对基层检察院设立案件管理中心的思考

文◎史书义*

对基层检察院设立案件管理中心的思考

文◎史书义*

案件管理中心是检察机关在长期的案件管理实践过程中，充分认识传统案件管理模式的不足后做出的理性选择，在全面加强检察业务建设、检察队伍建设，规范检察机关执法行为，提高办案质量、办案效率等方面都发挥着重要作用。全国检察系统80%为基层检察院，80%的案件由基层检察院承办，因此，加强基层检察院案件管理，提高案件质量，做好案件统计分析至关重要。案件管理中心所具有的职能作用，使其成为基层检察院加强案件管理的必然选择。但基层检察院在设立案件管理中心，推进案件管理改革过程中面临一定的困难。为有效处理这些困难，保障案件管理中心良好运行，发挥其应有效能，笔者在此提出自己的粗浅看法。

一、传统案件管理模式的不足与案件管理中心的主要职能

（一）传统案件管理模式的不足

长期以来，检察机关主要以各个内设执法办案部门为主体对案件进行管理，存在诸多不足之处，主要表现在：

一是内部各部门之间的监督不足。各个业务部门“相对独立，各自为政”，单独收案、各建台帐、分别负责审查，并以本部门制定的案件质量标准对案件质量进行自评、考核，其相互之间的监督基本上是以提出相应意见或者建议的方式，突出表现为静态性、事后性。

二是检察委员会的监督相对薄弱。基层检察院检察委员会对案件的监督形式主要是：由各部门上报需经检察委员会讨论决定的重大、疑难、复杂案件，然后由检察委员会办公室负责安排召开检察委员会讨论、研究、决定。监督行为具有被动性，监督范围具有局限性。

三是上级检察机关的监督相对滞后，监督的基础数据或对象可能存在不实现象。上级检察机关对下级检察机关实行业务部门对口指导、监督，主要是通过对下级检察机关每月的统计报表、重大典型案件专报、办案情况定期分析、办案信息等进行书面审查的形式，采用对发现的问题进行通报的方式，监督相对滞后。同时，由于某种原因，统计数据有可能因下级检察机关上报不准确、不全面甚至弄虚作假而不实，影响了上级检察机关的有效监督。

（二）案件管理中心的提出与主要职能

为加强对案件的管理，2003年6月最高人民检察院下发了《关于加强案件管理的规定》之后，全国各地检察机关纷纷结合自身实际，从程序控制、质量控制等不同方面进行案件管理改革与尝试，案件管理中心便应运而生。其主要职责，有的归结为“五统一”，有的归结为“四统一”，但基本大同小异。主要是统一受理、分流、移送、报送案件；统一管理、出具法律文书；统一受理和办理当事人、委托律师、相关单位等对检察机关作出具有结论性决定提出异议的案件；统一对查封、扣押涉案款、物进行管理、处置；统一对本院执法办案进行质量评估、考核；统一对检察业务运行情况进行综合分析，总结办案运行规律，为检察长、检察委员会提供案件的准确数据等。以此实现“集中受理、统一进出、流程管理、动态监督”的案件管理目标。

二、基层检察院设立案件管理中心所面临的主要问题

基层检察院在设立案件管理中心过程中面临内部机构职能重整、制度规范重构、加强案件管理中心与各业务部门的相互配合及经费保障等诸多问题，其中最突出的矛盾表现为两个方面：

一是案件管理中心对高素质检察人员的需求与检察人员相对缺乏的矛盾。案件管理中心作为对案件集中、统一管理，对检察业务工作进行检查、考评，监督、引导检察人员规范执法办案，并为检察长、检察委员会提供案件准确数据的重要部门，需要配备充足的、高素质的、熟练计算机操作技能的各方面检察人员，如此才能保证案件管理中心的有效运转，才能保障其应有职能得到充分发挥。目前，由于检察人员招考按公务员序列由各省统一组织，一方面从基层检察院向上级申请招考人员到列入全省公务员招考计划、组织实施招考、人员到位最少需要二年，甚至更长，招考时间不确定，没有统一规划；另一方面基层检察院条件艰苦，检察人员职级待遇普遍很低，办案任务又重，很多符合条件的大学毕业生都不愿报考基层检察院，特别是经济落后、偏远地区的基层检察院，时常出现因报考人数不够，不满足招考条件而取消招考的现象，使得这些基层检察院不得不放低条件招考。在这样的情况下，基层检察院人员普遍不足，特别是具有办案资格、高素质检察人员缺乏，远远不能满足案件管理中心对高素质人才的需要。

