生态保护视角下北极法律制度的缺失与完善＊

杨 凡

(中国海洋大学法政学院,山东 青岛 266100)

北极作为一个统一的区域性生态系统,主要的特征是脆弱性和较弱的自我修复及调节能力。北极自然条件恶劣,生态资源匮乏,人口承载力低；在受到外界干扰时,极易发生生态变化甚至突变,并失去生物再生能力,使得生态进一步恶化。世界自然基金会2008年发表报告称,气候变化对北极地区的影响可能要比人们预期的范围更大、速度更快。北极气候变暖的趋势比在中纬度地区更明显,因为北极地区对于全球其他地区的气候变化具有放大作用。本文拟对目前保护北极生态法律所存在的缺乏生态理念、缺失整体观、系统观等现状进行分析,并从生态保护的视角提出完善北极法律制度所需要的基本理念与原则。

一、现有北极与生态保护相关法律的特点

(一)“生态”理念的缺失

虽然与北极生态相关的国际、区域和国内的环境法律制度联系日益密切,但是全面的具有法律约束力的北极生态保护法律体系仍旧缺失。涉及北极生态的国际公约、条约、协议以及各北极国家的立法都侧重于对各种北极生态系统内的单个环境要素进行保护,强调了北极某些特定资源的开发和某些污染的防治,即现有的保护北极生态的法律只是各种保护北极单个环境要素的北极环境法律集合,还不能称之为北极生态法律制度。环境法自其产生就有其特定的社会基础,通常是伴随环境问题的产生以及社会关系的改变,引发环境保护的立法需求,才进行环境立法的。因此环境法律的出台,都对应着某一阶段困扰人类的特定环境问题,北极环境法律也不例外。而我们所要讨论的北极生态法律是要维持北极生态系统的结构和功能,因此必须考虑到北极生态系统各组成部分之间的联系和相互作用,认识到“整个地球是一个大的封闭系统,它由许多细小的生产环节相互关联所组成；每一个小环节的产物或废物的输出也是另一个小环节的原料输入。”[1](P19)北极具有整体性的生态系统是客观存在的事实,无论人们是否认识到,人类作为其中的一个组成要素,都在受整体性的生态系统约束。

由于生态理念的缺失,还导致北极保护生态的法律之间,跨界矛盾突出,而出现跨界问题的关键是没有实施“整体开发和管理”。北极生态问题的产生首先是局部性和区域性,经济的快速发展直接导致对自然资源等生态要素的侵蚀和掠夺,在经济发展的强大压力下北极生态系统的自我修复性在某些领域日益减弱,并有可能最终消失。由于环境本身具有无边界性和流动性等特点,尤其是国界带来的社会、体制、文化差异,决定了北极的生态问题在一定程度上影响并扩张为国际性的生态危机和生态破坏。

总的来看,现有法律不论是对北极生态系统生物成分的单方面保护,或是对非生物成分的单方面保护,都不全面,更谈不上将它们按北极生态系统规律有机协调起来,还没形成具有内在一致性地符合北极生态系统要求、遵循北极生态规律的北极生态法体系。在北极生态系统保护法律领域,生态的理念仍旧缺失,已有的条约多为单物种保护,缺乏整体性的保护公约,只有整体性保护与单物种保护相结合,才能构成完善的北极生态保护法律体系。

(二)北极生态保护以“软法”为主

当前北极最有成效的合作是环境合作,但环境保护这类传统上属于“低度政治”,被迫从属于各国的主权考虑。有些国家以安全为借口,不愿提供环境数据,因此,北极的环境合作程度不高。目前北极地区的合作机制大都是采取没有约束力的“软法”形式,主要形式包括协议、宣言、项目等,而不是公法或者条约,法律地位大打折扣。这种“软法”形式的合作机制缺乏实施的保障,对很多环境问题没有明确的承诺,很难应对北极地区日益紧迫的生态破坏。另外,绝大多数北极机构的功能有限,秘书处没有执行权力。北极理事会算是北极地区最高层次的国际机构,在成立宣言中明确提出其功能是一个“高水平的论坛”,旨在通过政府间经常性的协商,“推动北极国家间的合作、协调和交流”,地位类似于亚太经合组织,或七十七国集团。

