农村基层组织工作人员职务犯罪法律适用问题探讨

文◎赵雪克陈金章

农村基层组织工作人员职务犯罪法律适用问题探讨

文◎赵雪克*陈金章**

近年来,农村基层组织人员贪污贿赂等职务犯罪现象突出,一些农村基层干部借机侵吞、占有、挪用公共财产,严重侵害了农民的切身利益,极大地损害了党和政府在人民群众中的形象,造成党群、干群关系紧张,群体性上访、越级访事件频频发生,严重影响了农村的社会稳定。在实践中，检察机关对农村基层组织人员职务犯罪的查处力度却明显不足。原因是多方面的，但立法的模糊导致不能准确认定部分农村基层组织人员是否符合贪污贿赂犯罪的主体要件，同时农村基层组织人员职务行为的复杂性也直接导致其是否属于协助人民政府公务活动，使得在司法实践中具体适用法律时往往出现争议。笔者现就反贪办案中遇到的农村基层组织工作人员职务犯罪法律适用问题进行探析。

一、合理界定农村基层组织人员的范围

明确农村基层组织工作人员的具体范围，应把握两个原则，一要以刑法角度来看待这一问题。本文讨论的是农村基层组织工作人员职务犯罪法律适用问题，因此应当从刑法角度把握，而不是从宪法、行政法等角度把握农村基层组织工作人员的具体范围。二要适用刑法时必须结合宪法、村民委员会组织法和其他相关法律法规，及刑事立法和立法解释的精神，只有这样才能在复杂的实践中准确把握农村基层组织工作人员具体范围。根据这两个原则，我们认为农村基层组织工作人员应包括以下四个方面：

（一）村民委员会工作人员

全国人大常委会《关于刑法第93条第2款的解释》，首次以“立法解释”的形式对刑法规范的含义进行明确界定。该立法解释规定，村民委员会等农村基层组织工作人员协助人民政府从事的下列活动，属于刑法规定的“其他依照法律从事公务”的活动：救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；社会捐助自治事务款物的管理；国有土地的经营和管理；土地征用补偿费用的管理；代征、代缴税款；有关计划生育、户籍、征兵工作；协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等基层组织工作人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用《刑法》第382条和第383条贪污罪、第384条挪用公款罪、第385条和第386条受贿罪的规定。这个立法解释确定了村民委员会工作人员属于农村基层组织工作人员职务犯罪的主体之一。

（二）村党支部工作人员

根据我国的政治和法治实践，执政党的组织与其所领导的同级的法律意义上的政府组织，一般在刑法上具有相同的法律地位，即行使相应的权力、承担相同的责任。但因立法技术原因，立法文件往往不在法律文件中将党的组织进行表述，如刑法上只讲“国家机关”，而未表述党和国家机关。不管有无明文表述，人们均将党的组织赋予与同级法律意义上的组织相同的性质，比如，人们在执行刑法时，从来没有怀疑过乡以上各级党委这些党组织属于刑法上所指的国家机关。因此，村党支部的工作人员视为村基层组织工作人员，这在刑法学界和司法实务中基本无争议。

另外，村民委员会组织法对党支部已有明确的规定，党支部完全属于立法解释中所指的农村基层组织。村民委员会组织法第3条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。”此处所说的“基层组织”与立法解释中的“基层组织”应属于同一法律概念。根据我国宪法序言的规定和政治生活的实践，中国共产党是我国政治生活和社会生活中的政治领导力量，村民委组织法更是在法条中明确规定党的基层组织即村党支部，“发挥领导核心作用”。因此，按照政治生活的实际，如果村委会是基层组织，其工作人员在从事公务过程中利用职务犯罪可以构成贪污贿赂、渎职犯罪，而对其实施领导的党支部人员反而不能对其职务行为承担刑事法律责任，这在逻辑上也是说不通的。

