装修材料消防监督管理工作问题研究

2010-08-15王勇,徐云

中国人民警察大学学报 2010年12期

●王勇,徐云

(上海市消防总队,上海 200051)

随着科技进步,城市建设的快速发展,大量使用易燃、可燃装修材料,致使建筑物火灾危险性大大增强。一旦发生火灾,极易造成重大人员伤亡。为此我国出台了诸多相关法律法规,对各类装饰装修材料在生产加工、质量检测、销售、使用等环节中消防监督管理工作予以明确规定,并对各类典型场所使用的装饰装修材料防火性能加以规范,各级消防监督检查机关每年针对各类场所装修材料使用情况开展专项整治。这在很大程度上降低了因违法违规使用装修材料而埋下的火灾隐患。但在实际工作中,仍然有某些业主在经济利益的驱使下,置法律法规和人民群众安全于不顾,违法使用违规材料,最终酿成惨剧。如 2008年 9月 20日,深圳市龙岗区舞王俱乐部员工在舞台表演节目时使用自制的道具枪向上方发射烟花弹,烟花弹爆炸产生的火星引燃天花吸音海绵蔓延成灾,引发特大火灾事故,造成 44人死亡,64人受伤,直接财产损失 271 245元。经查该俱乐部大厅舞台顶棚大量采用聚氨酯泡沫塑料作为吸音材料,火灾中聚氨酯泡沫塑料燃烧迅猛,蔓延速度非常快,并产生了大量剧毒物质,造成火灾中人员大量伤亡。

消防监督管理工作关系到人民群众的切身利益,任重而道远,笔者结合自身的工作经历与体会,针对装修材料消防监督管理工作中存在的问题及原因进行分析阐述,并提出改进建议。

一、存在问题及原因分析

对装修材料的消防监督管理工作是一件由装修材料的生产商、经售商、消费者、质监、工商和消防部门等相互协调齐抓共管的综合性网络化的社会管理工作,各环节缺一不可。但当前我国在此项监管工作中各监管单位缺乏合作,难以形成合力,致使对违法违规材料生产及使用的监管程度有限。主要问题如下：

(一)生产、销售和使用环节中存在的问题

1.对各装修材料在使用中应达到的防火性能要求不清楚

在工作中,常常会有单位询问“为什么在外国可以用的材料在中国不能用?”“为什么同样类型、同样的装饰风格,相同的装修材料,在地上建筑中就能使用,在地下建筑就不能用了?”“名字叫防火板的材料为什么不是防火板?”“为什么这个装修材料能用在地面而不能装饰天花?”等等。这些问题都反映出部分单位对装修材料在使用中应达到的防火性能要求不清楚。

《消防法》第 26条明确规定“室内装修、装饰材料的防火性能必须符合国家标准;没有国家标准的,必须符合行业产品标准”[1]。现行《建筑内部装修设计防火规范》中对各种建筑物及各种场所部位的装修设计要求都作了明确的要求[2],《民用建筑外保温系统及外墙装饰防火暂行规定》(公通字[2009]46号)对建筑物外墙装饰装修材料进行规范。

然而部分装修工程的设计和建设单位对法律规范一知半解,设计装修效果时不知道规范如何要求,对照消防审核意见书时不知审核意见如何操作,使用装修材料时不知道选用的是否符合审核意见,更有甚者,凭经验指定装修材料或一味追求工程进度,直接承包给同样不懂规范设计要求的施工和监理单位负责,致使装修材料的选用违反了规范要求,达不到应有的防火性能,给消防安全埋下隐患。

2.对装修材料防火性能是否达标存在认知误区

当按照规范中要求的装修材料防火性能在市场中采购时,如何判断各种装修材料的防火性能是否达标,避免买到假冒伪劣产品又成为一个问题。目前装修材料凭借《型式检测报告》、阻燃制品标识等市场准入文件证书等资料进行销售,这些资料的原件只有一份,因此市场上仅凭这些资料证书的复印件便可销售。

绝大多数产品使用及监理单位都认为,只要产品证书齐全,产品质量就有保证,就可放心选用。但实际情况是这些证书只能证明生产厂家有能力生产合格产品,并不能保证每批次产品都合格。假冒伪劣产品大致有以下两个产生渠道：一是出自合法生产厂家。他们持有合法的市场准入文件,具有生产合格装修材料的资格。然而生产具有防火性能的装修材料必然增加成本,厂家为抢占市场,擅自偷工减料,降低材料质量,最终以低价进入市场蒙蔽消费者。表面上降价销售,实则降价不降利润,降低的是装修材料的防火性能,产品不假冒但伪劣。二是出自非法生产厂家。他们盗用合法的准入文件,追求利润最大化,产品质量根本不保证,这部分产品基本上属于假冒伪劣。正是由于消费者、装修工程的施工和监理单位长期以来对装修材料市场准入材料与实际防火性能质量的理解误区造成防火性能不达标的假伪装修材料大有销路。

