公用事业改革问题刍议

李 勇

(河南商业高等专科学校思政部,河南郑州 450044)

公用事业改革问题刍议

李 勇

(河南商业高等专科学校思政部,河南郑州 450044)

公用事业改革的实质是市场结构变革和竞争机制培育。民营化无法代表公用事业改革方向,如果公用事业改革民营化很可能把公用事业市场化改革变成单纯的所有制改革,而忽视市场结构的变革,这样既无助于实现市场化,同时又影响公用事业的社会利益和运行效率。

公用事业;市场化;民营化

一、公用事业的市场化问题

原有国内公用事业投资模式是资金靠政府投入,价格由政府制定,领导由政府任命,亏损由政府负担。政企不分和非企业化经营导致了公用事业领域效率低下,浪费严重,服务质量差。公用事业的规模经济和范围经济的产业特征使其具有了自然垄断的性质,而这种自然垄断性质极易演变成为市场垄断,如一个大的发电厂服务于一个地区就比每个单位都配备一个发电厂要经济得多。如果将这样的产业交给市场,就很可能出现两难选择:多家企业共同竞争能带来市场供需均衡,但效益很低;独家经营可获得规模效益,但企业很可能利用其垄断地位,以限产提价等办法来操纵市场,侵害消费者权益,获取超额利润。所以,类似公用事业等自然垄断领域是需要政府控制而不能通过市场经营的。特别是公共产品通常具有收益的非排斥性和边际消费成本为零的特点,造成该领域无法实现市场化。非排斥性使得公共产品无法通过等价交换机制在生产者和消费者之间建立起联系;边际消费成本为零则使得,如果对公共产品采取市场方式进行供应,就会限制产品效益的最大发挥,背离经济原则。更特别的是,有些公共产品,市场不仅不能提供,而且必须依靠市场才能运转。当然,公用事业的许多产品并不同时具备非排斥性和边际消费成本为零的特性。某些产品具有非竞争性,但却具有排他性,成为俱乐部性的公共产品;某些产品具有非排他性,但其使用量达到一定程度后又具有竞争性,成为拥挤性公共产品。显然这些产品虽具有某种公共产品的特征,但又不完全是公共产品,至多是准公共产品。然而,上述情形中的市场失灵,只是因为产权无法界定或界定成本过高,凡是无法明确界定产权的领域都是无法或不宜引入市场机制的。市场机制的根本要求是等价交换,交换的内容是产权,交换价格是人们对权利的评价,资源的有效配置也就是权利的最佳利用。因此,产权界定是市场交易的基本前提,没有产权界定就无法进行交换。自然垄断性产品之所以无法通过市场进行配置,是因为产权的垄断性使得价格机制失去了对交易产品进行合理定价的作用,无法实现对等的权利交换。产权不明或产权不能确定,是使得市场机制无法在这些领域或项目中发挥作用的根本原因。当然,这些行业并非完全无法界定产权,问题是产权界定的成本可能太高,结果无论从社会还是从个人来看都是不经济的。因此,所谓市场失灵,与其说是市场缺陷还不如说是市场运行条件不成熟。

随着技术进步、分工扩大及组织机构的变化,一方面削弱了自然垄断的程度和范围,另一方面创造了新的竞争领域,如道路的建造维护和运输服务的提供、电网建设和电力输送与电力的生产、通信网的建设运营与信息服务提供商的服务及其互联互通等可以分开进行,使这些以前具有自然垄断性质的经济活动,具有了竞争的性质和特点,为多元化的企业进入提供了机会和条件。与此同时,技术发展也使公共物品的产权实施成本降低。所以,随着经济社会的发展和技术进步,许多自然垄断的公用事业,具有了某种程度市场竞争的条件,其现有营运及管理模式日渐无法满足新的社会需求,亟待通过市场化改革提高效率。但是,市场化改革需要弄清两个问题:一是把握行业自然垄断性与竞争性的程度或边界。对仍具有显著自然垄断性及公共性的公用事业,政府仍需承担起更大责任。而对那些建立起较为清晰的产权界定,形成竞争关系的公用事业,政府应退出直接经营,实行市场化运营。二是公用事业不能只讲投入产出,不能仅以资产的保值增值为主要目的,而要把保证供应和服务等社会效益放在首位,这是政府办公用事业的初衷和宗旨。目前一些地方公用事业改革中,不是把解决体制机制问题作为重点,而是以搞产权出让和资产拍卖为主,偏离了公用事业改革的目标和基本原则,给公用事业的健康和长远发展带来了诸多不利的影响。

