杭州湾跨海大桥的公共政策过程分析

夏远永,沈建新,陈 晓

(1.浙江水利水电专科学校,浙江 杭州 310018;2.湖州市南浔镇农业综合服务中心,浙江 湖州 313000;3.浙江中旅旅业集团有限公司,浙江杭州 310006)

2003年6月8日,论证10 a的“杭州湾跨海大桥”在钱塘江南岸的宁波市慈溪正式破土动工.大桥全长36 km,耗资118亿,是目前世界上在建和于建的最长跨海大桥.43个月实现全桥贯通,提早8个月全线通车,于2008年5月1日试运营通车.一直以来,各大媒体纷纷聚焦这座大桥,使其风光无限.本文的要旨并不在于说明它的许多世界之最,而是要揭示它对公共政策过程的研究价值和重大启示.

1 杭州湾跨海大桥建设为公共政策过程分析提供研究价值

查尔斯◦琼斯和迪特◦马瑟斯在《政策形成》一文中认为,政策形成包括了这样一些问题：政府问题来自何方?如何分清轻重缓急?问题怎样随时间变化?什么人与提案的形成有关?如何支持提案?体制对方案的形成有何影响?等等[1].宁波杭州湾跨海大桥建设工程无疑具有这方面明显的公共政策过程研究价值.

1.1 工程可作为政策过程的理想案例

杭州湾跨海大桥建设工程本身就是现实生活中发生的与公共政策过程分析紧密相关的一个典型案例.这种关联性表现在这项大桥工程引起了大众媒体对相关政策制度变迁的关注上,这种政策制度变迁又主要表现在国务院、国家计委关于国家大型基础设施建设的立项审批机制,以及关于促进和引导民间投资尤其是在国家大型基础设施建设中的投资问题的政策扶持等一系列制度安排问题.除了它和政策过程的这种关联性以外,它作为一个政策过程分析的典型案例的原因还在于：(1)它的过程具有动态性：时间跨度为5 a左右,政策参与主体的多样性(包括中央和地方政府、专家学者、民营企业、各大银行和保险机构、民众、媒体),多种政策主体之间的互动联合机制,不同的政策主体在不同的时段承担了不同的活动(专家学者是决策的思想库和智囊团,民营企业是工程启动的资金重要来源,媒体是舆论的主体,公众是决策的参与者,政府是政策权力的主体,各大银行机构是建设资金贷款的解决者,各大保险公司是各种风险的承保人).(2)它的结构具有明晰性.既有开始的专家学者论证分析和工程可行性研究报告的立项审批,又有大桥工程的破土动工和进一步监督规范,以后还会在不断完善实施的基础上实现全桥贯通、全面建成通车.(3)它的性质具有比较大的开放性,政府电子政务和各大传媒对此进行了专题性跟踪报道,从而保障了它的信息的扩散性.(4)它的内容具有合理性.这种合理性表现在前文所说的那种政策过程的关联性上.(5)具有详实性和全面性.它的关联性决定了它能够作为一个政策过程分析案例的合理性,而其过程的动态性和结构的明晰性增强了这个案例的典型性,它的性质的开放性和信息的扩散性保证了它能够被详实、全面、完整地搜集整理,由此便形成了一个包括政策问题和目标的明确,政策方案的规划和抉择,以及政策的制定、执行、评估、监控和终结等在内的政策全过程的理想案例.

1.2 可作为观察公共政策过程逻辑的良机

政策科学20世纪50年代由拉斯韦尔创立以来,逐步形成了一种主流的公共政策过程范式,它包括如下步骤：界定问题,建立评估标准,认定可选择政策,评估可选择政策,选定偏好的政策,执行偏好的政策[2].那么,这一范式是否反映了真实的政策实践呢?要回答这个问题,必须把这个理论与实践相对照,用实际生活中的案例来验证它.杭州湾跨海大桥建设工程正是这样一个政策过程分析的理想案例,因此可以用它来检验政策过程范式,如政策过程是否从界定问题开始;宁波杭州湾跨海大桥建设工程的启动的各种原因分析是否体现了这样的过程;再比如杭州湾跨海大桥各种桥型设计方案的评估选择,是否体现了政策过程的评估可选择政策;最终对杭州西湖苏堤长桥卧波的美学理念的借鉴和S型大桥设计方案的采纳,又是否体现了政策过程的选定偏好的政策步骤等问题.这里的答案显然都是肯定的,由此可见,杭州湾跨海大桥这个案例是对主流的公共政策过程范式的一种正面性的实证案例.