(三)保护北极生态的法律制度存在空缺,缺乏整体观

北极生态法律的空白涉及到具体的环境问题,比如,采矿对环境的影响和生物多样性保护控制不力。保护北极生态的相关环境立法是根据需要,根据北极生态问题的严重性来有选择的立法,因此不论制定多少条约法律,其体系都是不完善的,很难维持北极生态系统的良性循环。例如,北极生物多样性的法律保护就是不完善的,没有与南极相似的公约框架,而是采取了以逐个物种为基础进行保护。一些单独的物种,例如北极熊,具有完整的法律保护,但是大量的北极物种并没有公约或者协定加以保护。《南极海洋生物资源养护公约》中,野生动植物管理的主要内容包含了猎食关系和整个食物链,北极现有的法律在某种程度上遏制、减缓了北极生态破坏和某些北极生物灭绝、资源破坏的过程,但并未做到恢复北极生态和其生物多样性,维持北极生态系统良性循环。

北极理事会保护生物多样性的活动确定了问题区域,例如保护区域网络中的海洋生物代表、北方针叶林,但是到目前为止,工作组计划处理的多样性保护还没有产生实质性的成效。区域性制度缺乏行动的具体承诺、目标和时间表。虽然许多全球性和区域性协定适用于北极,甚至有北极的特别条款,如《远距离跨国界空气污染议定书》和《联合国海洋法公约》,但与南极条约法律制度相比,保护北极生态的法律制度仍然是十分不完整的。

二、生态理念应当贯穿于北极保护生态法律之中

笔者认为,无论从何种角度定义生态系统管理法,以生态的理念分析北极生态保护相关的法律都反映出这样的内涵：北极生态法应当是环境资源各要素有机管理的综合体,是生态系统以自然科学为基础,包含人类社会、经济、文化要素的整合体,是旨在将生态系统养护和可持续使用的统一体。目前北极生态法中一些应建立的某些生态保护管理制度尚未规定,如生态跨界影响评价制度、生态开发的申报登记制度、生态破坏的恢复与重建制度、征收生态补偿制度、生态审计制度、生态保护基金制度等,都是对北极生态保护十分有效的管理制度。

对北极传统的生态保护法是建立在两大板块基础上的：一是对环境因素的分类立法,诸如水、大气、海洋、噪音、毒害废物质等的污染防治之法；二是对自然资源要素的分类立法,诸如水、土地、矿产、野生动植物等的保护利用之法。这样就使本来都同属于北极生态系统的要素与要素之间、环境与资源、能源之间呈现纵向、分割、相对独立的态势。应当说,这种环境资源法律的分割管理模式,是北极生态整体恶化的根源之一。由于法律不能很好地将生态系统各组成要素有机统一地管理,往往出现各单项要素管理指标都合格,但北极整体生态系统的状况却依旧恶化的局面。这是由于传统环境资源法重视分要素立法,忽视生态系统的有机整体和关联性,使得北极生态系统整体得不到有效保护,出现“点上治理、面上破坏”的情况,或是“局部改善、整体恶化”的问题。而目前北极生态状况的整体恶化警示我们,北极生态系统作为一个整体,对其进行体系化管理有重要意义。

