三要积极鼓励引进实力较强的企业、公司为龙头，通过新建、兼并、联合、加盟等方式，建立具有一定规模、管理规范、流通有序的林产品储运、加工交易市场。

3、积极探索林业规模经营方式，不断提高规模经济效益。发展林业规模经营，既有利于提高抗击灾害，抵御风险的能力，降低生产和流通成本，提高经济效益，也是有效地防止和克服林农“失山失地”的重要手段。（1）积极发展林业合作经济组织。按照“政府引导、自愿联合、政企分开、民主管理、市场运作”和“民营、民办、民受益”的原则，政府有关部门应采取有效手段，引导获得了林权的林农在明晰产权和明确利益分配机制的基础上，自觉、自愿地进行优化组合，组建各种类型的林业经营实体，建立多种形式的利益连接机制，逐步建立“在林地上分，在管护上合；在种植上分，在经营上合；在管理上分，在服务上合”的林业经营新机制。（2）大力扶持和培养各类林业专业协会，引导和规范各类林业中介组织的健康发展。要发挥林业专业协会联系林农、政府、市场之间桥梁的作用，发挥其生产指导、市场调研、行业管理、中介服务等功能，为林农提供信息和咨询等服务，把千家万户的小生产与千变万化的大市场连接起来。（3）大力推进资本与森林资源的联合。培育和引进一批以森林资源培育为依托，以林产品加工为中心，以市场消费为先导，有一定经营规模，经济效益好，且能辐射、带动周边社区的群众共同参与的林业龙头企业；鼓励延长林业产业链，提升林产品的加工层次、商品化程度和附加值，实现林业经济由粗放型向集约化方向发展；鼓励中小企业积极参与龙头企业配套产品的供给、销售等工作，增强产业关联度，共同打造产业集群。

4、完善林业经营管理制度体系。（1）建立现代林业产权制度。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包经营的方式落实到农户。国家坚持林地的承包期为70年的规定，赋予了农民更加充分而有保障的林地承包经营权，确立了农民作为林地承包经营权人的主体地位。在此基础上，继续深化放活经营权、落实处置权、保障收益权的配套改革，保障林农依法占有、使用、收益、处分林地林木的权利，构建“产权归属清晰、经营主体到位、权责划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效”的现代林业产权制度，促进林业增量、增质、增效、增收，使生态好起来、林业兴起来、产品多起来、农民富起来。（2）建立支持林业发展的公共财政制度。一方面，林业的生态效益具有公共物品属性，且是一种难以计价的公共物品，导致了森林资源所有者很难对森林生态产品的消费者收取必要的费用，无法通过市场获得回报。另一方面，森林资源培育的长周期性，占用大量的经营资金，面临来自于自然和社会等多个领域的多重风险，导致了林业产业竞争力的相对低下。因此，各级政府就应承担起为公众付费的责任，通过公共财政对林业予以必要的支持。一是建立公益林补偿基金的自然增长机制。二是加大对林业基础设施的投入力度。集体林权制度改革，使一家一户的林农成为山林的经营主体后，对于森林防火、病虫害防治等涉及众多主体的事务，政府应发挥主导作用，组织协调各方力量，防止和消除各种灾害隐患；各级财政还应将林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设的任务依法纳入发展规划之中，并在资金上给予保证，促进林区社会经济的可持续发展。三是对商品林经营主体给予必要的补贴。公共财政补偿对于保证森林资源再生产活动的顺利进行，提高商品林经营主体的收益水平，增强其持续经营能力具有十分重要的意义。在补偿方式上，既可以采取现金或实物资产（如提供免费或低价优质种苗、化肥农药等）进行必要的直接补贴，也可以采取降低育林基金的征收比例，减免林业及林产品税费负担，信贷贴息补贴等间接补贴方式，降低林业的生产成本。（3）改革和完善林木采伐管理制度。林木采伐管理制度是落实林业经营者林木处置权的关键。在林木采伐管理上，应对公益林和商品林分别采用不同的采伐管理政策。对于公益林来说，经营的主要目的是为了发挥森林资源的生态效益，所以，要严禁对公益林进行商品性采伐。对于商品林来说，应指导经营者自主编制森林经营方案，按森林经营方案落实采伐指标，建立采伐申报制度。（4）建立森林资源资产评估制度。森林资源资产评估是制衡不规范林地流转的一种手段。开展森林资源资产评估，有利于森林资源的开发和流转，有效保护森林资源，保障生态安全；有利于巩固集体林权制度改革的成果，促进林农增收，建设生态文明；有利于引导更多的森林资源进入商品市场，信贷资金进入林业生产领域，提高森林资源的价值和资金的使用效果，促进林业的发展。为此，应尽快建立一批森林资源资产评估中介机构，培养一批森林资源资产评估师，制定森林资源资产评估管理办法；规范流转行为，保障公平交易，妥善处理好历史上流转不规范的问题，为林地流转和林农融资创造便利条件。

5、构建林业发展促进体系。（1）建立林业产权流转服务体系。重点是在县市建立产权流转服务中心，解决有场无市和管理不规范的问题；要加强林权管理机构建设，落实专人管理，并为林权流转提供全程服务。（2）建立科技服务体系。加强林业科研、有害生物防治、科技推广、森林资源监测管理和林业调查规划设计队伍建设，为林业发展提供人才保障；整合林业部门以及林业科研院所的力量，协作攻关，进行林业新产品、新技术的研发；实施林业科技“上山入户”工程，培育林业科技示范户，提高资源的利用率和林业的综合效益，实现科技兴林、科技富林、科技强林。（3）建立林业投融资服务体系。各级政府要加大财政对林业的扶持力度，建立和完善森林生态效益补偿基金制度，公益林建设以政府投入为主，积极引导社会资金投入；加大林业贷款和政策性贴息的扶持力度，完善简化林权证抵押贷款的程序；建立林业融资担保制度，鼓励林业龙头企业、林业大户组建林业融资担保公司，拓宽林业发展的投融资渠道；积极开展以森林火灾和森林病虫害为主要险种的林业保险业务，增强林业的防灾抗灾能力。（4）建立林业社会化服务体系。按照“服务组织网络化、行业协会专业化、中介组织社会化”的要求，逐步形成县、乡、村一体化，互动互联的社会化服务网络。（5）建立森林资源管理体系。把政府职能部门的工作重点转移到林业行政执法、资源调查、市场监管和技术服务上来，积极推进林业综合行政执法，切实抓好重点生态公益林、生物防火林带和重点防护林建设，积极推进编制和实施森林经营方案工作，强化森林有害生物防治，深入开展绿化造林活动，构筑生态安全的绿色屏障。（6）构建林业科学管理体系。按照“管理制度化、执法规范化、服务社会化”的要求，进一步改进林业管理方式，构建新型的林业管理体系。要逐步推进林业行政、事业单位机构改革，调整机构和职能，明确职责、理顺关系，切实把林业管理的重点放在宏观指导、依法行政和提供服务上来；按照“公益林管严、商品林放活”的要求，制定公益林管理和商品林管理的办法和措施，实施分类管理。

①陈学群：《集体林权制度改革后政府职能的转变与重构》，《林业经济》，2009 年第 7 期。

②孔凡斌等：《集体林权制度改革中的林权流转及规范问题研究》，《林业经济问题》，2008年第5期。

③徐晋涛等：《我国集体林区林权制度改革模式和绩效分析》，《林业经济》，2008 年第 9 期。

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2010）05-0139-03

2010-07-19

赵颖新（1963- ），女，云南大理人，中共云南省委党校经济学教研部副教授。研究方向：区域经济。