森林采伐限额制度管理探究

龙建平

(水城县林业局林政资源站,贵州水城553001)

1 引言

森林采伐限额是国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则,规定各森林采伐限额编制单位每年采伐森林、林木的最大限量,是一项法定指标和指令性计划。我国森林采伐限额制度在1984年以《森林法》规定形式建立起来,但正式实施年森林采伐限额制度是从国务院国发[1987]35号文件批准“七五”限额开始的,现在正在执行“十一五”期间[1,2]的年森林采伐限额。“七五”期间的年森林采伐限额带有典型的计划经济色彩,它包括胸径6cm以上的所有林木采伐,且全部是商品材限额,没有农民自用材、烧材和其它限额,明显存在“管一块,漏一块”的弊端.“八五” 、“九五”、“十五”、“十一五”限额则包括胸径5cm以上的所有林木采伐,既有限额总量,又有分项限额。其中,“八五”期间的分项限额包括商品材、农民自用材、培植业用材、生活烧材、工副业烧材和其它限额;“九五”期间的分项限额则在“八五”的基础上,增加了按采伐类型的分项限额;“十五”期间的分项限额又在“九五”的基础上,增加了人工林采伐限额;“十一五”期间分项限额在“十五”限额的基础上进一步细分,按照权属分国有、集体,按采伐类型分主伐、抚育采伐、更新采伐、低产(效)林改造,其他采伐限额则按消耗结构分商品材、非商品材限额,人工林限额又再细分工业原料林限额。

2 采伐限额管理中存在的问题

(1)不按森林采伐要求和规范制定年度计划。有些单位没有按森林采伐要求和规范制定年度计划,而是根据一些林分道路方便的原则制定,部分道路不畅通的林分则不进行采伐,造成部分林分过密,或已到主伐年龄而无法进行采伐,使林地无法利用。

(2)采伐限额意识薄弱,管理制度不健全。制定年度木材生产计划时,没有科学利用采伐限额的条件。部分已达到主伐年龄的短轮伐期工业原料林,由于被职工承包,部分职工不愿采伐,影响了整个采伐限额的利用执行。有些分场由于没有合理的制定年度生产计划,当年采伐量过大,到第2年又没有成熟林采伐,致使采伐与更新脱节等现象发生。部分森林经营单位以调整产业及林种结构和发展生产或经济开支困难为由,不断要求增加采伐计划指标,对整个林场是否超计划采伐毫不在意。木材运输管理存在安全隐患,收购环节监督力度不够。

(3)采伐限额执行的监督检查措施有待完善。采伐限额执行的监督检查多数是在室内完成,检查方法过于简单,应以任意抽样的形式到采伐地点检查,以杜绝超限额采伐现象的发生。

3 改革森林采伐限额管理制度的原则与思路

3.1 改革的基本原则

坚持限额采伐和凭证采伐制度,依法管理;坚持生态优先,保障生态安全;坚持政府宏观调控与市场经济相结合;坚持民主管理,尊重所有者权益,充分调动经营者保护和经营森林的积极性;坚持因地制宜,便于操作,促进科学经营,提高森林总体效益[3～5]。

3.2 改革的总体思路

采伐限额管理改革的总体思路是,按照林业产权制度改革及分类经营的理念,放活商品林,管住公益林,最大限度地调动广大林农造林、护林的积极性,做到“管死一块、管住一块、放活一块”。“管死一块”,即法律法规明文禁止采伐的森林、林木,必须管死,不得有任何变通,决不允许进行商品性采伐;“管住一块”,即法律法规限制采伐的森林、林木,特别是天然林阔叶林以及位于江河源头、生态环境极端脆弱和生态区位特别重要的森林、林木的采伐,经批准后可以进行抚育和更新性质的采伐,但必须管住、管好;“放活一块”,即商品林的经营必须放活,特别是人工商品林、工业原料林、速生丰产林采伐,尽可能逐步实现以市场经济调节为主,放活经营。也就是说,采伐限额在管理模式上要划分为生态公益林和商品林,建立两类林不同的森林采伐限额管理模式;在管理体系上,以立法形式体现政府的代理行为,使之有法可依,减少主观随意性,防止有意“设租”、“寻租”行为,积极引导林农组建自己的协会组织,如“三防”协会等来配合森林采伐限额的分配、伐区管理、伐后检查等。

