多产权建筑消防安全隐患成因及安全对策

●顾金龙,戴铮桢

(上海市消防总队,上海 200051)

随着市场经济和改革开放的不断深化,经济主体和社会结构呈现多元化,加上城市化进程和房地产市场的助推,大量高层、地下等体量大、功能复杂的建筑不断涌现,由于产权单位多、租赁单位多及产权与使用权分离,消防安全管理难度大,火灾隐患突出,隐患整治“回潮”多,如何切实解决好此类建筑消防安全管理问题,成为当前消防监督一大难点。

一、多产权建筑的定义、分类及成因

(一)多产权建筑定义及分类

当一个建筑内部不同部位、不同楼层分属于不同产权人时,就形成了多产权建筑。所谓多产权建筑,通常是指有两个及两个以上产权人的住宅楼、写字楼、商住楼、车库、宾馆饭店、商场市场及娱乐场所等建筑物。

建筑物的消防安全管理要求通常根据建筑物的使用功能来确定,按照建筑物的用途可以将多产权建筑分为两大类：一是单一用途的多产权建筑,指建筑物内只进行生产、经营、居住、办公或存储等某一种行为的多产权建筑。常见的有商贸市场、住宅楼、写字楼等。二是多用途的多产权建筑,指建筑物内从事经营、居住、办公、生产、存储等多种行为的多产权建筑。常见的有商住楼、“三合一”场所、局部“居改非”场所等。

(二)多产权建筑成因

多产权建筑是伴随着房地产市场的发展而出现的,其成因主要有以下几种：一是企业改制。企业改制后,由于种种遗留问题,接管单位对原有建筑无力管理,仍由原产权单位自行管理。有的单位仅留下一个人照看或根本无人管理,从而使这些建筑出现失控漏管问题。二是银行抵押。由于房地产开发企业在银行抵押贷款后,建筑单位出售、出租形势不好或经营过程中贷款到期无力还贷,房产被银行抵押。银行抵押后,无力承担对建筑物的管理,出现了只收房租、放任自流的情况。三是多方投资。此类建筑是由于建筑初期由多个单位投资兴建,由于多产权兴建,又多产权分隔使用和管理,部分使用单位擅自改变使用功能,破坏了原有建筑的疏散通道、消防设施。四是企业破产。企业破产,其所属的建筑被分层、分段拍卖或出售,即出现建筑的多产权问题。五是出租出售。该类建筑主要出现在大型综合市场、商场中。该类建筑建设单位开发后,自身只经营部分摊位或楼层,甚至全部出售后开发商立即撤场,而其余部分出售给个人,形成一栋建筑多个产权单位的现状。六是制度产物。该类建筑主要是指社会某一阶段,政府规划、房地部门同意建造,后因实践过程中的问题而严加管控的建筑物,如 LOFT办公、产权商铺等;也包括政府从引导和扶持地方经济角度出发,改造利用的城市旧里、闲置厂房等。七是历史遗留建筑。历史遗留建筑包括的范围比较宽,包括烂尾楼以及违章搭建建筑物等,产生的原因也是多方面的。

二、多产权建筑常见火灾隐患问题及成因分析

(一)多产权建筑常见火灾隐患问题

多产权建筑因产权所有者情况复杂,建筑产权、使用权、管理权分离现象严重,使用性质多变等原因,导致其消防安全责任制无法全面落实。产权所有人、单位及使用人、单位为追求经济效益最大化而置《消防法》及相关法规的规定于不顾,违法现象丛生而产生火灾隐患。笔者对上海地区比较常见的多产权公共建筑、厂房等进行了大量的调查后,总结出以下几种多产权建筑常见的火灾隐患形式。

1.使用功能多样,火灾荷载增大

产权的多样性直接导致了建筑使用性质的多样,投入使用后的建筑,各产权单位或租赁单位根据自己的需要,对建筑进行内部装修。在装修过程中,依据原功能设计的防火间距、防火分区、安全疏散距离、室内外消防用水量等各项指标不能满足现有使用功能的需要,业主或租赁单位不再理会,擅自变更建筑的使用性质,使用性质由较为单一变得十分复杂。商住楼的住宅部分变成了公司、办事处、茶吧、旅店等场所,而且装修的过程使用了大量的可燃材料,增加建筑火灾荷载的同时,有的还将原有的一些消防设施遮挡或者损坏。电气线路的敷设或多或少存在一些问题,超负荷用电的现象也时有发生。

