职能转换体制转型 探索国有林区改革新途径

王占文

(十八站林业局，黑龙江 大兴安岭 165201)

1 回顾历史，面向未来，瞄准生态建设

大兴安岭十八站林业局始建于1974年，是黑龙江省大兴安岭林管局所属的一户大型森工企业。进入21世纪以来，国家对环境问题、生态问题愈加重视。我国森林资源的稀缺性和生态环境的脆弱性，已引起全社会的高度关注，生态安全已成为国家安全的重要组成部分。温家宝总理在中央林业工作会议上进一步指出：“林业在可持续发展战略中具有重要地位，在生态建设中具有首要地位，在西部大开发中具有基础地位，在应对气候变化中具有特殊地位。”国家在东北振兴规划中，明确提出大小兴安岭是我国重要的生态保障区，黑龙江省委省政府则进一步把大小兴安岭规划为黑龙江的八大经济区之一，称之为国家的重要生态功能区。如何落实国家的生态政策，如何建立长效机制、建立生态功能区、生态保障区的体制基础，已成为迫在眉睫的艰巨任务。

大兴安岭的改革是从管理体制改革入手，从而带动全面改革的。大兴安岭的政企合一体制，几十年历经风雨，虽多次进行改革，但根本体制并未撼动。随着林区经济社会的发展，在计划经济体制下形成的这种体制的优越性在逐步弱化、丧失，现行体制与市场经济格格不入的矛盾越来越突出，市场配置资源的作用十分微弱；资源管理与资源利用一家，自己刀削不了自己把；政企合一体制，导致政府职能缺位和企业职能错位，现代企业制度难以建立，企业无法走向市场；林区职工常年在极其艰苦的环境下，为开发建设做出了巨大贡献，而民生却得不到改善和提高。企业难以承载过重的负荷，沉重的包袱又无法摆脱，越穷越砍的结果是越砍越穷，区域经济普遍陷入两危的艰难境地，社会进步与经济发展的大趋势，已无法再维持这种落后的体制。只有改革，才能改变国有林区生态恶化的趋势、消除体制弊端、满足市场经济发展的要求；只有改革，才能加快统筹发展区域经济一体化趋势、合理配置资源、深化产业布局、加快结构调整、实现资源、信息、资金、人才共享。

国有林区是我国区域经济的一种特殊类型，基层政权、国有企业和社会管理高度统一、密切结合、权力集中、牢不可破。十八站的综合配套改革，从打破现行管理体制入手，瞄准建设现代林业的改革方向，结合大兴安岭林区实际，积极谋划改革思路，探索改革模式，确定改革方向。

《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》明确要求，国有林区“按照政企分开的原则，把森林资源管理职能从森工企业中剥离出来，由国有林管理机构代表国家行使，并履行出资人职责，享有所有者权益；把目前由企业承担的社会管理职能逐步分离出来，转由政府承担，使企业真正成为独立的经营主体，参与市场竞争。按照专业化协作的原则，进行企业重组，妥善分流安置企业富余职工”。

为加快大兴安岭生态功能区建设和管理体制战略调整，十八站综合改革确定的基本思路是：以科学发展观为指导，以建立完备的林业生态体系、发达的林业产业体系、和谐的林区社会体系为目标，稳步实施综合配套改革试点，在兼顾各方利益的同时，围绕生态功能区建设，按照政企分开、政事分开，管用分开，积极构建现代企业制度，创新管理体制机制，实施生态产业转型，加强森林资源管护。总的目标是：实现林区管理体制顺畅，资源保护有力，接续产业发达，职工福利增加，社会和谐稳定。

2 转换职能，创新体制，确立三个分开

2.1 围绕“三分开”，深化改革内涵

大兴安岭林管局早在20世纪的90年代，就曾多次进行过林业局改革的探索和尝试，但由于历史条件、社会环境、政策支持等原因，被迫放弃了努力。特别是十八站林业局，建局35年来，在远未到一个轮伐期的时间里，就陷入了“两危”。纵观森林资源走入困境的根源，政企合一的体制、管用不分的矛盾，趋同的产业结构等是导致资源危机、生态恶化的根本症结。管理体制改革必须解决诸如生态功能区建设、资源市场化经营、经济一体化发展、管理体制转型等一系列问题。改革已不再局限于仅仅探求一个地区的生存、一方经济的发展，国有林区改革的大趋势，是如何保护好这片珍贵的资源，如何增强区域经济实力，并为其寻找体制基础，所有这些都为改革注入了新的内涵。

2.2 围绕“三分开”，构思改革框架

十八站林业局的改革，要突出坚持了几十年的传统体制的重围，就必须打破无所不包的“大一统”体制，抓住林业局职能转变这个根本，抓住管理体制这个核心，围绕“三分开”，确定改革方向、谋划改革思路、探索改革模式。将目前由林业局承担的政府和社会管理职能分离出来，转由政府承担，建立和谐的林区社会体系；把林业局的经营行为分离出来，移交专业公司，按照专业化协作的原则，进行企业重组，实行集约化经营，非辅单位推向市场，妥善分流安置富余职工，建立发达的林业产业体系；把森林资源管理职能从森工企业中分离出来，林业局将主要代表森林资源的所有者，行使森林资源管理和国有资产管理职能，并履行出资人职责，享有所有者权益，林场转型，变为森林资源监督管理者，建立起“三结合”的三级管护体系，实现资源管理与资源利用分开，建立完备的林业生态体系，重塑国有林区管理体制。

