政府绩效评估与绩效审计

沈 颖

(四川商务职业学院,四川 成都 611131)

政府绩效评估与绩效审计

沈 颖

(四川商务职业学院,四川 成都 611131)

政府绩效评估;绩效审计;制度建设

绩效审计与政府绩效评估有着密切的联系。本文从政府绩效评估与绩效审计的源起与演进、理论基础、内容目标、实践特征几个方面对二者关系进行了分析,并在此基础上提出了基于政府绩效评估的绩效审计制度建设的构想。

二十世纪七十年代,为应对经济全球化的猛烈冲击和国内环境的巨大变化,进而走出政府财政危机管理危机和信任危机的困境,英国、美国、加拿大、法国、澳大利亚、新西兰和日本等国相继掀起以政府绩效评估为核心的政府改革,这就是被人们称作“新公共管理运动”与“政府再造运动”的政府改革和治理。随着“新公共管理运动”的兴起,绩效评估在公共部门尤其是政府管理中得到广泛的运用。西方各国的政府审计在绩效评估的影响下也逐步从传统的财务审计发展为绩效审计 (本文所提到的绩效审计概念均为政府绩效审计)。

实行政府绩效评估的首要步骤就是要明确政府及其部门的目标和责任,这正是开展绩效审计的前提条件。因为只有明确了责任主体、职责归属才能确定绩效审计的衡量标准和尺度,在这些衡量标准和尺度之上绩效审计才有可行性。

一、我国政府绩效审计研究现状

从二十世纪八十年代开始,专家学者开始对绩效审计理论进行探索;1985年中国审计学会在长春举行了经济效益审计学术研讨会,标志着政府绩效审计开始在我国萌芽。

二十世纪九十年代,我国在立法和理论两个层面上都开始了对政府绩效审计的探索,使政府绩效审计在审计对象和审计内涵上有进一步拓展。这一时期我国政府绩效审计是以效益审计和经济责任审计两种形式开展的。

进入 21世纪后,在经济责任审计和舞弊审计已经比较成熟的基础上,审计机关又将关注的目光投向绩效审计。在审计署 2008至 2012年审计工作发展规划中将“全面推进绩效审计,促进转变经济发展方式,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性,促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到 2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计”作为主要工作任务。绩效审计学术论文的研究则主要集中在以下领域:一是对国外政府绩效审计经验的介绍;二是政府绩效审计的比较研究;三是从整体上阐述政府绩效审计理论或对开展我国政府绩效审计工作的思考;四是就政府绩效审计理论中的某一方面问题如政府绩效审计职能、绩效审计项目选择、绩效审计评价等进行研究。

近年来,我国政府绩效审计在理论和实践两个层面更受到了异乎寻常的重视。随着社会经济的发展,对公共部门的绩效评估及绩效管理也逐步在我国政府管理中得到应用和推广。这就使得进一步研究和分析绩效审计、绩效审计与政府绩效评估的关系,以及在我国开展绩效审计需要注意的问题具有重大的现实意义。

二、绩效审计与政府绩效评估的关系

从本质来看,绩效审计属于政府绩效评估的范畴,它是政府绩效评估的一种特殊形式 (范柏乃,2005)。绩效审计又是政府绩效评估体系的重要组成部分,两者统一于政府绩效管理的理论与实践。

目前,政府绩效评估在世界范围内已成为公共管理领域的重要内容,而绩效审计已成为政府绩效评估的有力工具。从政府绩效评估与绩效审计的历史演进来看,政府绩效责任是政府绩效审计与政府绩效评估的动因所在,正是这种内在动因,决定了两者在发展历程中互为影响和促进的关系。一方面政府绩效评估的客观需要推动了政府绩效审计的产生和发展,另一方面政府绩效审计又是改革和完善政府绩效管评估的重要力量,在改善政府绩效评估中有着重要的作用。

