谈用“枫桥经验”的基本理念指导公安行政行为

□朱建阳

（诸暨市公安局 ，浙江 诸暨 311800）

谈用“枫桥经验”的基本理念指导公安行政行为

□朱建阳

（诸暨市公安局 ，浙江 诸暨 311800）

“枫桥经验”的基本理念是“发动和依靠群众，实现专门工作和群众工作相结合，以人为本，维护稳定，促进社会和谐发展。”公安行政行为要以“枫桥经验”的基本理念为指导，在执法活动中要坚持“立警为公、执法为民”，把“爱群众如父母，视法律为生命，保平安尽天职”作为执法活动的基本标准；要尽可能增加行政执法的透明度，及时告知行政执法当事人的各项权利，积极宣传公安机关行政执法的做法和程序；要特别注重一些所谓的小案件，包括一些小纠纷、小隐患和小信访的解决，做到矛盾纠纷早排查、早发现和早调解，有效预防这些“小事”向“大事”的转变。

“枫桥经验”；以人为本；公安行政行为；和谐社会；浙江诸暨

当前,构建和谐社会是我国社会管理的主旋律，而社会和谐的一个关键因素就是社会稳定。公安机关作为维护社会稳定的主力军，如何在和谐社会视野下实现公正执法，有效解决群众利益的诉求，追求执法效果的最大化，是一个值得探讨的重要课题。近年来，诸暨市公安机关在“枫桥经验”以人为本的基本理念引领下，积极倡导和谐执法，从源头上预防和减少公安执法行为与群众利益之间的矛盾和冲突，最大限度地实现公安行政执法的和谐度。

一、公安行政执法的演革

公安行政执法是公安机关和人民警察，依照法定的职权和程序，执行法律、法规和规章，从而直接影响公民、法人和其他组织权利和义务的具体行政行为。公安机关作为国家重要的行政机关，其基本职能之一就是行政执法。它要求公安机关严格按照法律规定，确立规范的、固定的行为模式，借此来规制社会成员的行为，从而达到社会行为的规范、有序。一直以来，公安机关作为国家主要行政执法机构，在不同时期有不同的职责所在。新中国成立之初，警察行政执法的主要目的就是保卫新生的政权，按照国家的意志对各类反动势力进行严厉打击，肃清敌对势力，它具有一定的革命性和武装性。进入社会主义改造阶段后，公安机关的主要职责就是按照阶级斗争纲领，完成对各类对象的社会主义改造，有利于社会主义的发展，不断巩固人民民主专政制度。改革开放以后，各类法律法规逐步建立和完善，公安机关根据法律法规为经济社会发展保驾护航，大力推进我国社会的现代化建设，促进社会经济的发展。在新的历史时期下，随着社会政治、经济形势和社会格局的不断发展变化，随着社会结构调整的不断深入，随着全社会公民思想意识的进步，公安机关不但要担负起巩固共产党执政地位、维护社会长治久安、保障人民群众安居乐业的三大政治和社会责任，更重要的是必须在坚持群众路线优良传统的基础上，结合新的形势新的任务，积极探索建立起一种新型的、和谐的、互助的、有力的警民关系，在严格规范执法同时，以“民生、民意、民乐”为指导，大力提倡和谐执法，不断增加社会的和谐度，这也是党和国家的要求、形势的需要、人民的期盼。因此，当前公安行政执法中在严格规范文明的同时，更需要在各个执法环节中体现“和谐”，体现出公安机关的“人文”关怀，体现“执法为民”的理念，尽最大努力实现“民愿”。

二、“枫桥经验”创新发展的历程

“枫桥经验”产生于社会主义改造阶段，当时对“四类分子”的改造正如火如荼地进行着，并在一定程度上有扩大化的趋势。1963年11月，诸暨县枫桥镇干部群众在运动中创造了“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的做法，立即得到了毛泽东同志的首肯，并亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。由此，“枫桥经验”成为全国政法战线的一面旗帜。从当时的情况看，“枫桥经验”在一定程度上冲破了“左”的思想禁锢，率先给遵守政府法律、老实劳动的“四类分子”摘帽，客观上起到了预防和控制阶级斗争扩大化的作用。摘帽后的“四类分子”像珍惜自己生命一样珍惜这份公民权，努力为社会作贡献，他们的家属、子女也由此放下了沉重的思想包袱，这对当时的社会来说，无疑是增加了和谐的成分。

