关于建立“怒江民族和生态统筹发展试验区”的思考

溥德书 杨晓骞

（中共云南省委党校 科社教研部，云南 昆明 650111）

关于建立“怒江民族和生态统筹发展试验区”的思考

溥德书 杨晓骞

（中共云南省委党校 科社教研部，云南 昆明 650111）

怒江州由于特殊的地理环境、特殊的社会发育程度、特殊的生产力发展水平，形成了集边疆、民族、贫困、山区为一体的特殊的“怒江发展问题”。特殊的州情、特殊的困难，必须采取特殊的办法、特殊的措施来解决。“怒江发展问题”实质是如何统筹处理好资源开发与生态保护的关系，尽快实现各族群众享有最基本的生存、发展条件，同时确保生态安全，实现边疆稳定，边防巩固，民族团结，不让任何一个少数民族兄弟在全面建设小康社会进程中掉队。要实现这一目标，根本方法是从发展的整体性出发，统筹兼顾即统筹民族经济社会和生态发展。

怒江；民族和生态统筹发展试验区；思考

这里讲的“怒江”，是一个行政地理概念，是指云南省怒江傈僳族族自治州。怒江州地处中国西南边陲，是全国唯一的傈僳族自治州，同时，也是全国30个民族自治州中少数民族比例最高和独有民族最多的自治州，92%的人口是少数民族，62%的人口属“直过”人口，是一个非常特殊的民族自治州。怒江由于特殊的地理环境、特殊的社会发育程度、特殊的生产力发展水平，形成了集边疆、民族、贫困、山区为一体的特殊的“怒江问题”。其实质是如何实现发展与环境统筹兼顾、同步双赢，即如何统筹处理好资源开发与生态保护的关系，尽快实现各族群众享有最基本的生存、发展条件，同时，确保生态安全，实现边疆稳定，边防巩固，民族团结，不让任何一个少数民族兄弟在全面建设小康社会进程中掉队。要实现这一目标，根本方法是从发展的整体性出发，统筹兼顾即统筹民族经济发展和生态发展。

一、建立“怒江民族和生态统筹发展试验区”的实践依据、内涵和重要意义

1、提出和实践的依据。这一构想是全面分析“怒江问题”的特殊性及其成因，从发展的整体性出发而提出的。由于特殊的地理环境、特殊的社会发育程度，怒江经济社会发展长期滞后，其丰富的资源优势与落后的生产力水平形成了强烈的反差。因而，加快优势资源开发，尽快将资源优势转化为经济优势，是加快怒江经济社会发展的必然选择和重要举措。第一，怒江作为我国重要的生态屏障，生态是怒江最具潜力的优势和特点，也是怒江最重要的资源和资本。地处“三江并流”世界自然遗产核心区的怒江州，天保工程管护面积占国土面积的58.3%。这就要求特别注重生态环境保护，要求“在保护中开发，在开发中保护”，要求以最小的环境代价实现最大的经济社会效益。但与此同时，由于历史和自然条件等方面的原因，怒江州的一些少数民族的发展水平还比较低，群众生活困难，要关心好各少数民族的发展。第二，怒江州是一个非常特殊的自治州。怒江至今还是云南省乃至全国最贫困的地区之一，农民人均收入分别仅为全国、全省平均水平的三分之一和二分之一，与内地和周边地区形成了较大的发展差距，是西部“边、少、山、贫”的一个缩影，是云南“边疆、民族、贫困、山区”省情的最集中、最典型的代表。怒江贫困人口的发生率约为35%，高出全国30个百分点、高出全省20个百分点，至今仍然是云南扶贫攻坚的“上甘岭”。