2.占用通道普遍,消防管理薄弱

小业主在内装修过程中随意作为,将楼梯间及前室的门封堵、加锁,有的疏散楼梯要经过底层其他产权人的经营场所才可以到达室外。使用单位“各自为战”,公共部位安全疏散“死路一条”。物业服务单位也是如此,将一些疏散通道租赁给个人以收取租金牟利的违法行为也时有发生。有的物业服务单位违法将大厦裙楼的疏散通道租赁给个人,造成严重消防安全隐患。

3.违章搭建严重,防火分区超值

部分小业主在未取得任何手续的前提下,为满足使用要求,擅自搭建一些临时建筑,导致防火分区面积超过规范最大允许值,违章搭建楼层的建筑构件耐火极限低,疏散楼梯数量、宽度及疏散距离得不到保证。此类现象较多出现在层高较高的小型商业用房、公寓式办公场所,以及一些层高较高的小商品市场、商铺及集贸市场。

4.维护资金不足,消防设施损坏

对于那些建筑的产权人之间没有任何组织管理和协议约束的,消防方面出现问题后,一般很少有人出面牵头解决,维护资金更是没有人愿意掏了;有些多产权建筑产权人虽知道消防上存在很多不足,消防部门监督检查过程中也积极配合,但无奈自身历史负担较重,根本拿不出那么多的资金进行改造;有些建筑也有物业管理公司管理,但由于物业公司是自负盈亏的服务企业,要考虑运行成本,再加上拖欠物业管理费用现象也比较多,因此为了降低成本,消防控制室无值班员,消防设施出现故障后无人管理或者干脆局部或全部关掉消防设施,致使整个消防系统部分或者全部丧失作用,消防设施形同虚设。

5.使用人群复杂,层次参差不齐

同一栋建筑内来往的人员不固定,人员成分十分复杂,人员素质良莠不齐,发生火灾时自救意识差,人员伤亡概率增加。

6.责任主体不明,管理制度欠缺

个别多产权建筑虽有业主委员会,但也形同虚设,没有建立一个共同的消防安全管理组织,也没有签订具体的消防安全管理协议,致使建筑的管理混乱,甚至连日常的清洁卫生都存在矛盾,那些没有业主委员会的多产权建筑的消防管理情况更加糟糕。有些多产权建筑的产权人之间签订了管理协议,建筑的消防安全问题由各产权人轮流管理,但是,一方面由于产权人缺少消防管理的必要知识,不知道该如何进行管理,另一方面是各产权人认为在自己管理期间不出问题就可以,至于设施损坏或者瘫痪,只要消防部门查不到,混过自己管理任期就算。还有部分建筑或建筑的部分产权不明的,就更谈不上管理了。

(二)成因分析

1.经济结构多元化造生火灾隐患

经过 30多年经济体制改革的历程,我国所有制结构发生了深刻变化,逐步形成了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的总体格局。在这个总体格局之中,所有制的具体结构形式日益呈现多元化扩展的趋势。所有制结构多元化为社会经济发展增添了更加丰富多彩的新内容,同时也给消防工作带来了诸多问题。一是随着产业结构的调整,在第三产业中占主导行业的商品流通业,呈现出商业网点发展迅猛、大型商场不断涌现的特点,这些情况的出现,导致了社会活动的行为增多,人口流动的幅度增大,场所内人员的密度增加。二是随着社会经济和城市化建设的快速发展,许多新技术、新材料、新工艺、新产品在生产、生活中不断运用,人们对此认知相对不足,造成各类火灾和突发灾害事故日益增多。三是个私经济不断壮大,出现了许多小作坊、小娱乐场所、小饭店等场所,这些单位考虑到经济等诸多因素,许多单位都不同程度地存在住宿、经营合一的情况,其中有些“小场所”正处于电气线路、住宅老化期,滋生了火灾隐患。