改革开放后，在建立社会主义市场经济过程中，随着新的经济体制的建立、行政管理模式的转变和人口流动的加剧，给社会治安管理带来了新的难题，公安行政执法面临新的考验。而这时的“枫桥经验”，则通过不断实践、不断探索、不断创新，创造出充分依靠基层和广大群众维护社会治安，综合治理社会治安，促进经济社会协调发展的新途经、新办法，为新时期的公安机关提供了宝贵的借鉴，也赋予“枫桥经验”新的时代内涵和旺盛的生命力。当时的“枫桥经验”又一次成为全国社会治安综合治理的典范。

进入新世纪后，随着社会格局和经济格局的深刻变化，城乡之间、区域之间、产业之间以及占有资源不同的人群之间利益分配差距拉大，社会阶层分化日趋明显，加之现实生活中的各种矛盾因不能得到及时有效地解决而导致公众不满情绪日趋公开化、扩大化。有效维护社会稳定，促进社会和谐已成为当前公安行政执法的首要任务之一。“枫桥经验”也随着社会的发展，不断创新，全面探索并形成了“党政动手，各尽其责，依靠群众，化解矛盾，维护社会稳定，做到小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的新时期“枫桥经验”，实现了“矛盾少、治安好、发展快、社会文明进步”的良好局面，为公安行政执法指明了方向。因此，“枫桥经验”的发展史就是公安工作依靠群众的发展史，它在不同时期都对公安工作的健康发展做出了贡献。

三、公安行政执法与和谐社会

如何运用新时期的“枫桥经验”来有效指导当前公安行政执法，追求执法的社会效果和法律效果的统一，笔者认为首先要清楚地认识到当前公安行政执法中面临的问题。当前，随着社会的不断进步，公安行政执法越来越趋向公开、透明、规范。对公安民警执法水平的要求越来越高，执法监督的力度越来越强，但与之相反的是公安机关的执法环境并不和谐，群体性事件增多、刑事案件高发、人民内部矛盾凸显、暴力袭警事件时有发生，尤其是因执法不当而引发的上访、投诉事件甚为普遍。从现实存在的社会问题与公安行政执法引发的诸多矛盾可以看出，公安行政执法的好坏与社会和谐的关系极大，首先两者之间存在手段与目标的关系，其次也存在因果互动的关系，但目前两者之间还不能良性互动，存在断层。

从公安机关自身分析：一是该做好的工作没做好。表现在公安机关的职责范围内的工作没有做到位，直接导致群众对公安有看法。例如在打击犯罪方面，目前居高不下的刑事案件发案数，直接影响着群众的安全感，但公安机关打击手段单一，特别是对盗窃、抢劫、抢夺等与群众生命财产利益息息相关的侵财型刑事案件破案率较低，甚至对于群众扭送到公安机关的犯罪嫌疑人处罚不力，导致群众对公安机关缺乏信任感，产生信任危机，进而影响警民关系。二是过多地参与了一些非警务活动。目前，基层公安机关常常会参与一些与群众直接“对抗”的非警务活动，导致群众与公安机关一定程度上对立。如当前，随着社会意识等深刻变化，由交通事故、医疗纠纷、征地拆迁等引发的群体性事件不断增多，公安机关处在维稳第一线，必须面对这些非警务活动，一旦参与了就会把自身推到人民群众的对立面，群众很容易把矛头转而指向公安机关，直接影响警民关系。三是存在执法不公现象。公安机关由于人员众多，个别民警违法违纪，办“人情案”、“油水案”，虽然数量不多，但绝对数不少，公安机关又是社会关注的热点，加上现在网络传媒发达，往往会产生扩大化的效果，直接影响到整个公安机关的声誉。

四、运用“枫桥经验”基本理念指导公安行政执法的思考

“枫桥经验”的基本理念就是“发动和依靠群众，实现专门工作和群众工作相结合，以人为本，维护稳定，促进社会和谐发展”。在精神本质上，她强化以人为本的理念，突出了人文关怀，实行最大范围的和谐。在工作形式上，她善于发动群众、组织群众，较好地实现了公安机关专门工作与群众路线的结合，注重改善警民关系。而现在困扰公安机关执法问题的根源恰恰是群众对公安执法认识、参与和评价不高的问题。因此，要用“枫桥经验”的基本理念来指导当前的公安行政执法，充分发挥社会群众参与治安管理的积极性，实现执法的法律效果和社会效果的统一。