二是案件管理中心对统一、高效系统软件的需求与高效、统一的系统软件缺乏之间的矛盾。案件管理中心是对案件进行现代化管理的一种新机制，其现代化表现及价值就是要实现网上办公、办案，通过数据化的形式实现案件的流转，加强对案件的监督。但目前，没有统一的关于案件管理的系统软件，各级检察院设立案件管理中心，并使案件管理中心有效运转，都需自己聘请相关专业人员进行相关系统软件的开发。这对于经费普遍紧张的基层检察院来说，是一个不小的负担，对于经费特别紧张的基层检察院，也许会因经费紧张而使这项工作搁置，继而影响案件管理中心职能的发挥。同时，由于各自分别开发案件管理系统软件，不仅造成资源浪费，而且缺乏统一性，不利于上下统一协调，甚至可能与检察系统现在运行的案件统计软件程序相冲突。

三、对当前基层检察院设立案件管理中心的几点建议

尽管基层检察院当前在设立案件管理中心过程中面临许多问题与困难，但这是每一项新机制运行或改革发展过程中所必然经历的阶段。笔者认为，在现有条件下，基层检察院设立案件管理中心应从以下几方面着手：

一是运行方式上应强调循序渐进。由于基层检察院在人员、经费、车辆保障等方面的不足，完全按既定的案件管理中心模式、职能一步到位、全面实行存在一定困难，因此，应采取循序渐进的方式。可先在条件较好的基层检察院进行试点，摸索、总结经验，然后再进行论证，在更多的基层检察院全面铺开。实行试点的基层检察院，也可根据自己的实际情况，制定适合自己的一步到位的运行模式。如在部分人员或车辆不能保障独立的情况下，检察人员可兼顾多个职责或先与其他各业务部门共用车辆等。

二是构建模式上应兼顾个体差异。各个基层检察院由于所处区域不同，每年所办理的案件数量悬殊较大。经济较发达地区的基层检察院年平均办案可能上千件，而经济欠发达地区的基层检察院年平均办理案件可能只有上百件，如果在这些办案数量少的基层检察院也按既定模式设立案件管理中心，就涉及到是否经济、人员是否浪费的问题。因此，基层检察院设立案件管理中心，要实事求是、因地制宜，在案件管理中心设立宗旨指导范围内，创新发展适合自己的案件管理中心模式，而不能一刀切，造成资源和人员的浪费，或由于案件管理中心的设立不适合自身特点而不科学、不可用，最终成为一件摆设。

三是制度规范上应注重部门之间的协调。设立案件管理中心，是为加强对全院案件的集中管理，这样的集中管理是以制度规范为依托，通过良好的、科学的制度规范保障实现的。为保障制度的科学性，在构建制度过程中，要充分考虑案件管理中心的职能及案件流转的实际样态，还要考虑与各业务部门的相互配合及与各业务部门原有制度的互相衔接，避免重复，甚至冲突。

四是系统软件开发上应保证统一性。从经济及高效运行的角度，建议最高人民检察院统一开发适合案件管理中心运行的案件管理系统软件。如条件不成熟，建议至少由各省级检察院统一开发符合要求的案件管理系统软件，这样不仅有利于上下协调，而且从实现长远改革发展目标的角度，也是大有益处的。

五是人员素质上应保持整体先进性。案件管理中心是对外代表检察机关形象的“窗口”部门，同时也是保障案件质量的“防火墙”，是检察长、检察委员会的“高级参谋与助手”，因此，应把政治素养高、业务素质强的检察人员配备到案件管理中心，并不断加强教育、培训，提高检察人员整体素质，这不仅是检察队伍建设的基本要求，也是提高案件质量，保障检察职能充分发挥，推动检察工作全面发展的根本保证。

*山西省长治市城区人民检察院检察长［046000］