2.生活方式多元化造生火灾隐患

在改革开放之前,人们过着比较单调的、统一的、一致化的生活,但是在改革开放之后,就出现了价值多元化、价值观念的多样化、生活多样化,这种多元化的形成发展,导致了人们思想观念、价值取向、思维行动等的多样性。一是物资财富的增加,涉及的生产活动增加,人们的精神需求增加,带动了相关的人类社会活动增加。二是人们的物质文化生活水平提高,对居住环境、购物环境等提出了更多的要求,从宾馆到饭店,从商场到舞厅,从店铺到住宅,从高楼到地下,很多建筑都用辉煌来装点自己,而且越来越高档、豪华、气派。然而,在创造辉煌的过程中,室内装修材料及施工过程中存在大量的火灾隐患,引起了火灾的发生。三是城市化进程的加快,大量外来人员告别了“日出而作,日落而息”的生活方式,批量涌入城市,由于其流动性决定了临时性,这些外来人员受经济等多方面条件的限制,一般选择较为廉价的房屋居住,生活环境相当恶劣,火灾隐患大量滋生。四是随着生活方式的改变,人的行为失约,滋生了诸多隐患。“所订信约必须履行”,然而,在实际工作中发现,由于行为失约滋生的火灾隐患大量存在。有的公众聚集场所内的人员密度远远超过其额定数量;有的建设单位为了减少经济投入,将设计合格的工程图纸报送审核,而施工时擅自变更消防设计;有的施工单位为谋取更多利益而偷工减料,致使建筑存在不符合消防安全要求的先天性缺陷等等。

3.分配方式多元化造生火灾隐患

“当前最大的问题是收入分配的两难境地”。一方面,这些年沿海地区比内陆地区发展快,城市发展比农村快,一部分家庭收入增加比较快,贫富差距在扩大,这种情况下,造成了一些人心态不平衡,加上其他因素的影响铤而走险,用放火的方式泄愤,引发了许多重特大火灾。

4.法规(包括法律、技术规范等)不匹配造生火灾隐患

一是与法规的不适应性造成了一些隐患。虽然我国已经多次修改并制定相关的消防法规及技术规范,但是,从执行情况看,这些法规、规范都或多或少地存在着“一刀切”的问题,适用范围受地域、发展程度、当地消防安全现状等条件的制约,不能很好地与各地现有实际紧密结合,造成了有的地方执行起来容易,而有的地方执行起来就困难,甚至有个别条款规定得过严、过死,可操作性不强。二是因国家制定并实施了新规范,导致一些原本没有规范约束的建筑,在规范实施后出现火灾隐患。如 1995年之前没有《建筑内部装修设计防火规范》,而在这些规范实施前,已经有相当多属于该规范控制的建筑,势必存在一些不符合该规范要求的问题。三是由于对原有规范的修改、补充,使一些原本符合规范要求的场所因规范要求的变化而出现火灾隐患。如 2001年修改的《建筑设计防火规范》第 5.1.1条规定,使许多原来符合规范要求的娱乐场所不再符合规范要求。四是地方政府及行业主管部门决策失误,在城市建设中未将消防安全列入统一规划,造成部分火灾隐患的遗留。一些易燃易爆化学物品经营、储存、使用场所因城市的发展和规模扩大而对日趋邻近的城区造成严重威胁。

5.建筑结构的老龄化造生火灾隐患

在上海,这些老龄化的建筑就包括优秀历史性保护建筑、重点文物保护单位、老式居民住宅楼等。这些建筑大多数是砖木结构、砖混结构的建筑,不可避免地有了使用寿命的限制。目前,这些老龄化建筑多数存在破坏多、保护少,使用多、修缮少等情况,过度利用,超负荷使用,造成了大量隐患的存在。近年来,发生在此类建筑内的火灾也较多。1996年 11月 27日,上海市黄浦区一老式居民楼因精神病人放火引起火灾,造成 36人死亡、19人受伤,殃及 45户居民,烧毁建筑1 350m2以及45户居民的所有物品,直接财产损失 178万元。