二、民营化不等于市场化

十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出:放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中指出,“允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域。垄断行业和领域允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。加快完善政府特许经营制度,规范招投标行为,支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。……鼓励非公有制企业参与市政公用企业、事业单位的产权制度和经营方式改革”。建设部 2002年12月出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》要求,“以体制创新和机制创新为动力,以确保社会公众利益,促进市政公用行业发展为目的,加快推进市政公用行业市场化进程,引入竞争机制,建立政府特许经营制度,尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业市场体系。鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式,参与市政公用设施的建设,形成多元化的投资结构”。这里说的是“市场化”而非“民营化”。又如 2006年建设部等六部委联合下发了《关于优先发展城市公共交通的意见》,指出“鼓励社会资本包括境外资本以合资、合作或委托经营等方式参与公共交通投资、建设和经营。鼓励和支持公共交通企业采取盘活现有资产、改制上市等方式筹集资金。有序开放公共交通市场,实行特许经营制度,形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局”。其中不仅没有讲到民营化,而且强调了“国有主导”。

主张民营化的人却从上述文件中找到了支持,他们认为,“在我国,公用事业民营化制度已经得到了确立,各地的实践正在有条不紊地进行”,“党和政府的上述决策意见为公用事业民营化制度在我国顺利勃发提供了政策上的强有力支持”[1]。这里显然存在概念混淆,市场化被误读为民营化,原因可能是出于对市场化的认识不足,也可能是为了实现某种目的,有意进行曲解。此外,还有一种误读,“随着经济社会的发展,作为公用事业行业原有提供主体的公共部门的已有的供给能力,已难以满足日益增长的需求,而其长期的巨额亏损又成为政府巨大的财政负担,财力不足制约了投资,使供给的数量难以增长,质量难以提高。而随着居民收入的提高,消费者主权的诉求日渐高涨,产生了用商业规律约束公用事业生产与销售,从而实现用更低成本享受更好的产品和服务的社会要求。更为重要的是,由于资源的稀缺性,持续的经济发展就必须以效率为导向。以私人部门作为产业主体,结合竞争机制的市场化制度安排是符合效率性要求的”[2]。这里,假借原有公共部门经营的低效率排斥了国有企业,进而得出民营化的结论。