3 鼎立三足，体制转型，实现六个突破

3.1 破坚冰，转变林业局职能

长期以来，林业局集资源管理与利用于一身，既是砍木人，又是护林人，以至于森林资源难以得到有效的保护。改革中，林业局职能重新定位，明确资源管理主体，林业局成为真正意义上的护林人。在林业局名称不变的前提下，按照森林资源监督管理和经营利用分开、政府职能和社会事务归口管理、经营性资产市场化运作的构想，将林业局职能调整为以森林资源所有者和管理者身份监管森林资源，林业局不再直接运营资源资产和经营资产，林业局以出资人身份享有所有者权益。

3.2 闯禁区，推进政企分开

政企分开分两步走。综合改革把具有政府职能和社会服务职能的单位和部门先统一划归社会事务部管理，实现了林业局内部政企分开。第二步整体移交地方。将原来由林业企业承担的教育卫生、广播电视、计划生育、疾病控制等社会事业，以及社会保障、社区建设、市政环卫等具有政府职能的部门予以整合，组建了社会事务部，统一归口管理,先模拟后到位。划归社会事务部的单位和部门，一律按资产权益、财务管理、人事编制等相关规定，划清机构、人员、编制、经费、资产、职责，为下一步移交奠定了基础。

3.3 筑长城，构建资源管护体系

十八站林业局有五个主伐林场，在明确林业局职能定位的基础上，5个林场全部由主伐林场转型为森林资源经营管护区，其生产职能划归林业经营公司，撤消驻林场森林资源监督站，职责划入资源管护区。林场转型后，实行管护区、中心管护站、家庭管护站三级管护体系，以及和防火相结合、和林下资源开发相结合、和职工致富工程相结合的三结合管护体制。资源管护以家庭管护为主、流动管护为辅，并按森林资源性质和区域分类，实行远封近包、沟系承包。林农交错管护区，采取林农联营、林农合作的形式进行管护。为落实管护责任，对管护区实施合同化管理，与管护责任人签订管护合同，山定权、树定根、人定心。目前，全局共设5个经营管护区、1个国家级自然保护区、84个管护站，实现了森林资源管护的全覆盖。

3.4 搭平台，重组专业公司

森林资源管用一体到管用分开的改革，必须彻底割断其利益共同体的经济关系。为真正实现森林资源所有权与经营权分开，加快林权制度改革，推进林区接续产业发展，在林业局转制、林场转型的基础上，按照现代企业制度和市场经济规律要求，组建了不同形式的专业公司，并且通过明晰产权、落实经营权，调动了专业公司自主经营的积极性。一是剥离木材生产职能，组建林业经营公司。对林业局直接经营的木材生产、运输、存贮、销售等生产经营活动进行剥离，组建了林业经营公司。林业局以投资人身份下达生产计划、拨付生产成本、制定最低限价、核定资产收益，木材生产和销售由公司自行组织。生产实行合同管理，中标采伐专业户为生产作业组,运输由单独注册的运输公司承担。二是剥离资产经营职能，组建资产经营及产业开发公司。将局属华驿公司、欧浦煤矿、石油公司和绿色产业公司等经营性资产进行整合重组，组建具有独立法人资格的资产经营公司，自主经营，自负盈亏，同时承担林业局项目建设、产品研发等产业发展职责。林业局一次性将经营性资产划入资产经营公司，实行资本运作。资产经营公司在费用自行承担的前提下，定额上缴资产收益。三是剥离森林培育职能，根据林业局转制后营造林生产实际，组建营林公司，为国有独资公司制企业，并吸纳民营营林公司加盟该公司，形成了混合所有制的新型集团化营林公司。

各专业公司组建后，生产销售由专业公司自行组织。生产经营、收入分配、干部使用等统统还权给专业公司，林业局不再干预各专业公司具体的生产经营活动，财务独立，员工的工资奖金自行决定。

3.5 卸包袱，剥离辅助单位

为减轻企业负担，坚持“产权社会化、经营市场化”的改革思路，辅助单位一律剥离，一企一策，分路突围，走社会化的路子，把权力交给市场。对能够推向社会的商贸公司、物资公司和筑路工程处全部推向社会。商贸物资公司用资产置换职工身份，筑路工程处实施经营者收购。对承担军粮供应、食盐专营和粮食仓储职能的粮食企业，在理顺资产、人员及债权债务等工作的基础上，将其整体移交地方。对长期依靠林业局补贴的供暖、供水进行整合，成立了物业公司，公司靠社会服务生存。

3.6 换视角，创新用工分配

随着林业局职能定位的调整、林场转型和各类专业公司的组建，客观上要求必须建立起与之相配套的、市场化配置人力资源的用工机制、市场化分配及再分配薪酬机制。为此，在规范劳动用工管理的基础上，对全局职工队伍进行了一次彻底清理。凡解除劳动关系人员，全部纳入人力资源市场管理。凡本人自愿的，对其进行一次性安置。为规范劳动用工管理，严格按照新劳动法要求，彻底打破员工身份界线，所有岗位都引入竞争机制，实行全员合同管理，不签订劳动合同的一律划入人力资源市场。林业局只认合同，不认身份。深化了分配制度改革，封存和废止了原档案工资，推行岗位工资，以岗定薪、岗变薪变，林业局机关实行岗位加技能工资制度，专业公司实行岗位加绩效工资制度。