党内基层民主建设的主要成绩与基本经验

曲春杰

（中共烟台市委党校 山东烟台 264000）

党的十七届四中全会首次提出，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主。本文主要以改革开放以来的党内基层民主建设为范畴，在深入调查研究的基础上，总结分析党内基层民主建设的主要成绩以及基本经验。

一、党内基层民主建设取得的主要成绩

改革开放之后，伴随着我国经济社会各方面的改革发展，党内基层民主建设开始进入全面探索、开拓创新、稳步推进的新阶段，取得了突破性进展和丰硕成果。

1.民主观念深入人心，发展党内基层民主已成为全党共识。

经过几十年特别是改革开放30年的民主洗礼，全党上下民主观念、民主意识普遍增强，在发展党内基层民主问题上已经达成共识，形成了浓厚的民主发展氛围。根据对村党支部书记和县处级干部的调查结果来分析，有两大共识：

一是必须抓住机遇大力推进党内基层民主。调查结果显示，在对待发展党内基层民主的态度问题上认识十分一致，认为“十分必要，应当大力推进”的比例分别为71.6%和73.9%，认为“有必要，但目前条件还不成熟”的分别为20.3%和23.9%，认为 “搞不好会有负面影响”的分别为5.4%和0%，认为“没什么必要，不用花多大力气”的分别为1.4%和0%，持“无所谓”态度的分别为1.3%和0%。

二是发展党内基层民主必须在党组织的统一领导下充分发挥党员群众的主体作用。在依靠谁来领导和推动党内基层民主问题上，村党支部书记和县处级干部的认识有一致的地方，也存在着较大分歧。比较一致的看法是主要靠上级党组织和党员群众。分歧主要表现在对基层党组织和社会舆论环境的认识。村党支部书记更重视基层党组织的作用，而县处级干部虽也重视但却把它排在最末位；分歧最大的是对社会舆论环境的看法，县处级干部更重视此问题，而村党支部书记却基本不看重此问题。

2.党员民主权利逐步得到有效保障，广大党员的民主权利意识显著提高。

“文化大革命”结束后，邓小平强调：“宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”［1］十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》对保障党员的权利作了制度性的规定，明确规定:“各级党组织必须切实保障党员的各项权利。侵犯党员权利的行为，是严重违反党纪的。”［2］P1441982年党的十二大通过的党章恢复了党员八项民主权利的规定。1995年1月中共中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例(试行)》，2004年10月修订并颁布了《中国共产党党员权利保障条例》。党的十六大把保障党员民主权利确立为建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度的基础。党的十七大进一步明确提出：“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。”［3］十七届四中全会又强调，发展党内民主要以保障党员民主权利为根本，必须保障党员主体地位和民主权利，充分发挥党员在党内生活中的主体作用。

依照这些党内法规制度，各地基层党组织积极探索实现党员民主权利的具体途径，建立了党员议事会、民主恳谈会和党员旁听县乡常委会等制度,使党员的各项民主权利得到有效维护和保障。问卷显示，对党员权利“非常熟悉”的占39.2%，“基本了解”的占59.5%，二者相加高达98.6%；普遍认为最重要的党员权利是知情权（28.4%）、参与权（28.4%）、选举权（21.6%）和监督权（20.3%），而被选举权的认可率只有1.4%。

3.党内基层民主制度建设力度不断加大,各项民主制度日益健全。

一是党内基层民主选举制度趋于完善,逐步走向科学化、规范化、制度化。以《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和《中国共产党地方组织选举工作条例》为指导，各地在实践中创造了比较完善成熟的选举机制。首先在候选人的提名上，坚持走群众路线，民主推荐、民主协商，把组织提名与党员或党员代表联合提名结合起来，既体现了选举人的意志，又发挥了党组织的引导功能。其次在候选人的考察上，采取多种方式介绍候选人。再次在选举方式上，以充分竞争为基础实现了选举形式的多样化，把基层党组织领导成员的选择权交给了给基层党员群众。大致有三种选举类型：“两推一选”或“三推一选”、“公推直选”和“海选”。 最后在选举程序上，严肃严格，全过程公开，广大党员能够清晰了解选举全过程。调查统计结果显示，村党支部书记和县处级干部都普遍认可党内基层民主选举制度及其效果。在对目前基层党内选举方式的评价上，认为“很好，应该坚持”的分别为32.4%和19.6%，认为“基本可以，还需要改进”的分别为56.8%和65.2%，两者合计分别为89.2%和84.8%；在候选人的提名上，共同认可两种方式，即以党员、群众推荐为主，党员和群众公开推荐、个人自荐与上级党组织推荐相结合，认可率分别为41.9%和17.4%、32.4%和67.4%；对实行基层党组织直接选举的效应问题，都认为可以达到两个最佳效果，即真实体现党员意愿、有利于提高党组织负责人公信度，认为率分别为70.3%和65.2%、63.5%和63.0%。