1.3 为政策过程范式理论发展提供契机

一般来说,在范式存在的时候,主要的学术工作便是用已有的范式来解释现实.但是由于公共政策过程的范式正在经历危机,新的反映政策实践过程的事实便为理论的发展提供了机会.公共政策过程范式的危机主要表现在2个方面[3]：(1)学术界对该范式的持续的批评,如著名政策学家林恩认为：“许多关于公共决策的研究都是非常概括和抽象的,并远离政府的实际动作.”[4](2)学术界对政策过程的重建努力,目前学术界至少提出了5种新的政策过程分析框架是：制度理性选择框架,多源流框架,中断——平衡框架,辩护——联盟框架,以及政策扩散框架[5].杭州湾跨海大桥这个案例的价值正在于为政策过程范式提供了一种可以进行反思平衡主流政策过程分析范式并重建一种新的政策过程范式的事实.

1.3.1 需要是政策过程分析范式的起点

政策过程分析范式的起点应该指的是“实际状态与期望状态之间的差距,或者说是指各种各样的需加以解决的矛盾”[6].表面上来看,杭州湾跨海大桥的案例似乎也是从问题出发的.然而把问题定为政策过程分析的起点,会产生另外一个问题,即无法解释在问题发生之前,政府部门就已经和国内外有关专家学者进行了10多年的大桥方案设计和论证准备工作.因为按照政策过程分析范式,从问题到政策议题一般要有一种触发机制或政策窗之类的东西起作用.另外一个问题是如果政策是从问题出发的,那么找到一种解决问题的方案(政策)后,为什么在以后会出现经常不断修改完善该政策的现象呢?而且,从问题出发的政策过程有一个公认的难点,那就是有时会出现解决了错误问题的现象.实际上,从逻辑上讲,问题也不能成为政策过程分析的起点.因为问题作为政策的起点,是以人们的需要存在为前提的.也就是说,问题不是历史与逻辑相统一原理要求的历史的最初.按照马克思主义的论述,政策是一种社会活动,而社会历史是人的活动,人是按照自己的本性行动的.人的本性正是人的需要[7].由此可见,需要才是历史与逻辑相统一原理要求的历史的最初.而现实对这种需要的无法满足就导致了政策问题的产生,大众传媒对这种政策问题的关注就形成了政策议程.

1.3.2 需要在政策过程分析范式中的发展历程

主流政策过程范式认为政策过程是单极的,也就是以一个政策主体决定政策变化的单向的政策问题解决过程.本文案例中的政策决策看来,真实的政策过程并不是单极的.从本文第三部分可知,政策参与主体是多样性的,不同的政策主体在不同的时段承担了不同的活动,如专家学者是决策的思想库和智囊团,民营企业是工程启动的资金重要来源,媒体是舆论的主体,公众是决策的参与者,政府是政策权力的主体,各大银行机构是建设资金贷款的解决者,各大保险公司是各种风险的承保人.因此,不可能像上面的单极观讲的那样由一家确定议程、选择方案并解决问题,而是一个多极互动决定的政策过程.这一过程先是有地区经济和社会发展的需要的客观存在,然后是需要的表达形成政策目标,由于这种目标与现在的政策结构发生冲突(旧的政策与政策目标间存在巨大的政策距离),结果现有的政策被迫变更.杭州湾跨海大桥建设是对这种需要的客观表达,而工程可行性研究报告则是这种需要的书面表达,政策目标也随之不断明确.政府对民营资本在大型基础设施建设中的鼓励扶持更是促使了这种表达出来的政策目标的进程,在媒体推动下工程建设开展得如火如荼.试想如果在本案例中没有决策层的重视会怎么样,则可以更好地看清这里发生的政策过程.很清楚的是如果没有决策层的重视,则不会这么顺利推进政策目标.