（三）村经济合作社等农村基层社区性集体经济合作组织工作人员

根据民法通则、土地管理法和地方性法规的规定，我国农村除了党支部和村委会外，在一些地方还设有社区性的集体经济合作组织。全国人大常委会法制工作委员会《对关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复》规定：“《民法通则》第74条第2款和《土地管理法》第8条第1款规定，‘集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。’《村民委员会组织法》第4条第3款规定，‘村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的其他财产。’同意省农委的意见，即依照上述规定，集体所有的土地依照法律规定属于村农村集体所有的，应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理，没有村农业集体经济组织的，由村民委员会经营、管理。”根据全国人大常委会法工委的答复，村经济合作社既是向工商行政管理部门登记注册的经济法人，又具有一般企业所不具有的管理职能。因此，经济合作社应当属于立法解释中所指的村基层组织。因为村经济合作社属于村级社区性、综合性合作经济组织，它与普通的村办企业等单纯的经济实体不同，除自身经营外，还负有某些管理职责。另外，它的职责与村民委员会的职责存在交叉，这种状况为法律和人大有关答复所认可。因此，村经济合作社的地位应当属于村基层组织，其工作人员属于农村基层组织工作人员职务犯罪的主体。

（四）村民委员会分设的村民小组和下属委员会工作人员

《村民委员会组织法》第10条规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”第25条规定：“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。”对于村民委员会分设的村民小组和下属委员会工作人员是否属于农村基层组织工作人员，现在尚存在异议，但我们认为其应当属于农村基层组织工作人员，原因有二。一是这些组织本身属于村民委员会派生的机构，在语义上应当包括在基层组织的范围之内。二是在实践中村民小组和下属委员会工作人员，尤其是下属委员会的人员，往往依法由村民委员会工作人员兼任，而且在工作中服从村民委员会的安排，故应当按照基层组织工作人员对待，其工作人员在协助人民政府实施行政管理工作中所实施的职务犯罪行为，则应定为贪污贿赂、渎职类犯罪。

二、农村基层组织工作人员职务行为的分类

按照《村民委员会组织法》第4条、第5条和第6条的规定，村民委员会的职责是：协助乡镇人民政府开展工作，管理本村的公共事务；兴办本村的村自治事务，为农村居民提供治安保卫、公共卫生等公共服务；支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济，从事生产服务和协调工作；依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助。这些职能根据其性质，可分为依法从事公务和村民自治范围内的管理、经营事务。

（一）依法从事公务

全国人大《关于刑法第93条第2款的解释》将其限定为：救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；社会捐助村自治事务款物的管理；国有土地的经营和管理；土地征用补偿费用的管理；代征、代缴税款；有关计划生育、户籍、征兵工作；协助人民政府从事的其他行政管理工作。其实质是村基层组织协助人民政府从事行政管理工作。唯有在这七项事务中，才属于依法从事公务。

由于前六项规定非常明确，因此不存在争议。但如何理解第七项“协助人民政府从事的其他行政管理工作”这一兜底性条款，以什么样的标准去界定“行政管理行为”，也是颇有争议的。根据该立法解释的精神，其行为实质是村基层组织协助人民政府从事行政管理工作，因此界定行为是否是公务，有两个要件：一，必须属于协助人民政府行使的管理工作，而不是村内自治事务和村级经营活动；二，该事务必须属于我国法律、法规、规章、政策规定的、应属于政府部门行使的管理行为。唯有依据这两个要件，才可能准确把握“依法从事公务”行为的职务性质。

（二）村民自治

村民自治范围内的管理、经营事务村民自治事务，是指人大立法解释的七项事务之外的非经营性质的村内公益事业和公益服务等自治事项，既非协助政府从事行政管理，亦非企业经营性质的村自治事务建设和公益服务活动。村级经营活动，即村经济组织从事以营利为目的的经营性行为。在村民自治事务和村级经营活动中，村基层工作人员利用职务之便进行的犯罪，不能成立狭义上的职务犯罪；但可以作为其他单位中不从事国家公务的人员，成立广义上的职务犯罪，即可以构成职务侵占罪、挪用资金罪和非国家工作人员受贿罪。