从词义上讲,“化”指一种发展趋势,一个由量变到质变的过程。“民营化”可以理解为在某个领域非公有资本逐步进入并最终成为主体或占据支配地位。然而,政策上允许非公有资本进入公用事业领域从事经营和“民营化”有着根本区别,公用事业改革的实质是市场化而非民营化。毫无疑问,非公有资本参与公用事业建设会发挥积极的作用,一是大量社会资本的进入将会解决资金不足、产品或服务短缺问题。二是有助于形成多元化的产权主体或竞争主体,在一定程度上促进该领域市场机制的作用发挥,进一步提高效率,改进产品和服务质量。然而,非公有资本进入虽有助于市场竞争形成,但不是通向市场化的唯一决定路径。首先,市场化就是按照市场规则运行,市场主体必须具有明晰产权和权利制衡制度,是独立的经营实体,它不排除任何国有的成分,也不排除任何私人或外资的成分。必须坚持一个原则:明确界定政府、投资人或者是运营者,或者是消费者的责权和义务的关系。市场化一定要转变原来政府和国有企业的“父子关系”,把“父子关系”改变成合同关系,是市场化的基本要求。如果完全排斥国有企业,不承认其市场主体地位,认为只有非公有制企业才是合格的市场主体。那么,我们所致力于建设的社会主义市场经济体制和资本主义私有制基础上的市场经济将没有任何区别。同时,一味排斥国有经济同样有损于多元化市场竞争主体的形成,有损于市场机制的形成及公用事业经营效率和社会效益的提高。其次,公用事业改革的实质是市场结构变革和竞争机制培育。一些学者主张借鉴西方国家模式,在我国实行公用事业民营化。问题是,西方国家公用事业领域实行私有化或民营化是在国有资本占有相当比重的前提下进行的。时至今日,仍有许多发达的市场经济国家和地区,如美国、日本、韩国和欧洲的一些国家以及我国的香港、台湾等,都没有把如供水等公用事业领域完全向国内外其他资本开放,而是主要由各级政府投资,国有企业经营或者委托经营,并由政府进行严格的控制和监督管理。这些国家和地区公用事业领域改革的核心是建立有效竞争机制,而不仅仅是民营化。20世纪 90年代以来,拉美国家公用事业照搬西欧模式,忽视企业内部管理体制改革和生产效益提高,将国有企业的私有化看成是解决国家经济困难的一副灵丹妙药,否定了国有企业和政府在调控国民经济方面的作用。这些国家市场化改革中的产权改革进行得可谓轰轰烈烈,经济体制与结构发生了重大变化,但在有效竞争机制与社会发展方面却乏善可陈[3]。再次,国有企业不再是低效率的代名词。国营公用事业经营效率低缘于旧体制下政府直接管理和经营的模式以及没有建立现代企业制度,而不是国有资本太多,也不意味着今天的国有企业一定是低效率的。我国经济体制改革一直在围绕着国有企业改革这个中心进行,着力打造高效的国有资本管理体制和建立现代企业制度。大量事实表明,国有企业一旦完成制度更新、机制转变,也将成为充满活力、富有竞争力的市场主体。中国经济改革的市场化问题,关键在于企业真正建立符合现代企业标准的权力制衡制度。

三、民营化并非一定带来高效率

民营化的倡导者认为,打破政府垄断,让民间资本成为公用事业的支配力量,可以大幅度提高公用事业的经营效益与效率。公用事业民营化的基本逻辑是通过充分激发私人利益最大化的行为动机,以实现公共利益最大化。在公用事业由政府直接经营的情况下,经营者个人的收益与其经营业绩常常缺乏直接联系,因此其必然缺乏提高管理效率与经营业绩的动力。民营化意味着经营者必须自负盈亏,其个人收益与公用事业的经营业绩息息相关。因此,经营者为了实现个人收益最大化,则完全有充足的动力降低经营成本、改进管理过程、改善公用事业产品的供给状况,而其经营管理业绩的优化也意味着消费者可以享受更为丰富的产品与更为方便快捷的服务。还有人提出公私合作制的主张,“公私合作制表现为‘国家私人合营公司’的形式,即政府(如中央政府部门或地方政府)利用竞争机制(如招标)选择民营合作机构,由民营合作机构组成特殊目的公司,负责项目的筹资、建设及经营等,而政府则以某种承诺(付费协议等)对特殊目的公司的筹资等市场操作环节提供支持。其中,公私部门要签署特定合同,明确双方的权利和义务以确保项目的顺利完成”[4]。这实际上是强调“私”,即民营经济的主体地位,“公”只是政府所谓的选择权,国有资本则被排斥出产业运营之外。