(一)系统观在北极生态保护法律中的作用

北极生态系统具有系统的复杂性,主要体现在：1、北极生态系统各单元之间的联系广泛而紧密,构成一个网络。每一单元的变化都会受到其他单元变化的影响,并会引起其他单元的变化。即北极生态系统中的各要素,水、冰川、土壤等形成一个网络。任何其中一个要素的变化都会引起其他要素乃至整个北极生态系统的变化。2、北极生态系统具有多层次性、多功能的结构,每一层次均成为构筑其上一层次的单元,同时也有助于北极生态系统某一功能的实现。例如北极的陆地生态系统又可分为荒漠、苔原(冻原)、极地、高山、草地等等,这些生态系统均成为构筑北极陆地生态系统的单元,同时也有助于北极整个陆地生态系统功能的实现。3、北极生态统在发展过程中能够不断地学习并对其层次结构与功能结构进行重组及完善。4、北极的生态系统是开放的,它与环境有密切的联系,能与环境相互作用,与外界进行着物质与能量的交换,并能不断向更好地适应环境的方向发展变化。5、北极生态系统是动态的,它处于不断的发展变化之中,而且系统本身对未来的发展变化有一定的预测能力,在外力不干扰的情况下,保持着动态的平衡。北极生态系统具备以上系统复杂的特征,因此,北极的生态法必须能够遵循以上的特征,才能真正达到保护北极生态,促进生态、经济与人类社会发展的目的。而系统论的基本思想方法,就是把研究和处理的对象当作一个系统,分析系统的结构和功能,研究系统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性,并优化系统观点。

(二)整体观在北极生态保护法律中的作用

北极正面临着严峻的全球性挑战：生物多样性下降,臭氧屏障减少,气候急剧变化所引起的一系列不可逆转的生态损害,迫切需要以整体性考虑和做更多的事情,它标志人类认识自然生态系统具有革命性的进步。整体性是生态系统最重要的一个特征,是指系统的有机整体,其存在的方式、目标、功能都表现出统一的整体性。[2](P2)任何一个生态系统都是多个成分结合而成的统一体。这个系统不再是结合前各自分散的状态,而是发生了根本的变化,集中表现在整体性。从系统的观点看,北极生态系统整体性的真正含义主要体现在：一是空间维度上的整体性,即系统要素之间、系统各层次之间、系统与环境之间的非线性相关及其物质(含实物与场)、能量与信息的变换,体现系统内外的相互关联性和整体作用的不可分割性。二是时间维度上的整体性,即系统在特定外界环境中结构状态的稳定、适应、失稳与自我组织,体现为一种自主的变换过程和前后不断发展的态势。

北极有关生物保护的条约多为单物种保护公约,缺乏对于北极生态整体性的保护公约,只有两种保护相结合,才能完善北极生态系统的法律保护体系。因为一个生态系统由若干成分结合而成时,就意味着出现了一个崭新的整体。一旦形成了系统,各要素不能分解成独立的要素而独立存在。如果硬性分开,那么,分解出取得要素就不再具有系统整体性的特点和功能。各个要素的性质和行为对系统的整体性是起作用的,这种作用是在各要素的相互作用过程中表现出来的。各要素是整体性的基础,系统整体如果失去一些关键性要素,也难以成为完整的形态而发挥作用。

在北极生态系统生物之间,生物与环境之间都存在着各种反馈,不加控制的系统不可能成为稳定的系统。整体性原则还体现在,人们对自然的某一方面的认识可能是正确的,付诸于实践在某一领域或某一局部也可能是有益的,但是就整个生态来看,未必就是正确的认识和有益的活动。相反,自然界经过多年的进化留给人类的环境,也许就是最大的财富,尽管表面看来是毫无价值的。因此,人们在北极的每一次活动都必须要深思熟虑,而这一切不能被所谓的利益给冲淡。

三、由生态规律引申的北极生态保护法律原则

传统环境资源法包括现有北极与生态保护有关的法律,都是将其他的许多指标作为解决环境资源的定性和定量标准：比如环境污染控制法以资源的可持续利用或多用途使用为目的；而北极生态法律应当以生态系统的结构与功能的养护和维持作为主要目标和衡量尺度,这是因为：1、维持北极生态系统的平衡与稳定的关键就是维持其生态系统正常的机构和功能,这是生态的基本规律决定的。2、以北极生态系统的结构和功能为法律调整目标,就为法律的强制性和技术性规范的制定和实施可供操作性素材。生态平衡是比较抽象性的说法,在法律上存在不易实施、不易操作的问题,当然,生态系统结构与功能作为原本的生态学上的定义,对于普通人而言,存在着认识上的困难以及概念上的模糊性,但它为法律的制订尤其是北极生态法律主旨的确定提供了很明确的目标和基本的工具,并在生态学基础上将之转化为具体的可操作、易理解的法律规范。3、作为立法目标与衡量手段的北极生态系统功能与结构的稳定,对于法律责任的确定提供了可量化的标准。