4 改革森林采伐限额管理采取的对策探讨

4.1 建立和完善法律保障体系,提高依法管理水平

对《森林法》进行修改和完善,要积极制定《森林限额采伐管理条例》等规章和相关政策[6,7]。联系实际,广泛深入地开展林业法制宣传教育活动,树立先进典型,提高全民法制观念,增强全社会保护生态环境意识。积极动员和组织群众育林、护林,开展义务植树、环保行动,共同来做好森林资源的保护管理工作。加大打击、查处力度,要求政府督办重大林政案件,落实各项森林资源监督任务,督促各地区认真贯彻执行国家保护发展森林资源的方针、政策和法律、法规。

4.2 认真落实领导干部任期目标责任制

正确处理好生态环境建设与实现社会经济可持续发展的关系,充分认识实行森林采伐限额制度的重要意义。认真落实领导干部任期目标责任制,各级林业主管部门真正把执行年森林采伐限额的好坏,作为考核各级政府领导干部政绩的重要内容。建立责任追究制度,坚决遏止超限额破坏森林资源的行为。凡超限额采伐的,要追究主要责任人的行政责任,情节严重的要追究其法律责任。确保不突破年森林采伐限额。

4.3 积极推进森林资源管理体制改革

依据森林资源国家所有、分级管理的原则,对国有森工企业的森林资源,由省林业主管部门直接管理。对所属行政区域实行上管一级的管理制度,业务上既受所在地的林业主管部门领导,也受上一级的林业主管部门领导。森林资源管理机构负责人的任免,要征得上一级林业主管部门的同意。森林资源监督机构要认真履行监督职责,加强对驻在单位森林资源保护管理的监督检查。建立健全林政稽查队伍,确保森林采伐限额的管理力量不受削弱。

4.4 加强伐区的管理和检查验收,提高伐区作业质量

认真落实伐区管理制度和伐前公示制度,切实把林木采伐的“源头”管理放在首位,严格伐区作业和凭证采伐制度管理。按照“伐前设计、伐中监督、伐后验收”的要求,加大管理力度,狠抓采伐作业质量和验收管理,坚决杜绝无证采伐和越界超证采伐现象的发生。继续落实“谁发证、谁抽查,谁审查、谁检查,谁申请、谁负责”的林木采伐管理制度,加大监督检查力度,及时对作业伐区进行检查验收,发现问题,及时整改,切实将伐区作业程序规范化、有序化,将伐区作业质量提高到一个新的水平。至于隐性滥伐,应严格规范林业主管部门核发林木采伐许可证,将“申请人如实提供申请采伐林木的不同树种情况”列入审核必要程序,这样,林业有关部门在进行伐区规划和调查设计时就能将散生的次树种规划和调查设计在内,隐性滥伐林木现象就可避免,散生的国家保护的珍稀树木同时也能得到有效保护。这种作法,程序清楚,责任分明。如涉及到有关人员刻意违反操作规程造成盗伐、滥伐林木,则当按有关法律规定另论。

[1]周生贤.中国林业的历史性转变[M].北京：中国林业出版社,2002.

[2]罗振新.中国生态林业建设与可持续发展[M].北京：新华出版社,2005.

[3]亢新刚.森林滋养经营管理[M].北京：中国林业出版社,2001.

[4]吕郁彪,陈 萌,李幼蓁.广西森林资源变化巨大[J].广西林业,1995(2)：6.

[5]广西壮族自治区林业局.“十一五”森林采伐限额管理政策规定汇编[R].南宁：广西壮族自治区林业局,2006.

[6]陶 亮.安徽森林资源现状及其发展思路[J].安徽农业科学,2004,32(1)：186～ 187.

[7]李 庆,黄劲松,李 莉,等.论集体林产权改革后森林资源的监督管理[J].安徽农业科学,2007,35(16)：36～37.