公共与绩效：预算改革的关键

□实习生 练 伟 ■特邀嘉宾马 骏

公共与绩效：预算改革的关键

□实习生 练 伟 ■特邀嘉宾马 骏

中国预算改革自1999年启动以来，经10余年试点推行，目前已进入了深水区。中国预算改革要想攻破坚冰，完成公共性与绩效齐头并进的目标，有赖于政府的决心，人大的发力和公民的积极参与。

财政要“取之于民、用之于民”

□2010年5月以来，北京市民政局、卫生局等多个部门通过网站公布预算，上海市闵行区启动财政预算绩效评审会，这些做法都引起了公众的热切关注。而早在2009年10月，广州第一次公布114个市级部门财政预算后，网站在短短4小时之内被4万名访问者“挤爆”。您觉得公众高度关注财政预算的原因何在？

■公众关心财政预算的道理其实很简单，政府最终要让大家过得幸福、让人民幸福，而我们过得幸福不幸福和政府怎么收钱、怎么花钱关系重大。对政府而言，我们最低的要求就是生命安全，如警察维护治安，保证吃进去的东西不会出事。此外，我们还想过得更好一些，环境舒适一点，小孩读书不用担心，生了病不用担心，这些都需要政府将钱投进去。现实中我们看到一些政府明明拿着很多钱，但是天天说这也没钱那也没钱，钱到哪里去了呢？公众关注财政预算，说白了就是想知道政府是如何花钱的，花了多少，花得对不对，有没有用足。

□公众对财政预算的热切关注，是否与逐年攀升的税收有关？

■可以这样理解。中国政府现在的收入来源于哪里？2007年我国财政收入的89%来自税收，其他是非税收入。此外，我们还在缴纳数量庞大的暗税。中国大部分老百姓不知道除了个人所得税外，我们每天买的东西都在交税，连乞丐也要缴税，因为乞丐也得买面包、买盐。

到了现在我们应该意识到是我们养着政府，而不是政府养着我们。政府用了我们的钱就必须要对我们负责，这就是所谓的“取之于民、用之于民”。我把它视为国家对公民的承诺，只有将公共资金首先用于公共目的，才能做到钱为民所用。

□那么，我们怎么知道政府将钱投到了哪些方面呢？

■这就涉及到财政制度的问题。事实上，预算制度就是政府对公众的一种承诺。预算是政府准备做什么，决算报告是政府做了什么。我们就拿着它们看这些事该不该政府做，在为谁服务。邓小平1956年讲过，财政财政有财才有政，不能只有财没有政。总之，财政问题是国家最大的政治问题，它后面还隐含着许多政策选择问题。只要看政府的钱是怎么收的、怎么花的，就能知道谁从政府这里得到了好处、谁承担了责任。

公共性与绩效并重

□每个老百姓都希望政府对我们负责，但最大的问题是用什么办法才能让政府真正对我们负责。要实现这个目标，您觉得要有怎样的制度安排？

■要实现这个目标，最基本的问题有两个。首先是由谁使用权力，例如谁来当市长、当县长。解决这个问题之后，还要解决权力怎么使用的问题。从19世纪至今，很多国家的选举制度建立起来之后，民众失望地发现政府仍然是不负责的。要让政府负责，第二个问题成为了关键，这就是预算制度。

□预算制度的重要性体现在哪些方面？

■预算就是对政府收支的规划，对政府开展什么样的活动、准备做什么不准备做什么进行控制。政府要做的事情必须对我们有用，是我们认为好的、可以让我们过得更幸福的事情。那么，对政府活动进行控制最好的方式就是对钱进行控制。要控制权力的使用，也就是要控制活动，要控制活动就要控制钱，就是这么简单。政府要负责，最后要落实到财政上，这才最有针对性。

□一套完整的预算制度应该包括哪些内容？

■预算制度要抓两个方面的建设。一方面在政府内部建立行政控制，即将财政部门转变成真正意义的“核心预算机构”，由它来集中资源配置的权力并对每个支出部门的支出行为施加控制；另一方面是由人大对政府施加外部的政治控制。这主要是因为部门预算改革使得政府提交给人大审议的政府预算报告包括了比原来更加详细的预算信息，从而有助于人大从外部对政府预算进行政治控制，促使政府履行公共责任。

□建立预算控制制度的目标是什么，有什么衡量标准？

■中国预算改革的目标有两个：一是确保每一分公共资金用于公共目的，而不是用于私人目的；二是追求绩效。我们得先确保所有资金用于公共目的，然后这些钱还要用得有效，可以解决各种经济、社会问题。如果一个政府能将这两个目标都实现了，那就是比较负责任了。