2、“怒江民族和生态统筹发展试验区”主要内涵。“怒江民族和生态统筹发展试验区”是指在国家和省统一的政策框架下，统筹谋划和正常有序解决怒江的民族、生态等诸多问题，将扶贫开发、生态建设、人口均衡作为一个有机统一的整体，将物质生产力与自然生产力以及人口生产力统一协调起来，将经济效益、生态效益、社会效益结合起来，作为一个整体目标展开的综合性社会发展。在中央和省的政策和资金支持下，综合利用政策措施、基础设施建设和项目带动，促进边疆稳定，促进少数民族的发展，促进流域生态建设，努力实现怒江的跨越发展、科学发展、和谐发展。其根本要求是：统筹协调经济建设、政治建设、文化建设与生态文明建设，处理好跨越发展与可持续发展、经济建设与生态建设、资源开发与环境保护、区域生态安全与经济社会稳定的关系，以实现人与自然和谐、发展与环境同步双赢、经济社会发展成果各族人民共享、各族群众幸福指数升高，尽快提高各族群众的生活水平，不让任何一个少数民族兄弟在全面建设小康社会进程中掉队，同时确保生态安全。要达此目标，就要从发展的整体性出发，即从怒江的人口、资源、环境、经济、社会、民生等的总体结构及其运行状况出发，提出恰当的优化发展对策，实现发展与环境统筹兼顾、同步双赢。通过地区试验，探出一条经济社会发展严重滞后、人民贫困程度极深、生态环境脆弱的怒江跨越发展、科学发展、和谐发展的新路子。

3、建立“怒江民族和生态统筹发展试验区”的重要意义。总的讲，这一构想有助于建设富裕民主文明开放和谐生态怒江，有助于推进科学发展、促进社会和谐、夺取全面建设小康社会新胜利；有利于追寻更符合科学发展观和更富有操作性的发展平台、真正实现怒江“二次跨越”的目标。第一，建立“怒江民族和生态统筹发展试验区”，是在云南加快建设我国面向西南开放桥头堡的新形势下实现怒江“二次跨越”发展任务的有效途径。第二，建立“怒江民族和生态统筹发展试验区”，是实施反贫困战略的需要。怒江是我国目前经济发展水平最落后的地区之一，农业生产水平低，工业基础差，贫困人口比重大，实现怒江民族生态的统筹发展，实际上是尽快实现各族群众享有最基本的生存、发展条件的重要实践。第三，建立“怒江民族和生态统筹发展试验区”，是我国边疆稳定、民族团结、共同发展的需要。怒江流域是我国傈僳族、怒、独龙等少数民族的发源地，是他们赖以生存的地域。怒江民族生态的统筹发展，不仅将促进各民族经济的发展，提升区域经济发展的质量和人民生活水平，而且，可兼顾少数民族文化的传承与发扬，对维护我国的民族团结和边疆稳定都具有重要的社会意义。第四，建立“怒江民族和生态统筹发展试验区”，是我国实施生物多样性保护和生物资源持续利用的重要组成部分。怒江流域生物资源丰富、生态景观复杂多样，是全球生物多样性和生态景观保护的重要地域，但由于其自然环境脆弱，一经破坏，恢复难度大，加之近期人口的超载，流域生态系统正遭受历史上前所未有的人类干扰，亟待进行科学合理的流域开发与保护，以实现流域的持续发展，使自然界宝贵的基因库得以最大限度的保留。

二、建立“怒江民族和生态统筹发展试验区”的有利条件和制约因素

1、有利条件。第一，中央新一轮西部大开发工作会议将滇西边境山区作为扶贫开发的重点，加大扶贫开发的力度。这是“怒江民族和生态统筹发展试验区”建立的一个重要的历史机遇。第二，面临中央和省“十二五”规划的制定。第三，中央对“云南桥头堡建设”的新要求和云南“两强一堡”的发展思路，桥头堡建设步伐的加快，为怒江加快发展、统筹民族和生态发展带来了很好的机遇。第四，省政府2010年4月启动了怒江州扶贫攻坚总体规划工作，这标志着怒江州扶贫攻坚工作迈入了一个新的发展时期。第五，怒江解放60余年来，特别是改革开放以来，全州面貌发生了翻天覆地的变化，人民生活水平得到了较大改善；全州基础设施不断加强，资源开发逐步推进，人口少、资源优、后发展的优势正逐步转变为经济优势，为怒江“统筹民族和生态发展”打下了一定的基础。