二是党内基层民主决策机制日益健全,普遍推行民主讨论、集体表决、责任约束的民主决策制度。一些地方还建立了决策失误责任追究制、党员旁听制、决策执行中的信息反馈制等制度。在农村党支部书记的调查问卷中，认为所在党组织“党内生活正常，民主气氛浓厚”的占66.2%，认为“党内生活基本正常，有一定民主氛围”的占32.4%，两者合计为98.6%；认为所在党组织决定重大事项是领导班子集体研究的分别为60.8%。

三是党内基层民主管理制度逐步规范,普遍建立了党务公开制度。各地基层党组织大都采取灵活多样的形式，建立了党务公开制度。同时，还创造了党务公开与政务、村务、厂务、财务公开相互联系、有机结合的“多务公开”同时并举的形式。据对农村党组织书记和县处级干部的调查，认为所在党组织实行了党务公开、效果比较好的分别为71.6%和63.0%。

四是党内基层民主监督持续加强，民主监督的具体制度措施上有重大突破。各地认真贯彻落实《中国共产党党内监督条例(试行)》，探索形成了一系列党内基层民主监督的具体措施。首先监督主体多样化。确立了党组织、党的专门机构、党委委员、党代表、党员、社会舆论等党内党外多层面的监督主体。在村党支部书记中，高达75.1%的人在党内生活中能够做到没有顾虑地说真话，另有21.6%的人基本能说真话但有所保留；对党组织的工作有意见和建议时，54.1%的人选择向上级党组织反映，39.2%的人是向所在党组织提出。其次监督手段制度化、方式公开化。建立健全了一系列党内基层民主监督制度，如党内情况通报制度；党内重大决策公开和多层次咨询论证制度；述职述廉制度以及谈话和诫勉、问责制度；民主生活会制度等。同时强化了表彰奖励、意见反馈、责任追究、督查和巡查等民主监督的激励约束机制。再次监督内容全面化，已经形成了对党内基层工作各个重要方面如干部选拔任用工作、经济责任审计、重大决策监督等全方位的监督。

二、党内基层民主建设的基本经验

在推进党内基层民主建设的历史实践中，我们党探索形成了行之有效的做法和成功的经验。从规律的高度，总结这些做法和经验，对党内基层民主建设的未来发展，有着十分重要的理论和实践意义。

1.坚持从党情国情出发，有领导有秩序分层次地逐步推进党内基层民主建设。民主是社会历史发展的产物，民主发展的程度受制于一个国家的历史文化传统和经济社会发展状况。不同经济社会条件下，民主会具有不同的发展程度和发展水平。民主又是具有阶级性的，不同性质的社会制度和政党，会具有不同性质的民主。中国共产党党内基层民主建设也是如此，它既是为经济社会发展的总任务服务的,同时又受到国家政治、经济、文化和社会的发展水平以及党自身组织和党员状况的影响和制约。推进党内基层民主建设必须一切从中国的实际出发，立足于我们的国情、党情，坚持既积极坚定又稳妥有序的方针，坚定不移地走由下而上渐进式的发展道路，而决不能照抄照搬国外政党党内民主的发展模式。“民主化和现代化一样，也要一步一步地前进”［2］P168改革开放以来，我们党适应经济社会发展要求和党员群众强烈的民主愿望,不失时机地大力发展党内基层民主，同时又始终坚持有领导、有步骤、有秩序地推进，走的是基层试点与上级规范指导相结合的渐进推广路径。具体做法就是从试点开始渐进式推开，先积极鼓励试点,再合理吸收,最后予以规范推进。例如,在党内基层民主探索创新上，首先是从改革和完善基层党内选举制度入手。因为“落实党员对党的组织负责人的选举权，是党内民主建设的一个核心问题。选举权是一个综合的民主权利，既体现对重要事务发表意见的权利，又体现了充分参与决策的权利，同时还体现了有效监督和制约党的领导干部的权利。”［4］而且党内选举的改革也易于操作易出成效。再如，党的十七大报告对发展党内基层民主的阐述,既有对基层组织和党员群众积极探索创新的支持和鼓励,也是对改革开放以来党的基层民主建设创新实践活动的总结和归纳。

2.坚持正确处理民主与集中的关系，实现充分发扬民主与保持党的团结和集中统一的有机统一。民主集中制是我党根本的组织原则和组织制度，它是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。党内民主是党的生命，是党的生机和活力的源泉，集中统一是党的力量保证，也是党内民主健康发展的根本保证。改革开放以来，党内基层民主建设的顺利进行和健康发展，得益于党坚持和完善民主集中制，正确处理民主与集中的关系，自始至终坚持了民主基础上的集中，坚持了党对民主建设的每一环节的正确领导。这样做，既维护了党内的团结和统一，又实现了广大基层党员群众的民主权利,保持了基层组织的活力,营造了充满生机与活力的政治局面，实现了基层社会的稳定。为此，党的十七届四中全会在切实推进党内民主问题上，突出强调了必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，坚决维护党的集中统一。要求全党同志必须时刻把党和人民放在心中最高位置，始终同党中央在思想上政治上行动上保持高度一致，坚持把发挥地方积极性同维护中央权威结合起来，把局部利益同全局利益统一起来，严守党的纪律特别是政治纪律，保证中央政令畅通。