6.城市土地资源的相对缺乏,城市形态结构高层化、深层化造生火灾隐患

目前,土地资源已经成为制约上海乃至各地经济发展的瓶颈之一,资源紧缺就要求资源的高强度利用。尽管近几年上海的人口自然增长率呈现负增长,但是随着上海经济的进一步发展,人口的集聚效应也逐渐加强,高层次的人才和普通劳动力都成为上海经济发展的促进因素,导致中心城区人口密度过高,基础设施负荷增加,防灾减灾能力下降。许多单位努力在提高土地产出率上下功夫,造成了上海城市形态呈现“一高一低”的特点。对上海高层建筑的摸底调查显示,建于 80年代的有 650幢,平均每年 65幢;建于 90年代的有 2 000多幢,其中 1997年新建成的高层建筑多达 484幢。目前上海共有高层建筑 15 000多幢,每年又在不断的建造,城市变得越来越高,这给火灾扑救带来了很大的难度,现有的消防水罐车喷水灭火能够达到的高度是 8层左右,配备的常规举高消防车基本上也仅仅能够到 15层左右的高度,对于那些 15层以上的高楼大厦来说,现有的消防装备仍然是“鞭长莫及”。近几年来,受经济大潮的影响,地下建筑内的开店经商发展势头迅猛,大量地下空间启用,随之带来的火灾隐患也不断上升,一些地下建筑先天不足,安全疏散出口数量或疏散距离不足,消防设施不到位或缺乏保养,建筑的自防自救能力差,地下空间建筑的消防安全现状令人担忧。

7.人的安全意识、安全知识缺乏造生火灾隐患

消防安全意识的缺失,令许多市民在主动消防消费上还是一片空白。从近两年火灾统计资料看,因人为因素引发的火灾占到了火灾调查总数的 70%以上。究其原因,一是仍有相当一部分群众对火灾的危害性缺乏应有的认识,对于如何报警、如何扑救初起火灾、如何使用消防设施、如何实施逃生自救等消防常识知之甚少,消防安全意识相当淡薄,自防自救能力也相当低,以致发生火灾后束手无策,小火酿成大火,造成不必要的人员伤亡和财产损失。二是一些单位缺乏对消防安全工作重要性的认识,未将消防安全看成是经济建设中不可分割的统一体,没有真正建立起消防安全自查、火灾隐患自除、法律责任自负的消防安全管理机制。特别是在火灾隐患整改方面,思想认识没有到位,整改经费没有保障,能拖则拖,能省则省,侥幸心理、麻痹思想严重。三是在一些新建、改建、扩建工程中,单位和业主往往不依法申报消防设计审核和验收,擅自变更消防设计、使用劣质消防器材产品等,导致建筑耐火等级低、防火间距不足、消防水源缺少、消防通道不畅等“先天性”火灾隐患出现。

三、火灾隐患整改的对策

(一)火灾隐患整改必须建立健全法律法规体系

多产权单位的管理和监督,要以《消防法》为依据,以国务院 15号文件为载体,推动落实“政府统一领导、部门依法监督、单位全面负责、群众积极参与”的工作格局。依法行政,就是要在《消防法》颁布实施的基础上,促成相关管理文件的出台。《消防法》作为消防法律法规的基本法,作为政府消防管理的职能部门,消防部门应当做好政府的参谋,对多产权建筑存在的问题积极提请政府决议,极力促成多产权建筑的管理办法的出台,或者由各级政府牵头成立相关组织进行督促,以弥补法律法规不完善的地方,明确和规范物业管理和业主之间的权利和义务,落实责任,从而改善建筑的消防安全状况。重点是加强以下四个方面的研究：

1.消防法律法规

通过立法明确三个方面的问题,一是同一建筑内多家单位共同使用时,公共部位的消防安全管理责任;二是某一产权人或权益人(比如承租人、使用人)对私有空间的处置权,可能对社会或他人造成损失时应当受到限制;三是有关产权人、承租人、物业管理等单位之间,通过合同、消防公约、承诺书等形式相互约束消防安全责任,主要是民事纠纷,如何界定行政责任,特别是对发生火灾,造成严重后果的,如何追究刑事责任。