1.3.3 杭州湾跨海大桥对政策过程分析范式的启示

按照系统理论,系统的存在总是以执行一定的功能为基础的,因此这里接着考察此案例的政策过程的功能.之所以提出这个问题,一方面是这儿讲的是系统的逻辑,另一方面是因为主流的政策理论认可的政策系统的自我维持功能具有明显的保守性,成了众矢之的.我们还是回到文中案例来阐明.前些年,国家之所以不鼓励民营资本进入特大型基础设施项目,说到底还是个观念问题.受传统观念的影响,人们习惯上将民营经济视为资本主义的经营模式,总不敢放手大胆地鼓励民营企业的发展.这种认识表现在投资问题上,就是不让民间资本直接进入国家掌握的大型基础设施项目,担心这样一来,原有的计划经济体制和经营格局会发生异变.在一些特大型基础设施项目上国家限制民营资本的进入,不能不说是受到了传统观念的影响.而在此次杭州湾跨海大桥工程的资本构成中,国家政府鼓励民营资本进入特大型基础设施项目,从而开了我国民间资本进入国家特大型基础建设项目的先河.其显在的意义：(1)能大大减轻国家的投融资压力;(2)能极大地鼓励和促进民营企业的发展,利国又利民.其实,将股份制引入特大型项目的建设和经营中来,政府仍然是控股方,就以跨海大桥来说,17家民营企业总共才占了50%的股份,社会主义的优越性一样能够得到体现,更不必担心会影响到制度的性质.因此,将政策的基本功能定位于社会稳定的观点是与现实不相符合的,而且从根本上讲,只有发展才能保持社会的基本稳定,把政策的功能定位在发展上是合理的.这种定位一方面为社会生活的改革提供了政策依据,另一方面又可以解释在案例中相关政策的修订与更新现象(政策是连续性与中断性的统一,这表现在从需要出发的政策过程的政策距离的概念上).当然,将政策的功能定位为发展,这也是政策需要的要求.因为需要是人的本性,旧的需要满足了,新的需要又会产生,这就为政策发展注入了生生不息的动力.杭州湾跨海大桥建设进程中有一个令人赞叹的环节,那就是国家政府鼓励民营资本进入特大型基础设施项目.这表现了政府对政策需要变化的正确认识.

2 杭州湾跨海大桥建设工程揭示了一个从政策需要出发、系统政策的过程范式

本文通过对杭州湾跨海大桥案例的政策过程分析研究,在对正在经历危机的政策过程分析范式的考察中,揭示了一个从政策需要出发的、系统的政策过程范式.这种政策过程分析范式从政策过程的研究上讲,是对主流的政策过程范式危机的一种积极回应,因而是一种对政策过程理论的有益探索.这种探索的价值不仅在于提供了一个替代的理论框架,而且这一框架对当前范式遭遇到的许多问题,如界定问题的困难、政策发展上的单极论、保守性等,都可以提供比较满意的解释.另一方面,在政策过程的分析上,提出了一种政策需要的分析的新方法.此外,由于这种新的政策过程范式的提出,可以提出一些新的值得研究的问题,其中最有意义的莫过于政策预测问题.由于新的过程是从政策需要出发的,而需要天生就是一种向前看的事物,因而如何进行政策预测就成了一个新的政策过程研究课题.

从实践来看,新的政策过程也具有一定的现实价值：一是可以有效地面对解决了错误的政策问题的现象.原因在于政策主体处理问题时,目标定位不准.从政策需要出发进行政策决策,就可以直指问题背后的需要.

(1)掌握正确的方向.

(2)借此可以提高政策效率,从而缓解政策效率与政策效益之间的冲突.

(3)给政策主体在承担政治责任时以更多自由.原因是新的政策过程给了政策主体更大的自觉性,也减少了处于问题包围中的可能.

[1] S.S.那格尔.政策研究百科全书[M].林明等,译.北京：科学技术文献出版社,1990.

[2] 卡顿◦帕顿,大卫◦沙维奇.政策分析和规划的初步方法》[M].孙兰芝,胡启生,译.北京：华夏出版社,2000.

[3] 托马斯◦库恩.科学革命的结构[M].金吾伦,胡新和,译.北京：北京大学出版社,2003.

[4] [澳]欧文◦E◦休斯.公共管理导论[M].彭和平,译,北京：中国人民大学出版社,2001.

[5] 陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社,2002.

[6] 陈振明.政策科学[M].北京：中国人民大学出版社,1998.

[7] 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思思格斯全集[M].3卷.北京：人民出版社,1962.