2、制约因素。怒江州特殊的地理环境，特殊的发展历史，形成了“怒江民族和生态统筹发展试验区”建设的制约因素。第一，特殊的地理环境。由于高山峡谷的特殊地形，怒江州内除兰坪的通甸坝和金顶坝较为开阔之外，基本上没有坝子。全州98%的面积是高山峡谷。随着改革开放的逐步深入，广大山区逐步从过去的封闭走向开放，许多山区针对当地由于过去交通闭塞、开发程度低所留下的相对保护较好的自然资源，相继提出将资源优势转化为经济优势的开发战略。然而，由于山区自然生态和社会经济系统的脆弱性，不合理的开发利用极易造成对自然资源和生态的破坏。第二，特殊的发展历史。社会发育不足导致社会环境约束。从社会发展的角度看，怒江州的许多地方属于从原始社会末期直接过渡到社会主义的民族“直过区”，社会发育程度仍处于社会主义初级阶段的最低层次。地理环境封闭，文化生活匮乏，加之交通和教育落后，使得当地人口素质一直难以提高（2009年人均受教育年限只有6.8年）。文化程度低，人口整体素质差，生态保护意识淡薄，认识水平处于较低层次，对人与自然关系认识模糊，在日常的生产、生活中，先进的科学技术难以得到普及和推广，生产、生活方式原始落后，间接导致本已脆弱的生态环境变得更加脆弱。落后的生产方式加速了生态环境的日益恶化。目前，怒江流域80%左右的人口仍以传统农林牧渔业为主，农民50%以上的收入来自种植业。按照传统的生产生活方式，仅毁林开荒和砍伐生活用柴每年就要消耗50万立方米森林资源。第三，特殊的生存空间。怒江州山多坡陡耕地少，全州98%以上的面积是高山峡谷、崇山峻岭，坡度在25°以上的耕地占总耕地面积的76%、人均不足两分，人地矛盾十分突出，垦殖系数不足4%；全州58.3%的区域面积属国家自然保护区。按有关规定，保护区内的人口应迁居，这将导致全州农民的生存空间更加狭小；滑坡、泥石流等自然灾害频发，生存和发展空间严重不足。随着怒江全州人口从建国时的20万人增长到目前的50万人，处在高山深谷中的怒江州，人地矛盾越来越突出。生存空间的日益狭窄，保护生态环境与民族生存发展的冲突不断加剧，严重地制约了生态文明建设。为了生存，向山要粮就成为了怒江各族人民唯一的选择，但低水平的农业生产严重破坏了怒江脆弱的生态环境，随之而来的是频繁的地质灾害，而频繁的地质灾害又进一步加剧了怒江州的贫困，怒江陷入了生态破坏与贫穷的恶性循环。第四，特殊的发展问题。加快发展与加强生态环境保护存在巨大的反差。怒江州拥有世界级的水电、矿产和旅游资源，但是，由于开发滞后，资源优势尚无法转化为现实的经济优势，致使贫困面貌始终难以得到根本改变，总体上仍然处于欠发达状态。怒江全州4个县均为国家重点扶贫县，85%的人口在农村，73.8%的农村人口处于贫困状态。贫困是破坏生态的根源。要在相当时间内既达到改善环境，又保证经济增长，无疑是一个两难选择。贫困人口的大量存在，加快发展的现实需求，使怒江的生态压力日益加重。第五，环保陷入“恶性循环”。怒江州地处“三江并流”世界自然遗产保护区的腹地，全州自然保护区占国土面积达58.3%，环境保护任务十分艰巨。怒江州水电、矿产一直被视为是对环境有较大危害的产业，因此，怒江对这两大优势资源的开发进展缓慢。开发进展缓慢，非但没有达到保护环境的初衷，反而给环保增添了很大的压力。丰富的资源不能用，老百姓贫穷的面貌无法改善，只能把手伸向山林，导致生态遭到破坏。如果水电还不开发的话，怒江各族人民会越来越穷，生态也会越来越恶化。为了保护环境，怒江的优势资源不能开发，老百姓就不能摆脱贫困，就必须刀耕火种，造成环境的进一步恶化，怒江陷入了一个恶性循环。第六，缺乏有效的生态补偿机制作为支撑。贫困的怒江流域，长期履行着守护国家自然保护区的义务，在国家尚未建立健全生态补偿机制的条件下，“有树不能砍、有山不能动、有水不能用”，使得怒江各族人民失去了生存和发展的依靠，保护义务远远超出了自身的承受能力。在自我发展和建设能力极度薄弱的情况下，没有国家在资金上的强大支持，没有行之有效的生态补偿机制，怒江流域的环境保护困难重重，推进生态文明建设也难以落到实处。

