把握军队组织编制改革中的几个要点

■ 军事科学院博士研究生 谭小龙 袁金国

党的十七大报告指出，要“调整改革军队体制编制和政策制度，逐步形成一整套既有中国特色又符合现代军队建设规律的科学的组织模式、制度安排和运作方式”。这不仅是对军队建设的重大部署和具体要求，也为我军的组织编制改革提供了明确目标。组织编制改革作为军队改革的核心环节，决定着军队改革和国家整体改革的成败，只有站在国家安全和发展战略全局的高度，统筹经济建设和国防建设，使军队组织编制改革与国家经济社会的发展改革相协调、相适应，才能紧随新军事变革的步伐，在变幻莫测的国际舞台上抢占战略制高点。在这一过程中，尤其需要把握以下几个要点。

一、军队组织编制改革要符合国家经济状况

军队是整个社会有机体中的一个特殊组织，军队的建设和发展依赖于社会环境，军队的组织编制必须与社会生产情况相适应。恩格斯指出：“暴力本身的本原的东西是经济力量，暴力的胜利是以武器的生产为基础的，而武器的生产又是以整个生产为基础的，因而是以‘经济力量’、以‘经济情况’、以暴力所拥有的物质资料为基础的。” “军队的全部组织和作战方式以及与之有关的胜负，取决于物质的即经济的条件。”经济学中，“经济”指的就是社会物质生产和再生产的活动，社会生产情况实际上就是经济情况，通常称为经济状况。所以军队组织编制改革成功与否归根结底是由军队物质基础的保障条件所决定的，而国家的经济状况正是影响军队物质保障的决定性因素。

在第二次世界大战期间，德国置1929年特大经济危机所带来的严重后果于不顾，疯狂扩充军队，全面实行国民经济军事化。从1922年到1939年，德国的军费开支总和平均占到国家预算的60%，特别是1934年后的几年中，德国的军火生产增长了6倍，军队员额增加了34倍，使得国民经济难以维持，最终导致德国的战备物资储备在1943年底出现全面危机。而同时期的苏联在20世纪20年代，为了早日从第一次世界大战所造成的破坏中恢复和发展起来，大规模削减了军队员额，不仅减轻了财政负担，也为扩大社会生产提供了充足的青壮年劳动力，国家由此而积累的雄厚经济实力为日后取得卫国战争胜利和整个反法西斯战争的最终胜利奠定了坚实的基础。

放眼当今世界，一些国家军事改革进展缓慢甚至失败的重要原因之一，也正是由于缺乏必要的经济力支撑。俄罗斯自建国初始便雄心勃勃地进行军事改革，期盼重塑彼得大帝时代的辉煌。虽然它继承了苏联最主要的经济和军事力量，但毕竟还是一个新生国家，国力衰弱，百废待兴。虽然军方制定的以组织编制调整为核心的一系列改革措施得到了总统叶利钦的肯定和支持，但“巧妇难为无米之炊”，在国家经济处于低谷、军费被大幅度削减，官兵穿衣吃饭和日常训练都难以保障的情况下所进行的改革注定不会成功。事实也正是如此，有的项目只进行了一半便宣告终止，有的则根本就没有机会实施。本来就为数不多的军费就这样被浪费在了不切实际的梦幻中，不仅没有达到强军扬威的目的，还大大增加了军民对政府的失望与不满。

历史上，我军也曾制定了庞大的扩编规划，但由于与国家的经济承受能力严重不符，没过多久就被迫放弃。事实证明，国家的经济状况对军队的建设发展有着举足轻重的影响，在进行军队组织编制改革规划时，必须以当前和未来一个时期的国家经济发展水平为依据，否则军队组织编制改革就会脱离实际，无法顺利开展和有效落实。

二、军队组织编制改革要调和各方利益关系

自古以来，大凡改革，都会遇到来自四面八方的重重阻力。这是由于改革涉及多方利益的调整，既得利益受到损害的一方或几方往往会形成对抗改革的利益集团。恩格斯曾对此深有感触，19世纪八九十年代，他针对德国军队保守思想严重，与日益发展的战争形态不相适应的状况指出：“我们的高级军事权威正好在自己的领域内大部分都保守得可怕。” “当技术革命的浪潮正在四周汹涌澎湃的时候，让这些保守的偏见在军队中占统治地位，是没有好处的。”他认为军队中具有革新思维的新生力量应当勇敢站出来与守旧势力进行斗争并取代他们，这样军队的改革才能够顺利进行和取得成功。由此可见，军队组织编制改革作为军队改革的重中之重，如果不能正确对待与既得利益集团之间的冲突，那么改革的道路便会泥泞不堪、遍布荆棘。