3.坚持以尊重党员主体地位、保障党员民主权利为基础，发挥基层党组织和广大党员干部的积极性、主动性和创造性。党员是党的肌体的细胞和党的行为主体。党内民主的本质是党内事务由党员当家作主。党员在党内的主体地位主要体现在党员的民主权利能否得到切实保障，党员民主权利的实现程度是党内基层民主发展程度的一个基本标志。十一届三中全会以来,我们在党规党纪方面恢复并不断完善党员的民主权利体系,最终形成了较为完整的党员八大民主权利和一系列法规制度,基层党员群众的各项民主权利在实践中得到了较好落实。与此同时，还十分注重对党员干部进行党内民主意识教育，各地基层党组织在学习《中国共产党党章》和《中国共产党党员权利保障条例》的基础上，广泛开展了有关党员民主权利的专题教育活动，如 “党员之家”、离退休党员活动站、党员论坛、党员议事会等活动载体，广泛开展了党员发挥主体作用的主题实践活动，如党员责任区、党员示范户、党员承诺、设岗定责、结对帮扶和志愿者服务等活动平台，增强了基层广大党员的归属感、责任感，增强了党员的主体意识和民主权利意识，拓宽了党员发挥主体作用的渠道和途径。

4.坚持提高党内基层民主建设的制度化水平，在建立健全法规制度基础上形成科学的党内基层民主运行机制。民主的发展必须要有严格的科学的制度来加以规范和保障,这是发展民主政治的普遍规律,也是建国后相当长一段时期内党内民主建设的教训总结。邓小平在总结历史的经验教训时曾深刻指出:“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”［2］P333改革开放三十年来，我们党对党内民主制度建设的认识不断深化，走党内民主制度化道路已经成为全党共识。党的十六大报告提出了发展党内民主的清晰思路:“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”［5］遵循民主制度化的思路，党的各级组织在推进党内基层民主的实践探索中，在对党内基层民主的探索创新活动进行指导的同时,对经过实践检验并证明是成功的好做法及时加以总结和提炼,上升为党内民主的条例、准则和规章等各种规范,使党内基层民主建设实践创新过程中的每一步都有制度可循。因为有了制度的支撑，才从根本上保证和促进了党内基层民主建设的沿着正常化、规范化道路健康发展。

5.坚持党内基层民主与人民民主互促共进，以党内基层民主带动和促进基层人民民主。办好中国的事情关键在党、在于党内民主的发展。以扩大党内民主带动人民民主，是中国共产党经过长期探索得出的科学结论。以党内民主推动人民民主是一项复杂的社会系统工程，必须谨慎周密地进行，正确选择切入点或突破口。实践证明，以党内基层民主推动基层人民民主是最佳突破口。一方面，党的基层组织遍布我国社会各个基层，是党的根基，直接面对广大人民群众，从发展党内基层民主入手，推动自下而上的党内民主建设和人民民主建设，会大大增强党的生机和活力，进一步增强党的凝聚力和在人民群众中的威信。另一方面，基层民主建设相对来说属于局部问题，对整个国家和社会的直接震动较小,民主发展过程中的不可控因素也比较容易控制和处理，从而降低民主建设探索改革中的风险，避免党、国家和社会的失控以至动荡。改革开放以来,我国人民民主建设取得了长足的进步。例如,农村的村民自治、城市的居民自治、基层政权中的人民代表大会制度建设逐步趋于完备。人民民主的进步及其丰富的实践既为党内基层民主带来了一定的压力,也为其带来了机遇和条件。基层党组织的民主实践创新就是针对上述人民民主的新动向而做出的自身改革。党内基层民主的发展也确实破解了人民民主发展中的诸多问题。因此，实现与基层人民民主的有效对接和良性互动，是党内基层民主建设的发展方向。在党内基层民主建设的前进道路上，必须防止和改变党内基层民主滞后于社会基层民主的现象。

［1］邓小平文选（第 2 卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［2］中共中央文件选编［Z］.北京：中共中央党校出版社，1992：125.

［3］中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编［Z］.北京：人民出版社，2007：50.

［4］全国党建研究会课题组.推进党内基层民主建设调研报告［J］.党建研究通讯，2009(3).

［5］江泽民.全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面［M］.北京：人民出版社，2004：52.