2.《消防法》配套规章

《消防法》第十八条已对多产权建筑消防安全管理问题提出要求,有必要研究制定其配套规章。特别是当今社会,一幢建筑、一种功能、一家单位使用、自己使用自己管理的情况已发生了根本性改变,机关、团体、企业、事业单位履行消防安全责任过程中要越来越多的考虑产权人、使用人、承租人、物业管理等细分概念。

3.管理制度的修订完善

随着新《消防法》、《物权法》等法律法规相继出台,上海地区也修订了《高等学校消防安全管理规定》、《地下空间安全使用管理办法》以及部队出租房、高层建筑等消防管理制度,并更多的关注建筑产权单位、使用单位、物业的责任划分和管理。

4.物业管理与业主

由于产权业主增多,意见不统一而造成物业管理制度和业主公约难以形成或落实不到位,物业管理单位受业主的服务合同条款、管理能力、无执法权等因素的制约,在日常管理中形成了“不敢管、管不到、管不听”的恶性循环。而一些业主为强调商业利益,不积极研究形成业主公约并配合物业管理单位开展工作,对物业管理单位存在“我花钱请你,你要听我的”的意识,无视物业管理制度和物业管理单位的职责,采取不配合、不协调、不理解的态度和对策干扰正常管理。业主委员会是因合同关系而产生的一类特殊的自治性机构,其对外实体上不具备独立行使权力并承担义务的权力,加之业主委员会委员选任制度的不完善,其做出的决定往往不能代表业主的根本利益。因此,应当联合辖区乡镇、街道办事处、社区对业主委员会行使权力进行监督,使其与物业服务单位相互配合,相互监督,相互促进,有效防止安全隐患的产生。对于没有成立业主委员会并委托物业服务的建筑,也应积极引导其成立并完善。

(二)火灾隐患整改必须引入市场机制

表面上看,消防监督、隐患整改并不是直接的经济活动,好像与市场机制没有多大的联系,然而,消防工作是为经济社会发展服务的,应当与经济社会发展成为一个有机的整体。市场经济条件的消防工作同样需要引入市场经济机制,才能最大程度的适应市场经济。只有真正将市场机制引入到消防领域,才能建立利用市场规律自发调节的宏观消防监督管理机制。一是要建立利益机制。只有将消防工作与个人、单位的利益结合起来,才能保障个人、单位在取得利益的同时,做好消防工作。这就需要在个人、单位取得利益的过程中,利用政策、法规在其间增加消防因素,使之与个人、单位的利益挂钩。这方面,上海普陀区在重点单位实施了风险抵押金方案,将单位的消防工作与经济利益挂钩,在年终单位考核中,消防工作成绩突出的,资金全部返还并进行奖励;消防工作差的单位则扣除风险资金。这样就提高了单位自主做好消防工作的积极性(但是,这种做法没有法律保障)。二是建立保险机制。其实,早在 1995年国务院办公厅转发公安部消防改革与发展纲要的通知中已经明确：“重要企业、易燃易爆化学危险品场所和大型商场、宾馆、饭店、影剧院、歌舞厅等公共场所必须参加火灾保险和公众责任险。对防火工作做得好和自行购置消防车建立专职消防队的投保单位,保险公司可给予优待和奖励”。保险与消防是现代社会预防和减少危险损害主要的社会化防灾机制。消防部门在消防监督检查过程中,发现投保企业存在火灾隐患,及时通知保险企业;保险企业在防灾检查中发现不安全因素,及时报告消防部门。消防部门通过行政执法,保险企业通过合同约束、费率调整等手段,共同督促企业整改隐患,从而达到减少火灾危害的目的。三是建立评价机制。对消防安全评估结果好的单位,给予各方面的优惠政策,使其在时间、空间、社会关系上有一定的优势,从而在市场经济竞争中处于有利地位;而对于存在火灾隐患的单位则反之。