在我国,自 2001年以来,深圳在全国率先探索建立了政府绩效审计制度,并以推行政府绩效审计为突破,实施了以行政首长为重点的行政问责制度,建立了政府绩效评估制度,加大责任追究力度,提高政府执行力和公信力。2007年 5月深圳制定的政府绩效评估指标体系,将政府绩效审计作为政府绩效评估的一种重要方式,作为政府绩效评估体系的重要组成部分。深圳市审计局对政府部门实施的财政财务收支审计、绩效审计、经济责任审计结果所反映的各部门“财政财务收支的真实、合法和效益”情况,是对政府职能部门绩效评估的子项目,反映政府职能部门“行政成本”支出的规范性、经济性、效率性、效果性。

我国的实践也表明:政府绩效审计是政府绩效评估的一种重要方式,是政府绩效评估体系的重要组成部分,是实现政府绩效评估目标的一种有效方法;推行政府绩效审计,有助于促进建立和落实政府绩效评估制度 (温美琴,徐卫华 2009)。

三、基于政府绩效评估的绩效审计制度建设

1、政府绩效评估框架下的绩效审计法律体系

“如果没有充分的法律支持,公开对政府项目效率和效果指手画脚,甚至会被认为是非法的”(高存弟、史维,2003)。当代西方政府绩效管理取得成功的重要原因就是法制的完备,如美国制定了《政府绩效与结果法案》、《以绩效为基础的组织典范法》,荷兰制定了《市政管理法》,澳大利亚制定了《公共服务法案》,政府绩效管理都有法律保障。而现今我国的政府绩效管理还没有纳入法律制度框架。

目前,就我国近已开展绩效评估的地方政府而言,最主要的依据就是政府的“红头文件”但是,在更多的地方,省级人民政府甚至没有在全省范围内关于绩效评估的指导意见,只有个别地区有零散的文件。进行政府绩效评估立法,可以保持政府绩效评估的权威性、稳定性和可持续性。因此,有必要建立以政府绩效评估对象、基本原则、评估主体、评估程序、评估指标体系、评估结果的使用等为规范内容的一套完整的政府绩效评估法律体系。

同时,正如最高审计机关国际组织指出的那样,法律支持是实行绩效审计至关重要的因素,建立和健全绩效审计法律规范体系是确立绩效审计权威性与独立性的关键环节。在政府绩效评估法律体系框架之下还应建立一套完备的绩效审计法律规范体系。主要应包括以下几个层次:一是绩效审计法律,二是绩效审计法规,三是绩效审计准则,四是绩效审计准则指南。

2、政府绩效评估框架下的绩效审计报告机制

有效的管理离不开信息的支持。开展政府绩效管理也需要建立相应的绩效信息系统。通过信息系统对政府活动中的有关数据资料进行收集、加工、报告和分析利用,在此基础上才能有效开展绩效管理。美国联邦政府部门要定期提交“绩效与责任报告”以全面反映其开展活动履行职责情况和绩效水平。一些地方政府还有专门的绩效报告制度,定期提供绩效信息。同时,这些信息还要向社会公开,接受社会监督。这为有效监督检查政府部门的绩效水平创造了条件。

我国的政府部门不论是内部的管理信息还是对外报告的信息都非常有限,政府绩效评估报告制度尚未建立,不能提供相关的绩效信息,而且也没有实现对社会的公开透明,这会在很大程度上限制绩效管理的实施。没有绩效信息就难以科学确定政府所需的资源数量,不能准确反映其实际的工作成果和业绩,难以对其履行职责情况和绩效水平作出评价,也不利于接受外部监督。因此,当前应加大政府绩效信息系统的建设,建立政府绩效评估框架下的绩效审计报告制度,并逐步实现信息的对外公开,接受社会监督。通过审计对管理者提供绩效信息进行验证,确保绩效信息的真实可靠;并通过审计结果公告促进绩效管理活动的公开透明,从而促进政府不断提高管理和绩效水平。