3.贪图利益,销售环节存在问题

为了赚取更大利润,部分经销商与造假分子心照不宣,在代理合格产品的同时偷偷销售一些假冒伪劣装修材料,甚至与造假者勾结,直接销售不达标产品。他们抓住消费者没有判别装修材料防火性能能力的弱点和希望买到物美价廉产品的心理,以低廉的价格吸引消费者。不明真相的消费者还为购得物美价廉的产品而暗暗自喜。

(二)行政执法部门在装修材料监管工作中存在的问题

新修订的《消防法》颁布实施以后,明确规定了消防产品的生产、流通和使用环节分别由质量技术监督部门、工商行政管理部门和消防机构负责监管。有防火性能要求的装修材料作为消防产品的一类,其监管工作是上述职能部门齐抓共管才能做好的事。各部门在各自监管的领域中只要信息沟通不畅、协作不及时,就会给制售假伪的分子以可乘之机。目前行政执法部门在监管工作中主要存在以下问题：

1.产品监督业务知识匮乏

具有防火性能要求的装修材料的生产工艺、条件、检验方式方法、销售均依据专门的法律法规、技术规范,对其监管是一项技术性很强的工作。多年来,工程监理、质检、工商管理、消防监督人员的业务素质都偏重于对各自主要业务法规的掌握。

近年来,中央、省级地方政府出台了一些新的法律法规,各行政执法部门之间缺乏有效沟通,难以及时掌握所有的政策法规动态。甚至部分一线工作的消防监督员都不能完全掌握消防产品监督的法律法规、产品标准、检查方法以及国家对具有一定防火性能要求的装修材料日常监督检查的指导性文件。监督人员对消防产品的监督还停留在仅核查其《检验报告》、《消防产品型式认可证书》及《消防产品质量认证证书》等产品准入文件证书资料,不对产品一致性和产品性能进行必要的检查测试,无法查出假冒伪劣产品,不能有效阻止那些偷工减料、假冒伪劣但又证书齐全的消防产品在建筑中使用。

2.宣传指导工作不到位

由于各行政执法部门自身尚未全面掌握对有防火性能要求的装修材料应符合的法律法规和标准规范,对此类装修材料的检查测试能力还有待加强,因而无法做好对社会和人民群众的宣传和指导工作。宣传工作只停留在对装修材料的专项整治和建设工程审批、验收等工作层面,而专项整治和验收属于事后监督方式,造成宣传工作无法形成提前性、系统性、全面性、持续性的工作局面。

3.查处效率低、成本高,查处过程受行政执法规定影响

由于制售假伪产品的大部分单位,特别是曾经因违法行为受过行政执法部门处罚的单位,没有注册登记营业执照,销售产品也不开具正规发票,所以当售出的消防产品出现质量问题或发生事故时无法查办,证据链相当难找。即使是查找到有关证据,又必须通过大量仔细、全面、客观的分析来论证这些证据的准确性和价值。

要想从根本上清除一种假伪产品,要求固定制假生产、销赃、使用地点等一系列证据,并协调质监、工商、消防、治安、法院等各部门按照相关的法律法规进行查处。因而办案涉及到的部门多、环节多、人员杂、难度大,其中任何一个环节出现脱节,都会贻误办案时机,降低查处效率,明显上升行政成本。

4.行政执法时间短,任务重

部分对装修材料防火性能不达标的行政执法工作发生在工程亟待消防验收和消防安全检查等行政许可过程中,如不能在尽量短的时间内完成产品检验工作,必将影响工程的消防验收和正常使用。

《建设工程消防监督管理规定》第 22条规定“公安机关消防机构应当自受理消防验收申请之日起二十日内组织消防验收,并出具消防验收意见”[3];《消防监督检查规定》第 15条规定“对公众聚集场所投入使用、营业前的消防安全检查,公安机关消防机构应当自受理申请之日起十个工作日内进行检查,自检查之日起三个工作日内做出同意或者不同意投入使用或者营业的决定”[4]。

这些条款对消防监督部门提出了具体的办理时限,如果以“消防产品可能存在问题,要等待检验结果判定……”为理由延长行政许可时间恐怕难以服众。《消防法》第 71条第二款规定“…不在法定期限内履行审批职责…尚不构成犯罪的依法给予处分”[1]。产品监督人员还未等来检验结果就要完成审批任务,真是进退两难。

5.假伪产品查实后督改工作难度大

这一问题主要体现在内装修工程消防竣工验收环节上。部分内装修工程在消防验收时才发现大量使用了防火性能不达标的装修材料。这时,业主亟待开业,如果要按要求更换合格产品和工程返工必将破坏装修、给装修工程的建设单位造成不可挽回的损失。而制假、售假者也会依仗“重点工程”的名头,或者依仗建设单位通过某些关系向监管部门施压,更有甚者发动无知群众集体上访等等,妄图通过对各监管部门施压,使其违法行为逃避整改和处罚。消防督改工作难度大大增加,这也是长期以来各监管部门的一块心病。