三、“怒江民族和生态统筹发展试验区”建设的总体思路

以科学发展观为指导，从发展的整体性出发，把生态文明建设、环境保护与促进当地各民族群众脱贫发展结合起来。以扶贫攻坚、生态修复、交通畅通、教育资源整合、强基固边五大工程为重点，突出改善民生，注重体制机制创新，以尽快稳定解决温饱并实现脱贫致富为首要任务。努力改善生产生活条件，不断增强各族群众自我发展意识和自我发展能力，促进怒江州经济社会的跨越式、可持续性发展。

1、围绕改善发展条件，全力推进扶贫攻坚工程。实施扶贫攻坚工程要因地制宜、总体规划、分类指导、分步实施。对居住在沿边一线的，花再大代价都要实现“四通五有三达到”；实行“教育移民”，通过发展教育，提高文化，改变观念，促使各民族青年往城市走，往外地走；有一定条件发展的，要实行整村、整乡推进；没有条件发展的，逐步实施易地搬迁，坚持哪里有路就搬迁到哪里，哪里有市场就搬迁到哪里，哪里能致富就搬迁到哪里。

2、围绕促进群众增收，全力推进生态修复工程。良好的自然生态是怒江一切文明的基础，是怒江长远发展的生命线。第一，要不断加大生态文明建设的力度，着力解决资源浪费、环境污染较为严重的问题。坚持“生态立州”不动摇，加强能源资源节约和生态环境保护，继续实施退耕还林工程和天然林保护工程、积极发展林下经济作物、加强野生动植物保护及自然保护区建设，加快中低产林地改造和农村新能源建设，抓好集镇垃圾处理与污染治理示范，开展矿山生态修复工程，实施地质灾害治理工程，加强小流域综合治理。第二，大力推进生态产业化建设，着力加大生物产业发展的步伐、着力加大生态建设的力度、着力加大环境保护的力度，着力解决林产业“大资源、小产业、低效益”的现状，用好用活退耕还林、中低产林改造、木本油料基地建设等政策，加大种植业结构调整的力度，把不适宜耕种的土地坚决退下来，大力发展高效木林和速生丰产林，着力打造富民产业，努力增加农民收入，实现生态富民，尽快遏制贫困和生态环境破坏的恶性循环。

3、围绕基础设施建设，全力推进交通畅通工程。交通基础设施滞后仍然是制约怒江发展的主要因素之一。为此，要立足现实条件，围绕贫困地区产业发展的需要，加快公路主干线建设，完善州内支线公路网络，着力搞好交通通畅工程。公路向群众聚集的地方发展，群众向公路通畅的地方聚集。

4、围绕提高劳动者的技能，全力推进山区教育资源的整合工程。教育滞后，发展无望。集中办学有利于降低教育成本和提高教育质量。在有条件的地方，都要逐步推进集中办学。只有这样，才能实现学生满意、教师满意、家长满意、社会满意和政府满意，全面提高各民族人民的文化水平。也只有这样，才能从根本上解决怒江州各民族群众素质贫困的问题，才能解决走出大山、加快发展的问题。