绩效审计报告的对象应该包括:人民代表大会或其常务委员会、绩效评估对象的同级及上级政府、政府监督部门以及社会公众。

绩效审计报告的基本内容应包括:标题、绩效审计对象的基本情况、审计工作时间、方法、标准、评价范围、主要评价事项、对审计对象的总体评价、绩效审计实施情况、主要绩效评价指标的实现情况、绩效审计意见或结论、对违规违纪问题的处罚意见、审计建议等。

绩效审计报告的公告:绩效审计部门可以过电视、报纸、互联网、新闻发布会、公报、公告、杂志等出版物的形式公布绩效审计报告。对涉及保密等禁止公开内容,应只向特定人员公布,并在绩效审计报告中加以说明。

3、政府绩效评估框架下的绩效审计问责机制

建立政府绩效审计问责机制,首先应该改变审计模式,由行政型审计模式向立法型审计模式转变,使得审计机关隶属于人大,然后由人大启动问责机制,实行异体问责。对绩效审计发现的问题,监督有关部门整改到位,并要求履责的官员承担相应的责任;其次,应该完善问责制度,建立具体可行的问责程序。如果通过人民代表大会的机制来对官员问责,则需要在人民代表大会内建立相应的机构和制定详细具体的信息披露规定、官员惩处程序等法律规定;再次,问责的范围应进一步扩展。在绩效审计报告完成后,为确定被审计单位是否采取了相应的改进措施,还需要对其进行后续督查,审计机关在审计后规定时限内检查被审计单位落实审计建议和采取措施的情况。如果对被审计单位的执行情况不满意,或被审计单位对未有行动,审计机关还可实施专门整改计划,或通知政府采取适当措施。

具体的问责方式可包括如下几个方面:(1)建立和完善行政领导在政府工作中出现重大违法、失职、滥用职权等情形时罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任制度;(2)健全行政机关出现违法行为被撤销、变更、确认违法、责令重作、损害赔偿的行政责任制度;(3)进一步健全公务人员因违法失职、滥用权力、贪污腐败等行为而受到行政处分和刑事处罚的制度;(4)建立行政机关和公务人员因失职或官僚主义等而向公众致歉制度等。

实施审计结果的问责制度,应对目前的行政责任追究制度进行改革。从行政问责转向法律问责,加深问责的程度;从组织问责走向个人问责,扩大问责的范围;从行为问责到后果问责,提升问责的效率。最终,通过实施审计结果问责制度,来达到开展政府绩效评估的效果。

[1] 崔振龙.对构建我国政府绩效管理体系的几点建议[R].审计署审计科研所审计研究简报.2008年第 3期

[2] 范柏乃.政府绩效评估理论与实务[M].人民出版社.2005年

[3] 吕珺,张超.政府绩效审计与制度保障分析[J].财会通讯(综合)上.2009年 7期

[4] 刘秋明.现代西方公共受托责任研究述评[J].外国经济与管理,2005年 7期

[5] 祁敦芳等编著.政府绩效审计[M].中国时代经济出版社.2009年 1月版

[6] 温美琴,胡贵安.基于政府绩效评估视角的政府绩效审计研究[J].审计研究.2007年 6月

[7] 温美琴,徐卫华.政府绩效审计助推政府绩效评估和行政问责制——基于深圳实践的启示[J].南京社会科学.2009年5期

[8] 张海梅.我国政府绩效审计发展的路径选择[J].湖北经济学院学报 (人文社会科学版).2009年 10月

[9] 周亚荣.我国政府绩效审计理论研究与实践现状[J].审计与经济研究,2008年 3月

D62

A

1008-5955(2010)03-0043-03

2010-06-18

沈颖 (1974-),女,西南财经大学管理学硕士,四川商务职业学院讲师,主要研究方向:会计理论、审计理论。

责任编辑:劳 舟