一是发挥“枫桥经验”的民本意识来指导公安行政执法。纵观“枫桥经验”的发展，无不渗透着浓浓的民本意识和群众利益至上的意识，始终把群众的利益放在首位，“群众在我们心中有多重，我们在群众心中就有多重”同样反映在公安行政执法活动中，她要求公安机关在执法活动中坚持“立警为公、执法为民”，把“爱群众如父母，视法律为生命，保平安尽天职”作为执法活动的基本标准,把执法活动与群众利益做到有机统一，最大限度保护群众权益。因此，用“枫桥经验“的基本理念来指导当前公安行政执法，公安机关在行政执法中要把群众利益放在首位，以维护群众根本利益为出发点，从群众最迫切需要解决的实际问题着手，不断提高公安机关行政执法的水平和能力，充分体现执法的严格、公正、文明和规范，努力为群众营造一个安居乐业的良好环境。只有这样，公安行政执法才会有价值体现，才能解决好困扰公安行政执法的种种困惑，才能得到群众的认可和支持。

二是发挥“枫桥经验”的群众路线来指导公安行政执法。“枫桥经验”的诞生和发展一直是依靠群众发动群众，紧密警民关系，做到“走得进群众的家门、坐得住群众的板凳、拉得起群众的家常、帮得了群众的求助、解得了群众的困难”。用“枫桥经验”的群众路线指导公安行政执法，就是要充分调动群众参与社会治安管理的积极性，建立良好的互动关系。一方面公安机关要尽可能增加行政执法的透明度，及时告知行政执法当事人的各项权利，积极宣传公安机关行政执法的做法和程序，使群众充分了解公安的执法，理解公安的辛苦、谅解公安的难处。另一方面，适当让群众参与社会治安管理，把一些轻微的案件放权给各级调解组织。在公安行政执法过程和出台相应规章制度中，多征求群众的意见和建议。通过与群众的紧密联系和沟通，实现公安行政执法的社会效果和法律效果的统一，提高群众对公安工作的理解率和支持度。

三是发挥“枫桥经验”的细水成渠来指导公安行政执法。“枫桥经验”十分注重“小事”的处置工作，特别注重一些所谓的小案件，包括一些小纠纷、小隐患和小信访的解决，利用“四前工作法”，做到矛盾纠纷早排查、早发现和早调解，有效预防了这些“小事”向“大事”转变，在一点一滴中体现公安机关实实在在的为民之心、爱民之情。同样，在行政执法中，一方面公安机关要注重为民办小事小案，通过办理小事小案来让群众实实在在地感受到公安机关的真诚，感受到公安机关的新变化，真正做到“破小案化民怨”、“破小案积大和谐”；另一方面，公安机关在执法过程中要注意“小节”，一句暖心的话、一个呵护的动作、一个温暖的微笑和一句适当的提示，体现了对群众的尊重，营造了公安机关关心人、尊重人、保护人的人文环境。只有这样，公安机关才能够赢得群众的信任和支持，这样的行政执法才能够达到事半功倍的效果。

四是发挥“枫桥经验”谦抑思维来指导公安行政执法。“枫桥经验”中包含了“非犯罪化理念和轻刑化理念”，即通常所说的“谦抑思维”。比如“少捕少杀”和“大事不出镇、小事不出村”等都体现了非犯罪化理念和轻刑化理念，她注重对人性的关怀，提倡在条件允许的情况下从宽处置，通过利用社会资源来最大程度地减少矛盾，减轻公共行政资源的压力。将“枫桥经验”这一理念应用在公安行政执法上就是宽严相济的政策，宽严相适应的协调。因此，在具体的行政执法过程中，要全面理解“枫桥经验”和司法政策的内涵，做到有的放矢，宽严相济，在适用具体法律规定处理案件时，要充分考虑案件当事人的具体情况，在做出影响当事人具体权益的裁决时尽量保持必要克制，力求以最小的办案成本获得最大的社会效益，真正实现法律制度设计之目标,从而最大限度地增加社会和谐因素，最大限度地减少社会不和谐因素，最大限度地缓解社会冲突，最大限度地防止社会对立。

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2010-03-20

朱建阳，浙江省诸暨市公安局副局长。

（责任编辑：尤炜祥）