三、农村基层组织工作人员职务犯罪法律适用探讨

在实践中对农村基层组织人员职务犯罪行为定罪与处罚时，应当将主体身份与三种职务（公务、自治事务、经营事务）排列组合，严格把握贪污罪、挪用公款罪、受贿罪与职务侵占罪、挪用资金罪、非国家工作人员受贿罪构罪界限，准确认定村民委员会等村基层组织人员的职务活动是否属于协助人民政府从事立法解释中所规定的行政管理工作，然后决定当事人的行为应当适用哪一法律条款予以认定。不能一律将农村基层组织人员的职务犯罪作为贪污受贿类犯罪处理，而应当根据行为时利用的职务性质，综合评价犯罪构成对应适用法律规范。

（一）农村基层组织工作人员在协助政府从事公务活动时职务犯罪行为的法律适用

根据全国人大常委会九届第十五次会议通过的《关于刑法第93条第2款的解释》，这种情况下应按照农村基层组织工作人员的行为性质认定为贪污罪、受贿罪、挪用公款罪等贪污受贿、渎职类犯罪罪名。由于此处争议不大，本文暂不详述。

（二）农村基层组织工作人员在集体经济组织进行的经营性活动中，利用管理或者从事经营活动时职务犯罪行为的法律适用

根据全国人大常委会九届第十五次会议通过的 《关于刑法第93条第2款的解释》，农村基层组织工作人员只有在协助政府从事公务活动时，即从事该解释所规定的七项工作，其方属于准国家工作人员，他们利用职务实施的行为才能根据刑法和立法解释认定贪污受贿、渎职类犯罪。在其他情况下，如在集体经济组织进行的经营性活动中，由于其身份已经不算是准国家工作人员，在其利用职务之便所实施的行为应根据行为性质认定为职务侵占罪、挪用资金罪和公司、企业人员受贿罪等，不能以贪污受贿、渎职犯罪论处。

（三）农村基层组织工作人员在管理村内自治事务利用职务之便侵吞财物、挪用资金时法律的适用

根据最高人民检察院关于贯彻执行《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第93条第2款的解释》的通知规定：“各级检察机关在依法查处村民委员会等村基层组织工作人员贪污、受贿、挪用公款犯罪案件过程中，要根据《解释》和其他有关法律的规定，严格把握界限，准确认定村民委员会等村基层组织工作人员的职务活动是否属于协助人民政府从事《解释》所规定的行政管理工作，并正确把握《刑法》第382条、第383条贪污罪、第384条挪用公款罪和第385条、第386条受贿罪的构成要件。对村民委员会等村基层组织工作人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定。”因此，在这种情况下由于农村基层组织工作人员也不是在从事立法解释所规定的七项工作，因此此时他们也不具有准国家工作人员的身份。这时农村基层组织工作人员在管理村内自治事务利用职务之便所实施的行为也应根据行为性质认定为职务这所实施的行为也应根据行为性质认定为职务侵占罪、挪用资金罪和公司、企业人员受贿罪等。如果检察机关在查处村基层组织工作人员职务犯罪案件时，遇到村民委员会等村基层组织工作人员从事属于村民自治范围的事务如经营、管理活动时发生的案件，不能适用《解释》的规定时，可以在查明事实后，根据行为性质，如果涉嫌其他犯罪时，移交公安机关查处。

（四）农村基层组织工作人员在管理村内自治事务时利用职务实施权钱交易行为的法律适用

在办理村内自治事务的过程中所发生的农村基层组织工作人员权钱交易的行为，既不能成立受贿罪，因为此时的农村基层组织工作人员并不具备准国家工作人员身份，同时也不能成立公司、企业人员受贿罪，因为该行为并不是在公司企业经营活动中发生的。因此这种行为属于法律无明文规定的情况，按照罪刑法定原则，应当认定为无罪。如果因法无明文规定不构成犯罪的，可在查明事实后向基层政府或者党委提出检察建议，按照村民委员会组织法和其他法律法规处理，以保障农村的健康发展和农民的合法权益。

*河南省登封市人民检察院副检察长[452470]

**河南省登封市人民检察院反贪局科长[452470]