期望通过促进个人利益最大化以实现公共利益最大化的逻辑并非十分可靠。相反,个人利益的最大化可能以损害公共利益为代价。如果缺乏健全的监管体制,民营经济控制公共事业就极有可能造成对公共利益的危害。这种危害至少体现在三个方面:一是在争夺政府授予特许权和签订承包合同阶段产生的腐败问题;二是合同签订之后公共服务生产过程中的数量短缺、质量低劣和价格不公平问题;三是不履行普遍服务义务,或者提供歧视性服务。由于公用事业产品的需求弹性很小,公用事业的经营者完全可能通过任意提高价格以获取垄断利润。民营化充分激发了公用事业经营者个人利益最大化的行为动机,最终促使其为获得垄断利润而侵害消费者的权益,这几乎是民营化逻辑下的必然产物。另一种可能是,一旦政府介入实行价格监管,有可能造成企业因不能满足其利润目标而选择放弃或提供低质量的产品和服务。2007年跨国水务巨头威立雅斥巨资参股兰州供水集团,在合资后的第二年就提出目前水价低于供水成本,申请水价上浮 49%,涨价成为实现水务公司股东利益的手段。当地政府的初衷是吸引社会资本投资,提高营运效率,加快改善市政公用事业基础条件,提高供给量和服务质量,但却加剧了变现资产的短期行为。由于经营期末政府回购股权相应的配套制度不完善,给境外机构提高了水务并购成本的机会。我们不能过分相信政府对私人企业进行监管、引导的能力和有效性。一是政府本身的缺陷,二是私人企业对政府调控作出反应的积极性以及反应能力。公用事业关系国计民生和各行各业,其职能和目的一旦遭到扭曲,则成为严重制约经济发展的瓶颈。由于公用事业具有稳定的收益,民营资本通常不愿轻易退出已经进入的领域,政府在允许民营企业经营公用事业之后,当遇到矛盾时,无论是想通过何种方式来解决,都将面临巨大的困难和挑战。

一些研究者认为,公用事业民营化必然会导致公用事业市场效率改善。从本质上分析,真正促进效率提高的是市场竞争。但从我国已有的“民营化”进程来看,能够达到改善市场竞争机制的领域并不多。由于市场结构未发生改变,很难指望市场主体行为与市场绩效会发生大的改变。即使能够对公用事业的经营权进行投标,竞争经营,虽然在短期内能起到降低市场价格的作用,但从长期来看,经营权一旦有了归属,事前的多家竞争格局就被事后的单方垄断的局面代替,如果缺乏有效的价格规制手段,市场价格仍然会回升。因此,公用事业市场效率提高的关键在于引入真正的市场竞争机制,否则很难有根本性的改变。如果认为公用事业从公营变成民营就必然会提高市场效率,就很可能把我国的公用事业市场化改革变成一场所有制改革而忽视市场结构的变革,改革将步入误区。

公用事业发展固然不能退回到完全依赖国家投资、政府经营的时代。但是,如何合理利用社会资本建设公用事业,避免陷入民营化困境,是我们在经济发展的新阶段必须慎重审视的问题。在重大的公用事业投资上,应保证国有资本在公用事业上的主导地位,尽量减少对社会资本的依赖。在引入市场机制,实现政企分离,提高企业的经营效益、管理和服务水平的同时,必须保持政府对行业的控制力,并实施有效的监管,以保证各项设施的安全、正常运行及服务的质量和供应的连续性。已经实行产权改革的,应当保证政府在国有资产方面的绝对控股,这是保持政府对企业的控制力和实施有效监管的重要前提。对于确有必要引入非公有资本的项目,一定要有长远的眼光和全局意识,充分考虑到经济环境可能发生的变化,在政府成本和市场成本之间进行衡量,谨慎选择非公有资本介入的方式和约定合同条款。

[1]杨海坤.公用事业民营化管制与公共利益保护[J].当代法学,2006,(5).

[2]曹远征.中国城市公用事业绿皮书 NO.1—公私合作制的中国试验序[M].上海:上海人民出版社,2005.

[3]肖兴志,孙阳.拉美公用事业市场化改革及经验教训·规制与竞争前沿问题[M].北京:中国社会科学出版社,2006.

[4]余晖,秦虹.中国城市公用事业绿皮书 NO.1—公私合作制的中国试验[M].上海:上海人民出版社,2005.

[责任编辑 杨国营]

F294.1

A

1671-6701(2010)04-0027-04

2010-05-08

李 勇 (1963-),男,河南郑州人,本科,河南商业高等专科学校思政部主任,教授。