人大监督与公民参与

□近些年来，全国和地方人大在加强预算监督方面进行了许多探索。您是如何看待目前人大预算监督现状的？

■当前，人大的预算监督工作主要是在前面的环节，即对政府预算报告的审议上，而不是所有的地方。尽管整体进步仍然比较小，并且面临一些体制性的障碍，但值得肯定的是，人大监管“钱袋子”的试验已经在中国兴起，这是一个很好的迹象。

□各地的人代会上，人大代表审议政府预算的时间一般只有一天。审议时间如此短，何以保证审议实效？

■审议预算的时间长短很重要。世界上基本没有像我国审议预算时间这么短的国家。美国国会审预算一般是9个月，印度得6个月，最少的也得审3个月。中国只有约一天审议时间，县（市、区）乡（镇）则更短。这种会议制度显然无法保证预算审议的充分性。现在能做的是让常委会提前审预算，特别是发挥专门委员会的作用，提前介入审议预算。

□对于目前正在修订的预算法，您有何建议？

■现在修订预算法，我主张公民可以通过人大代表将意见反映上来，也可以申请旁听。比如说河北的人大常委会进行预算审查时，让老百姓进来预算听证，听取意见。浙江温岭预算民主恳谈制度让人大代表、公民进行现场恳谈，并要求政府进行修正。这些地方制度创新，都值得借鉴。

□按照法定程序，政府编制好预算后，给人大审议不就行了吗？在预算的编制环节，为什么要引入公众参与？

■公民参与预算自20世纪80年代从巴西推开之后在全球形成很大的反响，它是由老百姓直接参与进来决定钱怎么花。中国现在已经有几个地方在试行，取得了不错的成效。它可以增加决策的合法性，吸取民间的智慧，让人民跟政府团结一致。可以说，参与式预算，大有可为。

□公民如何关心和参与预算？

■首先就要预算公开。“任何监督都不如公开有效”，这是美国进步时代政府改革的口号，它也类似中国近年不断推行的阳光财政。中国现在已经有预算了，每个部门也都有预算，目前还在编国资预算，下一步还会编社保预算。以前甚至政府内部也不透明，你这个局可以从财政拿到多少钱，其他单位不清楚，人大代表也不清楚政府的钱是怎么花的。尽管政府预算现在越来越透明了，预算报告人大代表开完会还可以拿回家看，然而，我们还是需要迈出最后一步，就是向社会公开。

因为有了预算但不向社会、公民公开，对于我们来说还是看不见的。现在国家已经开始推进预算公开了，道理其实特别简单。政府的“钱袋子”拿出来，它里面的钱都是我们的钱，拿着我们的钱为什么不向我们公开？就像哪一天你有钱了，家大业大，自己管不过来，雇了一个管家帮你理家，你哪天有兴趣了叫管家过来想了解一下，结果管家很严肃地告诉你这是机密，你一脚就把他踹出去了。

□根据您的了解，在参与式预算的实践中，有哪些好的经验值得借鉴？

■中国现在已经有几个地方在试行，浙江温岭的模式是将公民参与和人大代表预算监督结合起来，改变传统的开会的方式，组织恳谈，加入预算修正权。

中国发展基金会也开始在哈尔滨和无锡试行由基层决定钱怎么花，并逐步地将规模扩大。其实他们的模式不太一样，基本在基础设施、基建这一块，由老百姓来决定钱怎么花。

□由老百姓决定如何花钱能否保证预算方案的有效实施？

■举个我亲身经历的例子。2009年上半年我去哈尔滨的一个村庄调研走访，得知该村用这样的方式修了一条路。开始我不相信他们做到了让老百姓决定钱怎么花这一步，我让学生实地打听后得知，确实是老百姓决定钱怎么花的。据说开始政府想修广场，后来村民说冬天下雪之后巷道里都是泥，用这笔钱可以修巷道里的水泥路。修路项目实施后，财政局意外地发现都不需要自己来管施工过程，因为村民每天都在盯着施工队施工。

应该说，提高公众参与式预算的水平是中国预算改革的重要手段。但遗憾的是，中国的预算参与做到现在也还只有这么几个地方，其他地方一概不感兴趣。我在很多地方讲了七八年，大家都是这只耳朵进那只耳朵出，包括我的学生。我的学生对我说：“马老师你别折腾我了，现在就是我们几个人决定就行了。我每天都在想为老百姓做事。”但是我就和他们说：“只有你们几个人坐在那里想老百姓要什么，还不如听他们说他们自己想要什么，这就是治理方式的转变。”可见，中国预算改革要推进，转变地方官员的思维是多么的重要。

（马 骏：中山大学政治与公共事务管理学院院长、教授。主要研究领域：公共预算、公共财政、交易费用政治学、财政史与行政史等。）