二、改进监督管理工作的建议

(一)公安机关消防机构应做的工作

1.认真学习,提高监督检查水平

消防监督人员要认真学习《阻燃制品标识管理办法(试行)》和国家标准《建筑材料及制品燃烧性能分级》、《公共场所阻燃制品及组件燃烧性能要求和标识》等对具有防火性能要求的装修材料监管工作的有关规定,明确对此类装修材料监督检查要求,掌握现场检查手段和现有网络资源查询和验证的方法,不断提高自身的监督检查能力和水平。

2.加大宣传,提高社会认知性

对具有防火性能要求的装修材料的监管工作,是从源头上提高建筑物消防安全水平,预防火灾和减少人员伤亡的一项有效举措。加强此项工作有利于保护正规生产企业和消费者的合法权益,净化市场环境,也便于消防部门的日常监督。要充分提高对此项工作的社会认知性,以期实现对此项工作真正意义上的齐抓共管。

各级公安机关消防机构应充分利用电视、广播和报刊等各种媒体,采取新闻发布、公告等多种形式,向社会宣传此项工作的重要性和必要性,宣传相关的消防法律法规、国家标准和有关要求。在公安部消防产品信息网(http：//www.cccf.com.cn)上,建立本地消防产品信息网页,要将此网页作为消防产品宣传、产品质量查询、产品监督情况通报的阵地,这样既开展了消防产品的宣传,也方便消费者查询合格产品,选用物美价廉的消防产品。与此同时,充分利用当地的家具协会、装修协会等社团组织,开展针对性强的宣传工作。组织召开辖区内有关生产企业负责人会议,宣贯相关法律法规和政策要求,鼓励企业积极改进生产工艺,及时向国家防火建筑材料质量监督检验中心、国家消防电子产品质量监督检验中心、国家固定灭火系统和耐火构件质量监督检验中心就生产有防火性能要求的装修材料提出申请,对企业产品进行合格检验,以净化市场环境。

3.各司其职,提高监督检查作用

建设工程消防设计审核时,应发挥办证窗口等职能部门的作用,事先告知相关单位严格按照规定设计、安装和采用具有防火性能要求的装修材料;属于见证取样检验范围且仅需备案的装修工程的消防设计,应在备案或监督检查时告知相关规定,并将此工作列为一项必需的工作流程。各级消防机构应从建立长效监管机制的角度出发,切实将具有防火性能要求的装修材料监督管理纳入日常的消防监督工作中。

建立对在建工地的突击抽查制度,及时纠正违规使用装修的行为,将监督检查关口前移,防患于未然;加强与相关检验机构的信息沟通,严防假伪产品进入使用领域;对出现使用假伪装修材料的违法行为给予严惩;加大对不合格产品及其生产厂家的曝光,提高消费者鉴别产品真伪的能力,积极引导其购买正规厂家生产的合格产品。

4.建章立制,提高行政执法效果

建立多警种多行政执法部门联动机制。充分利用网络平台,建立各部门定期信息沟通制度,共享各部门行政执法数据库资源,实施对制售假劣产品行为的问责制度,从根本上解决对此类违法行为查处过程中出现的效率低、成本大等问题。

(二)内装修工程中涉及到建设、施工、监理单位应做的工作

《消防法》中明确规定,建设工程的建设、设计、施工、工程监理等单位对建设工程的消防设计、施工质量负责,并对上述单位违反这一规定的行为明确了处罚的依据[1]。内装修工程是建设工程中的一部分,内装修工程的建设、设计、施工、监理等单位应自觉学习并严格遵守我国关于具有防火性能要求的装修材料的有关法律法规,认真划分内装修工程各个环节上的权力和责任,力争相对公安机关消防机构能更早、更直接地发现产品质量问题,从选用、采购、进货、安装、验收各阶段都能做到有分工、有跟踪、有监督、有整改,不给假冒伪劣留有市场,将隐患消除在萌芽状态。

(三)产品生产单位应当做好售后跟踪服务工作

具有防火性能要求的装修材料的生产单位在产品售出后,应在单位数据库内注明销售的产品名称、型号、时间、发送地点、数量、供货发票等资料,以方便各使用单位及行政执法部门查阅。主动登录内装修工程所在地的行业、协会门户网站,对本单位销出的产品进行登记;对销售量较大的工程,应积极协助建设单位做好装修材料的见证取样工作,并对施工现场发现的冒充本单位产品的违法行为向当地公安机关消防机构进行举报。

(四)行业协会应当充分发挥自律功能和市场调解作用

行业协会应配合行政执法部门充分发挥自己的平台作用。创建相关门户网站,提供具有防火性能要求的装修材料的各生产厂家及其产品资料介绍,以及各厂家产品进入当地进行登记的窗口,并为登记过的厂家提供咨询和服务;对制假厂家,一经行政执法机关查实,列入黑名单,通过行业协会自律功能禁止该产品或厂家进入当地销售;鼓励各厂家放弃因眼前利益铤而走险的思想,改变生产经营策略,认真抓质量,抓品质,走创品牌之路。

各地应开放市场,降低各生产企业准入门槛,与生产企业合作让利于民,充分发挥市场调解作用,为各种不同层次内装修工程提供价优物美的装修产品,不给价次物差的制售假伪的行为以可趁之机。