美国在冷战后进行的军事改革一直具有典型的“主动式”特征，特别是“9·11”事件后，美军的建设模式由“基于威胁”调整为“基于能力”，目标是建设灵活、模块化和易于部署的联合部队，为此，美军在海外的一些军事基地将被裁并。而对于美军的主动撤出，一些有美军驻扎的国家也并不都是拍手道好。首先，为了保持在战略要地的军事存在，美国每年都会向基地所在国交纳巨额租金并提供丰厚的经济和军事援助；其次，美军的进驻一般都伴随着巨大商机，会在一定程度上带动当地经济水平的提升，甚至改变该地区传统的经济结构。一旦美军撤离，当地的财政和经济必将受到相当大的影响，这是政府所不愿看到的。在巨大利益的驱使下，一些国家或是公开挽留，或是派出特使游说，希望美军继续在本国驻扎。而美国国会在讨论军方制定的调整方案时，代表利益受损地区和企业的议员们都会强烈质疑并表示反对。在这种情况下，美军裁并海外基地的进程相当缓慢，影响了军事改革的总体进度。

再来看俄罗斯，由于苏联大多数的军工企业都由其继承下来，军工企业改革作为军队改革的重要组成部分，俄政府相继出台了一系列军转民计划，目标是用15年左右时间将70%的军工企业转为民用，并推行优胜劣汰、合并重组。在关键的合并重组环节，各集团围绕谁为联合企业的“龙头”公司，以及高层领导班子的组成和重要部门的人事任用展开了激烈的明争暗斗，每通过一项决议都要花费相当长的时间。与此同时，一些地方联邦政府认为自己应当持有自身境内军工企业改组后的绝大多数股份，而中央政府坚持最多只能给予地方联邦政府25%左右的股份，双方为此僵持不下，最后中央政府采取行政手段才解决这一问题。这些争斗产生了巨大内耗，使得俄罗斯的军工企业改革步履维艰，计划组建的大型控股公司和大型联合控股公司的数量都与原定目标相差甚远。

如果在矛盾面前选择漠视和回避，那就如同掩耳盗铃，终将一事无成；而完全偏向一方则会使矛盾更加尖锐。所以军队组织编制改革一定要高度重视各方利益的协调，既要坚持原则，又要尊重合理的利益要求，尽可能地采用调和的方法来化解冲突，力避冲突的激化。

三、军队组织编制改革要协同社会制度改革

军队组织编制是军队建设管理和履行职能任务的组织保证，其发展变化不仅与社会生产力的提升关联密切，也与社会政治制度的改革紧密相关。恩格斯在考察了当时欧洲几个主要国家后指出：“如果说俄国不在它的国内一切社会的和政治的组织上，特别是在它的生产上实行全部的改革，就不能把它的军事力量由2%到3%提高到5%，那么德国和法国不改革其生产而使之增加一倍以上，也同样不能把它们所拥有的军队由5%增加到12%。”可以这么说，社会政治制度的发展改革制约着军队组织编制改革前进的步伐，而这种制约突出表现在军人的退役安置领域。

19世纪60年代，清政府为镇压太平天国起义组建了以湖南和安徽两地农民为主的湘、淮二军。太平天国覆灭后，两军按规定进行了大规模的突击裁撤，总兵力达40多万人的部队在短时间内便被砍掉了30万。此后，随着镇压捻军和回民起义军、收复新疆，以及中法战争和中日甲午战争的结束，湘、淮二军又进行了多次大规模裁减。这样做虽然减轻了庞大的军事机器给清政府带来的威胁和负担，但由于裁撤工作由军方独自操作，只是对被裁官兵进行简单教育和发给一定数量的遣散费后送回原籍，根本没有考虑他们此后的生计问题，地方政府突然面对数量庞大的退役军人则是束手无策，只能放任自流。这些在战争的杀戮劫掠中迷失了本性的兵勇早已无法回到从前男耕女织的生活状态，所以在遣散费挥霍一空后他们便开始为非作歹。一时间湖南安徽两地不断出现散兵游勇造反谋逆和杀人劫货之事，大户人家纷纷搬迁避难，平民百姓天天惶恐不安，政府在追剿匪帮和安抚民众上消耗了大量人力物力，可以说是得不偿失。

与此相似，叶利钦时代的俄罗斯不仅采取“休克疗法”进行市场经济转型，造成国民经济严重衰退，还以同样激进的方式进行军队的组织编制改革。截至1995年底，军队的总员额由282万锐减到170万。对一个新生国家来说，这种大规模压缩军队规模的决策本身并没有错，但由于这是在地方的劳动用工制度刚刚发生突变，新的社会保障机制又尚未建立的情况下以非正常速度实施的，致使近25万户军人家庭没有住房保障，50多万退役军官中超过70%缺乏在社会上生存的竞争力。现役官兵人心惶惶，感觉前途一片渺茫，倒卖武器和逃跑事件时有发生，躲避兵役更是成为社会普遍现象，严重降低了军队战斗力。大量的闲散退役军人也为社会带来了严重的安全隐患，酗酒闹事、打架斗殴屡见不鲜，不少人为了生存还加入黑帮，从此走上了犯罪道路。

所以说，军队组织编制改革作为国家总体改革的重要组成部分，在制定方案时一定要充分考虑到社会相应领域的改革状况，周密稳妥地确定可以进行的项目及相关配套措施。此外，军队要与政府紧密联系、相互配合，并以国家法律的形式明确相互的职责和协同关系，建立一种军地改革互通互助的长效机制，力争实现二者的双赢。