生态性是北极生态法律的最重要特征,北极生态法律的立法基础是生态系统生态学,立法主旨是维护北极生态系统的整体结构与功能,遵循的主要是生态规律,调控手段主要包括生态手段等。生态学者曾指出：“生态问题的实质是资源代谢在时间、空间上的滞留或消耗,系统在结构、功能关系上的错位和失调,社会行为在经济和生态关系上的冲突。”[3](P21)因此,构建北极生态法首先要从生态规律以及北极生态法所要遵循的基本原则入手。

(一)“物物相关律”与国际合作原则

“物物相关律”即自然界中各种事物之间有着相互联系、相互制约、相互依存的关系,改变其中的一个事物,必然会对其他事物产生直接或间接的影响。在开发利用某一环境要素时,要考虑此种活动对其他环境要素及至整个生态系统的影响；在开发利用某环境要素的某一项功能时,要考虑对该环境要素的其他功能的影响。因此在北极生态保护的相关法律构建中需要考虑经济建设与开发时的整体生态规划和对北极生态系统的保护。[4](P35)

由北极生态系统的开放性和“物物相关”的特性可知,对北极生态系统的保护也应当是开放、合作的。国际合作原则是国际法的一项基本原则,从调整北极生态有关的国际条约看,《生物多样性公约》、《联合国海洋法公约》等都对国际合作做出了规定。其中《联合国海洋法公约》更是将国际合作作为条约的义务加以规定,要求各国在为保护和保全海洋环境而拟定和制订有关国际规则、标准和建议的办法及程序时,应在全球性基础上或在区域性的基础上,直接或通过主管国际组织进行合作,同时考虑区域的特点,从而使得国际合作原则成为各国履行条约义务的基础。

从国际合作的内容看,北极生态保护的国际合作主要包括加强北极国家生态保护的能力建设、防止污染越境转移、保护国家管辖以外环境以及和平解决国际环境争端等。

1、关于能力建设方面的合作。北极生态问题的原因之一在于生态信息的不对称性。北极生态信息的不对称性主要体现在以下几个方面：第一,北极生态信息分布不均。这种分布不均典型地反映了不同主体对北极生态信息的知解程度,以及信息的保有程度。第二,北极生态信息的间隔性。这里所说的间隔性主要是针对北极环境污染和生态破坏的本身属性来理解的,包括隔时性和隔地性。第三,北极生态信息的隐藏性。市场和国际社会的双重失灵决定了北极生态法律保护的核心任务,就是在于正确运用各个国家和政府的实有权力,适当运用法律的手段和制度完成两个层次上的干预目标：一是国内层面上的法律法规政策的制定和实施,另一个是利用国家与国家之间在北极生态利益上的关联性和整体性,在国际层面上形成有效的北极生态国际保护联盟,将国家和政府以及个人的有关北极生态的行为纳入到国际法律规范之中,正确解决国家主权与北极生态共生之间的关系,正确处理国家与国家之间在其他方面的利益与北极生态利益冲突的关系,通过多种途径和手段将北极生态保护以共同遵守的制度形式确定下来,建立健全多种组织、协约关系,加强对北极生态法律保护的国际合作。

2、防止污染越境转移。在每年的冬季和春季,北极都成为大量污染物的回旋中心,由此引起的北极地区的阴霾不仅仅是一种公害,它降低能见度,影响天气,将有害的污染物沉降到海洋中和陆地上,并造成该地区变暖。干燥寒冷的北极空气使北极几乎没有降雪,并使污染物在整个冬季都滞留在该地区。由于污染越境转移问题跨越学科和国界,所以需要最高级别的国际合作。一国释放的污染物经常会沉降到另一国。因此这些国家应当落实协议和标准,以便向国民发布信息,包括空气质量指数和咨询。

