城市规划决策机制与公众参与框架建构探讨

卢光大 刘 佳

（江苏省宿迁市规划局，江苏 宿迁 223800）

引言

城市规划的本质是协调各种利益关系的行政行为。在决策方面，要从专家视角、长官意志向公共参与、民主决策转变。公众参与是规划决策最重要的基础，要争取更多市民、企业从各个方面参与协商讨论，取得广泛认同。因此，探讨城市规划决策与公众参与层面的结合，对完善城市规划决策机制具有重要作用。

1 问题的提出

在我国政治经济体制转型和城市化进程加快的背景之下，对城市规划决策机制也形成了不少研究成果。这些研究成果，多数是从规划决策中的某个方面着手，如决策中的公共参与、政府规划权力的运用等，给我们造成了只见树木不见森林的错觉。均未能构建一个有效的城市规划决策机制与公众参与整合的理论框架。因此，试图通过剖析当前城市规划决策机制的问题并提出相应的对策，为城市规划决策机制的改善明确方向，有效地进行规划决策与公众参与的整合。

2 城市规划决策机制与公共参与存在的问题

20 世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制的不断发展，公众参与规划决策和管理的呼声日益高涨，但目前中国公众参与处于起步阶段，尚未真正落到实处。

(1)公众参与处于起步阶段。究其根源是计划经济向市场经济体制过渡期间历史的遗留问题。一方面政府官员片面认为城市建设是政府行为，各级政府没有必要宣传规划，倡导公众参与。另一方面，在市民的眼里，城市规划与管理是政府的事，与己无关，这种观念导致了相当一部分市民对参与缺乏主动性和积极性。

(2)公众参与的深度和广度不足。许多规划建设项目多是由政府领导召集政府各部门官员，在听取规划设计人员介绍后“拍板”决定的，公众参与的深度并没有随之加深。

(3)公众参与的机制不够健全。规划决策是城市规划的核心。但无论是详细规划还是总体规划，公众在整个编制过程中，其参与地位没有得到充分体现。根据欧美公众参与的经验，公众参与的顺利开展需要法定的程序、强有力的仲裁机构、干练的组织部门，而我国在这三方面均不健全。

(4)城市规划决策基本理念的不足。在规划决策实践中，规划决策者运用什么样的态度、方式和方法进行决策除了受到法律框架的约束以外，在很大程度上都受到规划决策理念的影响和左右。特别是法律制度作为规范总是滞后于现实生活的时，当作为价值导向的规划决策理念存在不足的时候，规划决策中的失误也就在所难免了。

(5)城市规划决策系统的缺陷。规划决策系统的缺陷主要表现在：规划决策权力设置失衡；规划决策咨询系统作用发挥有限；规划决策监督力量不足。

3 现阶段我市城市的规划决策机制与公众参与

3.1 建立科学的行政决策体系。

由市委、市政府领导和城市规划建设相关部门主要负责同志组成了宿迁市城乡规划委员会，对城乡总体规划、重要片区分区规划、重点地段城市设计等关系全局的重大规划进行审核、决策，形成了高效的行政决策机制，既体现了决策的民主性，又提高了决策效率。

同时，建立市人大审议制度，所有编制完成的规划成果，定期或不定期向市人大汇报，提请审议。所有审议通过的规划成果不得随意调整，确需调整的必须由市人大批准，全面强化规划的法律效力，确保了规划严肃性。

3.2 建立科学的技术决策体系。

成立了城乡规划顾问委员会，从省内外高等院校、高水平设计单位聘请了近20 名规划专业资深人士作为顾问委员会委员，参与城乡规划执行情况的评估、规划成果的论证评审以及重大规划编制的可行性研究等，从技术层面保证了规划编制、执行和实施的“高起点、高标准、高品位”。

同时，建立了规划方案评审委员会，从市内选聘了一批行政管理部门、规划设计院、建筑设计院等单位的技术骨干，参与具体建设项目的选址用地、方案设计评审工作，对拟批准的规划成果起到了技术协调和质量把关的作用，保证了规划决策更加理性。

3.3 建立科学的社会决策体系

在深入贯彻落实规划公示制、行政许可听证制等工作机制的同时，更深入、更广泛地推动公众参与城乡规划管理工作，构建城乡规划的社会决策体系。

3.3.1 建立广泛的公示机制

积极搭建政府网站、建设工程现场、社区公示栏、报纸、城建展览馆等公示载体，采用宣传册、信息更新、规划模型、触摸屏、等形式，将各类城乡规划成果、规划审批信息、具体建设项目方案等，进行全方位的公开公示，听取意见、建议，并建立采信机制，构建全民参与的生动局面。

3.3.2 建立完善的听证机制

结合规划行政许可工作实际，完善规划听证工作制度，针对行政许可项目特点，组织召开专项听证会，并邀请新闻媒体参与旁听，多方听取利益关系人、地方（街道、居委会）以及社会各界对许可项目的意见，搭建民意表达的平台。

3.3.3 建立市民代表参与规划机制

实施公众全程参与规划管理。在规划编制伊始，即通过公开方式在全市范围内选聘市民代表，全程参与规划编制的可行性研究、方案设计、成果评审，最大限度地实现公众意见在规划成果中的体现和汇聚。在规划核实中邀请市民代表参与并进行核实规划公示。

4 结论

城市规划决策机制和公众参与是一个系统而复杂的管理工程，目前在我国还没有一个完整的模式可以照搬照抄，需要我们在规划管理工作中不断的完善、不断的发展，结合我市的实际情况，应在公众决策、专家决策、领导决策之间寻求一个平衡点，并着重要做好以下工作：

4.1 扩大市民参与规划决策机制。

在规划决策问题的确定上，可以通过意见征求的方式了解市民急需解决的、迫切关注与民生相关重大的问题；

在规划制定的阶段，可以通过方案设计评选的方式来收集市民的设想和期望；

在规划方案初步确定以后，可以通过展示和听证让更多的人参与到规划方案决策中；

在规划方案变更中，拓展公示渠道，现场公示、网站公示、报纸公示等；

对违章建设项目，在按照《中华人民共和国城乡规划法》处置的同时，要按照规划变更程序审批，以进一步加强规划公示，扩大市民参与规划决策机制；在规划核实中，邀请市民参与等等。

4.2 强化专家参与规划决策机制。

专家决策在城市规划决策中占有主导地位，专家决策为城市规划提供理论依据，专家决策是城市规划决策的灵魂。

在城市规划编制阶段要多借助外力，聘请高校、兄弟规划部门及相关部门专家参与规划方案审查，并将各项规划落实在地上。

更要多听取不同的意见，借鉴一些国家和地区的经验，成立反对委员会组织。

4.3 完善领导参与规划决策机制。

领导决策对城市规划决策起到决定性作用。要进一步加强市委、市政府、市人大、市政协参与重大规划的决策机制，进一步明确需要分管市长、市长及四套班子领导共同决策的规划类型。

[1]刘雅玮.公众参与城市规划的探讨[J].中国城市化，2008.6.

[2]张旺锋.我国城市规划过程中的公众参与体系构建[J].城市发展研究，2009.4.