(三)火灾隐患整改必须拓宽监管模式

一是要完善政府协调机制。政府作为消防工作的领导者,既是管理目标的决策者,又是管理过程的协调者,在消防工作中起着灵魂、核心和中枢作用。政府的责任意识直接决定着消防发展的前途和命运。因此,在消防工作中,增强政府官员的责任意识是首要条件。政府要严格按照公安部、监察部和国家安全生产监督管理局《关于进一步落实消防安全责任制的若干意见》的要求,充分发挥组织、领导作用,协调有关职能部门,采取有效措施,疏堵结合,协调有关单位整改火灾隐患,确保一方平安。二是要完善社会监督机制。公安消防机构在整改火灾隐患的过程中,应该注重舆论监督力量,对存在重大火灾隐患既不积极整改,也不采取任何措施的消极对抗的单位,除了要按有关法律法规的规定依法实施行政和经济处罚外,地方政府应责成新闻单位,将重大火灾隐患及其整改情况公开曝光,开展跟踪报道,提醒广大人民群众,起到警示和督促作用。三是要编制消防安全网络机制。在省、市、区县、街道(乡镇)、村(居)委等建立纵向到底、横向到边的消防安全组织网络体系,通过组织单位、基层组织及人民群众参与火灾事故的安全预防和自救,拓展消防监督检查的深度和广度,扩大社会控制面,促进群防群治网络建设,推进消防工作社会化进程。四是要建立消防安全生产诚信机制。在市场经济条件下,诚信是企业赖以生存和发展的重要前提,各单位应该建立消防安全生产诚信标准,在严格执行国家消防法律、法规的前提下,进行生产生活。

(四)火灾隐患整改必须加强宣传教育

一是要加强消防宣传教育的针对性。针对不同文化背景和文化层次的个体,开展有针对性的消防安全教育。消防安全教育不应是千篇一律的知识传授,而是要因材施教,大力推动消防先进文化的形成和发展。二是要加强消防宣传教育的广泛性。努力扩大消防宣传面,充分利用社会媒体来进行消防安全教育。社会媒体也应该切实履行《消防法》中规定的义务,利用电视专栏、报刊专题等多种手段,积极宣传消防知识,在全社会形成宣传消防先进文化的舆论优势。三是要加强消防宣传教育的基础性。在我国的基础教育中,中小学生是关键的受众。各中小学校要认真履行职责,把消防安全教育提升到德育教育和素质教育的高度,从娃娃抓起,使消防先进文化代代相传。四是要加强消防宣传教育的人文性。消防宣传应该强调人文关怀的属性,不仅仅要把消防常识传授给民众,更需要结合哲学、心理学、历史学、民俗学等多方面的社会科学力量,在全社会营造消防安全的人文环境。

(五)火灾隐患整改必须提高科技含量

一是必须加强公共消防设施、消防装备的建设,以适应现代化建设的需要。政府在新建、扩建和改建城市时,应当组织规划、消防等有关部门对城市消防安全布局和公共消防设施、消防装备的建设进行合理规划,正确处理城市建设与消防安全的关系,依照有关法律、法规和消防技术标准的要求,严格把好规划关,建立与经济水平相适应,能满足城市消防安全需要的城市消防体系,切实将城市消防规划纳入城市总体规划,与城市其他基础设施同步规划、同步建设。二是必须因地制宜,科学改造,提高建筑自身抗灾能力。近几年,上海通过为老式居民住宅楼安装简易喷淋,在商场、宾馆、饭店等消防安全重点单开通城市火灾自动报警系统等科学方法,大大提高了建筑整体抗御火灾的能力。事实证明,这些装置在火灾的初期扑救中起了很大作用。

多产权建筑消防安全隐患是近年来城市发展过程中的一项新的消防研究课题,管理中要不断因地制宜,积极探索新方法,坚持法制先行,加强消防意识教育、消防安全知识普及,加大消防安全管理力度,坚持预防为主、防消结合的消防工作方针。

[1]郑州市人民政府.多产权多使用权建筑场所消防安全管理规定[Z].

[2]GB 50016-2006,建筑设计防火规范[S].

[3]南通市公安局,南通市房产管理局.多产权建筑消防安全管理规定[Z].