3、保护国家管辖范围以外的资源。国家管辖范围以外的环境资源属于人类共同继承的遗产,需要进行合作保护。根据现行的《联合国海洋法公约》,目前没有证据表明任何一个国家的大陆架延伸至北极,因此北极点及附近地区不属于任何国家,北极点周边为冰所覆盖的北冰洋被视为国际海域。随着全球气候变暖,北极圈附近的许多冰雪融化,能源公司已经在北极圈北部的地区发现了四百多个油气储藏区域,因此北极地区资源保护与利用成为焦点。

4、和平解决国际生态争端。随着北极生态问题的日益严峻,有关环境与资源方面的国际争端时有发生,并有增加的趋势,为此需要各国合作通过和平方式解决。对北极生态保护的国际合作,首先,是一种多元、多层次的合作保障体系。其次,北极生态保护的国际合作原则是多领域的全方位的合作,即国际范围内的对于北极生态保护合作涉及一切与北极生态系统稳定性和良好性的领域,包括但不限于现有生态科学所能研究的领域范围,充分利用现有的科研技术力量以及资金支持,在全世界范围内展开合作。此外,多领域的范围还可以扩展到一切对北极生态有影响的其他非生态科学领域范围,综合世界各方面的力量,汇集人才,吸收资金,笼络技术力量,在全世界范围内实现一个强大的生态保护运动。再次,北极的生态保护合作需要公众参与。随着北极资源开发步伐的加快,对土著居民的关注也日益敏感。大规模的资源开发对土著社会传统价值观和经济存在着潜在威胁。当地居民所拥有的宝贵的传统生态知识、资源开发所产生的影响和利益分享问题等应纳入环境决策。最后,北极生态保护的国际合作具有长期性和艰巨性。北极生态问题的严重性及其对全球生态的影响决定了北极生态保护国际合作的长期性和艰巨性。

(二)“负载定额律”与预防原则

“负载定额律”即任何生态系统有一个大致的负载承受能力上限,包括一定的生物生产能力、吸收消化污染物的能力,忍受一定程度的外部冲击的能力。[4](P57)为了保护生态系统,必须一方面使它供养的生物的数量不超过它的生物生产能力,另一方面,还须确保生态系统的污染物量不超过它的自净能力以及使冲击周期长与生态系统的恢复周期。

该规律表明,北极的生态系统的自净能力或者自我恢复能力是有一定限度的。这个限度随着生态系统的类型和存在的维度、气候等大环境会有明显的不同。在像北极这样生态系统脆弱的地区,其生态系统的自我恢复能力非常有限,人类生产生活的活动必须尽可能地减少对自然的影响,并对生态系统急待恢复的地区进行人工生态工程恢复与重建。由于北极生态系统更容易受人为干扰的影响,比其它地区的生态系统更脆弱,且造成破坏后较难以恢复,因此预防原则显得更为重要。

北极是多层次的生态系统,在北极生态系统中,每一个生态要素都是多功能的,对于整体生态系统的维持都是至关重要的,北极生态保护的视野需要拓宽到整个生态系统的水平上,重视北极生态系统的综合研究和调查。因此,应当建立对北极生态系统整体的调查和动态监测制度,而不仅是对北极各个生态要素的分离调查和监测。另外,数据信息交流也是实现北极可持续发展和体现各国合作的起码要求。

对北极生态预防的原则,具体至国家,就要求各国对其管辖或控制下的活动尽适当注意的义务,注意程度与活动所涉危险程度相称。具体来说,预防包括以下方面的要求：1、批准。即须经一国事先批准,方可在该国领土上或在其管辖或控制下的其他地方进行有造成重大跨境损害危险的活动。2、危险评估。即国家应根据对活动可能造成的跨界损害的评估,做出是否批准的决定。3、通报与磋商。如经评估表明有造成重大跨境损害的危险,危险起源国应及时将危险和评估的结果通知可能受影响的国家。如可能受影响的国家提出要求,起源国应与之协商,以确定预防重大跨境损害或减少损害风险的办法。4、应急准备。起源国应制定应对突发事件的应急预案,或与可能受影响的国家合作制定应急预案。