5、围绕党的基层组织建设，全力推进强基固边工程。党的基层组织是党的全部战斗力的基础。第一，深入推进边疆党建长廊建设，把边疆民族地区党的基层组织建设成为推动跨越发展、科学发展、和谐发展的坚强堡垒、维护边疆安宁和民族团结的坚固基石、抵御敌对势力渗透的钢铁长城。第二，切实加强社会管理，加强城乡和谐社区建设，让各族群众都能享受到改革发展的成果；积极引导宗教与社会主义社会相适应，对正常的宗教活动，发挥其在构建和谐社会中的协调作用，对于地下宗教组织和地下宗教活动，要严密防范和严厉打击。

四、建立“怒江民族和生态统筹发展试验区”的政策建议

1、积极争取特殊的政策扶持。抓住中央西部大开发工作会议把滇西边境山区作为扶贫开发重点，加大扶贫开发力度，以及云南加快建设我国面向西南开放的重要桥头堡的重要历史机遇，搞好怒江民族和生态统筹发展的综合规划，提出怒江民族和生态统筹发展的综合措施，争取国家和省对特殊的“怒江问题”采取倾斜政策，给予特殊的支持，促进怒江民族和生态的统筹发展。

2、采取综合措施，努力实现开发与保护的良性互动。怒江拥有水能、矿产和旅游三大优势资源，但迫于环保等舆论压力，怒江干流的水电开发一直未获核准，矿产资源开发也举步维艰，旅游难以产业化，导致资源优势难以转化为经济优势。要改变怒江“水富、矿强、景色美”的资源优势与“民穷、州弱、底子薄”之间的极大反差，就必须加大以水电为主的优势资源开发的力度，同时做好环境保护工作。在怒江水电开发问题上，无论是盲目的反对怒江开发，维护“生态愚昧”的极端环保态度，还是那些浪费了资源、破坏了环境的无序开发的小水电，都不符合生态文明建设的要求。因此，在保护生态的基础上有序地开发水电，是当前建设怒江特色的生态文明最重要的任务之一。第一，着力开展水电产业开发综合研究工作，尽快形成“以林保水、以水发电、以电护林”的循环经济模式，加快水能、矿产、生物、旅游等优势资源的开发，走出一条符合怒江实际的开发与保护并重的路子。第二，充分发挥林业优势，推进中低产林改造，大力培育、扶持、引进林业龙头企业，大力推进生态产业化建设，大力开发绿色产品，发展绿色经济，实现生态富民。

3、对怒江沿边跨境民族地区采取更特殊的扶持政策。加快怒江沿边跨境民族地区经济社会的发展，是关系到民族团结、边防巩固和维护国家统一的重大问题。特殊的困难，只有用特殊的办法才能解决。建议国家将这一问题提升到事关总体发展战略的高度，进行专题研究和部署，设立专门机构，建立专项资金，制定特殊政策，采取特殊的帮扶措施。

4、建议国家在加大对人口较少民族扶持力度的同时，制定出台更加特殊的扶持“直过区”民族发展的政策。怒江州62%的人口属“直过”人口，有10万人需易地安置，有4.5万特困户住房困难，所以，建议国家制定出台特殊的“直过区”扶持政策措施，使“直过区”民族与全国人民有条件共同向小康社会迈进，实现民族、经济、社会的新跨越。

5、加快建立和完善生态补偿政策体系，形成生态建设和环境保护的长效机制。建立生态补偿财政转移支付机制；制定完善环境经济政策；选择重点领域开展生态补偿试点工作。

6、争取中央和省在生态文明建设上的资金及政策支持。争取中央加大财政转移支付力度；争取中央和省在重大项目、沿边开放开发、民族企业、“直过”民族地区、教育经费等方面给予怒江相关的政策支持和倾斜；推进建立跨区域、跨流域的生态补偿机制；广泛开展国际生态建设合作，争取国际社会的支持。

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2010）05-0050-04

2010-08-25

溥德书（1963- ），男，云南通海人，中共云南省委党校科学社会主义教研部副主任、教授。研究方向：社会发展理论。

杨晓骞（1964- ），男，云南云龙人，中共怒江州委政策研究室主任。研究方向：怒江州经济社会发展问题。