(三)“能流物复律”与可持续发展原则

“能流物复律”即在生态系统中,能量在不断地流动,物质不停地循环。[4](P79)生态系统必须同外部环境进行物质、能量、信息的交换,才能促进生态平衡的稳定发展,所以生态系统的平衡也是一种开放性的动态平衡。人类如果一味对自然生态系统索取,而不给予补偿,生态系统就会出现输出多输入少,生态系统就会失衡,甚至破坏,最终损害人类自己。生态系统具有自我调节、自我组织的特性,以适应不断变化的环境,维持自身的动态平衡。只要人们改造自然的实践活动不致破坏生态系统的自我调节机制,不超出它的生态阈限,[5](P68)生态系统的自我调节、自我组织和自我适应的机制就不会丧失,从而源源不断地向我们提供各种资源和财富。

北极自然条件恶劣,生态资源匮乏,人口承载力低,在受到外界干扰时,极易发生生态变化,甚至突变,并且往往失去生物再生能力,使得生态进一步恶化。北极地区作为一个统一的区域性生态系统,其主要的特征即其脆弱性和较弱的自我修复及调节能力,主要表现为北极对于全球气候变化的敏感性以及对人类活动的抵御能力差。因此,在北极的生态保护法律中,可持续发展原则的体现是尤为重要的。

(四)共同但有区别责任的原则

目前保护北极生态法律的主要内容是防治北极生态继续恶化,维持并提高环境质量,实现这一目标必须有发达国家和发展中国家的共同参与,共同但有区别责任的原则在发达国家与发展中国家的合作中起着重要的作用。保护和保全生态是各国需要承担的一项基本义务,但是就北极生态保护而言,由于地球生态系统的整体性和导致北极生态退化有各种不同因素,各国应承担共同的但又有差别的责任。共同但有区别的责任原则包括两方面的含义：

首先,北极的环境污染不仅威胁着北极地区的生态状况,还对包括全球气候和大气状况在内的全球生态产生着巨大的影响,以致造成世界性的生态问题。因此,首先是各国对于北极生态保护负有共同的责任,即各国,不论其大小、贫富等方面的差别,都对保护北极生态负有一份责任,都应当参加北极生态保护事业,这是由北极乃至地球生态的整体性决定的。保护北极生态是全人类的利益所在,任何国家都对此负有责任。一般认为这种共同的责任主要表现在以下几个方面：1、各国必须采取切实措施保护和改善本国管辖范围内的生态。2、各国应当采取措施防止在其管辖范围内和控制下的活动对其他国家和国家管辖范围以外区域的生态造成损害。3、各国应当广泛参与有关北极生态保护的国际合作。4、各国应当在生态保护方面互相支持和援助。[6](P316)

其次,各国对于北极生态保护所承担的共同责任不是平均的,而是有差别的。[7](P150)共同但有区别的责任原则强调了各国对解决北极生态问题的共同责任和差别责任的结合,较好地体现了在北极生态保护方面的国际公正性。根据该原则,发达国家应在保护北极生态中率先行动,对其生产和消费方式做出实质性改变,并对发展中国家提供技术、资金等方面的援助,以增强发展中国家生态保护的能力,共同参与到北极生态保护的进程中。另一方面,发展中国家也应正视其所承担的保护北极生态的责任和义务,并根据自身的能力和情况做出积极的努力。实践中,共同但有区别责任原则适用的关键在于如何平衡并确定发展中国家和发达国家在北极生态保护中所承担的具体义务,而这一问题往往成为国际条约协议谈判和实施中争论的焦点。尽管共同但有区别的责任原则得到确立,但在该原则的实施上还存在着很多的不确定性,在北极生态保护的进程中还需要根据具体情况进行分析。

[1]蔡晓明.生态系统生态学[M].北京：科学出版社,2002.

[2]联合国环境规划署.全球环境展望3：过去、现在和未来[M].北京：中国环境科学出版社,2002.

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[4]尚玉昌.生态学基础[M].北京：北京大学出版社,2003.

[5]阎传海,张海荣.宏观生态学[M].北京：科学出版社,2003.

[6]金瑞林,汪劲.20世纪环境法学研究评述[M].北京：北京大学出版社,2003.

[7]李耀芳.国际环境法缘起[M].广州：中山大学出版社,2002.